SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Iván Rincón Urdaneta
El 17 de septiembre de 2002, los abogados Reynaldo Gadea Pérez, Alfredo Altuve
Gadea y Eduardo Saturno, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
números 7.569, 13.895 y 67.966, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales
del ciudadano JOSE MANUEL SANCHEZ, titular de la cédula de identidad N°
3.241.672, interpusieron recurso de interpretación del artículo 41 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado
Iván Rincón Urdaneta, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Por decisión de esta Sala Nº 2608 del 23 de octubre de 2002, se admitió el recurso
interpuesto, se declaró la causa como de mero derecho, y se ordenó la notificación a la
Asamblea Nacional, a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la República, a la
Procuraduría General de la República y a los interesados por edicto.
Practicadas las notificaciones ordenadas, consignada la publicación del edicto el 3
de junio de 2003 y vencido el lapso para la comparecencia de los terceros interesados, sin
que ninguna parte haya manifestado interés, la Sala pasa a decidir previas las siguientes
consideraciones.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Señalaron los solicitantes que el ciudadano José Manuel Sánchez es venezolano por
naturalización, según consta de Resolución del entonces Ministerio de Relaciones
Interiores, publicada en la Gaceta Oficial Nº 26.762 del 25 de enero de 1962.
Afirmaron que en recientes reuniones con miembros de su comunidad, éstos le han
manifestado su apoyo ante una eventual candidatura para la Gobernación del Estado
Miranda, donde reside desde hace más de treinta y cinco (35) años.
No obstante recibir respaldo para su candidatura y mostrar interés en ella, sostienen
que su representado ha encontrado fuertes limitaciones, principalmente de índole
constitucional, ya que por las extensas costas del Estado Miranda, lo catalogan como un
“Estado Fronterizo” y por ende quedaría excluido del beneficio excepcional consagrado en
el artículo 41 de la vigente Constitución.
En ese orden de ideas, señalaron que el artículo 41 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela limita el ejercicio del cargo para Gobernador de
“Estado Fronterizo” a los venezolanos por nacimiento, permitiendo a los que ostentan la
nacionalidad adquirida, el ejercicio de la función de Gobernador sólo en los estados que no
revisten dicha condición.
Que el problema radica en que para algún sector, “Estado Fronterizo” es aquella
porción de territorio que presenta frontera terrestre y para otro sector deben incluirse los
Estados con fronteras terrestres, insulares y marítimas.
Que la primera de las interpretaciones impide a los venezolanos por naturalización
aspirar a cargos en sólo seis (6) Estados, mientras que la segunda interpretación los excluye
de otros nueve (9) Estados, quedando reducido en este último caso a “la aspiración de
desarrollar su potencial en la gerencia pública al máximo nivel de los estados Yaracuy,
Lara, Trujillo, Mérida, Cojedes, Portuguesa y Barinas”.
Que el Título II del vigente Texto Constitucional se refiere al “espacio Geográfico”
como un concepto más amplio y moderno que el de “territorio”, desarrollado por la
derogada Constitución, refiriéndose en el primer caso y de acuerdo a la exposición de
motivos a un componente del espacio continental.
De igual menara, sostienen que el artículo 15 de la vigente Constitución incluye un
novedoso concepto de “espacios fronterizos”, envolviendo así las áreas terrestres, insulares
y marítimas, en las cuales se desarrollan diversas formas de actividad administrativa.
Continúan expresando:
“Así pues, la ausencia de un concepto claro a nivel
constitucional, de lo que debe entenderse por ´Estado Fronterizo`,
a los fines de determinar la aplicación o no del régimen de
excepción que contiene el artículo 41 de la Constitución vigente
respecto a los venezolanos por naturalización, se traduce, sin lugar
a dudas, en una flagrante limitación al derecho que parece asistir a
nuestro representado para postularse como candidato a
Gobernador del Estado Miranda; así como una potencial
frustración para cualquier otro ciudadano naturalizado que desee
ejercer los derechos políticos que, en principio les confieren los
artículos 39 y 40 ejusdem, para optar por éste o por cualquier otro
cargo de Gobernador o de Alcalde en territorios que contengan
fronteras marítimas”.
Sostienen que esta Sala es la competente para conocer del caso de autos de
conformidad con lo establecido en su propia jurisprudencia, entre las cuales citan la del 22
de septiembre de 2000, Caso: Servio Tulio Léon, doctrina reiterada en fallos como los Nos.
1077/2000, 1347/2000, 1387/2000, 1415/2000, 226/2001, 346/2001, 759/2001 y 746/2002.
En cuanto a la admisibilidad, alegan que la Sala debe entrar a conocer, ya que no
cursa ante ella causa alguna vinculada al accionante o sobre la materia allí debatida y existe
una duda que resulta vital para sus aspiraciones como candidato a la Gobernación del
Estado Miranda y que no es resuelta por la Constitución de manera concluyente.
Señalaron que su representado tiene un interés legítimo y actual para solicitar la
interpretación constitucional, bien por los derechos políticos garantizados en los artículos
39 y 49 del Texto Fundamental, así como de un eventual referemdum revocatorio a
celebrarse en el Estado Miranda.
Finalmente, solicitó de esta Sala: declare su competencia, admita el recurso
propuesto, declare de mero derecho y de urgente trámite la presente causa, “esclareciendo
el alcance e inteligencia del término Estado Fronterizo”, y si cualquier venezolano “por
naturalización tiene derecho a postularse y a ejercer el cargo de Gobernador en cualquier
Estado del país, excluidos solamente aquellos que tengan una frontera terrestre con
territorio extranjero, o excluyendo igualmente los que tengan frontera marítima”.
II
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Visto lo anterior, esta Sala pasa a decidir la interpretación solicitada, y a tal efecto
observa:
En el caso examinado, el objeto del recurso de interpretación es el alcance e
inteligencia del artículo 41 de la Constitución vigente.
Dicho artículo expresa textualmente lo siguiente:
“Artículo 41: Sólo los venezolanos y venezolanas por nacimiento y
sin otra nacionalidad, podrán ejercer los cargos de Presidente o
Presidenta de la República, Vicepresidente Ejecutivo o
Vicepresidenta Ejecutiva, Presidente o Presidenta y
Vicepresidentes o Vicepresidentas de la Asamblea Nacional,
magistrados o magistradas del Tribunal Supremo de Justicia,
Presidente o Presidenta del Consejo Nacional Electoral,
Procurador o Procuradora General de la República, Contralor o
Contralora General de la República, Fiscal o Fiscala General de la
República, Defensor o Defensora del Pueblo, Ministros o Ministras
de los despachos relacionados con la seguridad de la Nación,
finanzas, energía y minas, educación; Gobernadores o
Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de los Estados y Municipios
fronterizos y aquellos contemplados en la ley orgánica de la Fuerza
Armada Nacional.
Para ejercer los cargos de diputado o diputada a la Asamblea
Nacional, Ministro o Ministra, Gobernadores o Gobernadoras y
Alcaldes o Alcaldesas de Estados y Municipios no fronterizos, los
venezolanos y venezolanas por naturalización deben tener
domicilio con residencia ininterrumpida en Venezuela no menor
de quince años y cumplir los requisitos de aptitud previstos en la
ley”. (Resaltado de la Sala)
La duda razonable que motivó la interpretación solicitada radica en el
establecimiento del verdadero sentido y alcance de la señalada disposición constitucional
con relación a los límites establecidos en el Texto Constitucional, para que los venezolanos
por naturalización opten por ser elegidos y ocupar el cargo de Gobernador o Alcalde de un
Estado o Municipio fronterizo, así como la precisión del ámbito territorial del concepto de
Estados Fronterizos, es decir, si la frontera debe entenderse como terrestre o incluye la
insular y marítima, conforme lo dispone el artículo 15 del Texto Fundamental.
A) Antes de emitir juicio declarativo sobre el alcance e inteligencia de la norma
contenida en el artículo 41 del Texto Fundamental, resulta pertinente hacer un breve
análisis histórico, constitucional y legal, del tratamiento de los derechos políticos de los
venezolanos por naturalización, particularmente para optar a determinados cargos del Poder
Público.
En ese sentido, observa la Sala que el insigne jurista patrio Gonzalo Parra
Aranguren, en su obra “La Constitución de 1830 y los Venezolanos por Naturalización”,
hace un profundo análisis de los derechos inherentes a tal condición, sosteniendo, entre
otras cosas, que es a partir de la Constitución de 1821 donde por primera vez se regula la
nacionalidad venezolana, desarrollada posteriormente en distintas Constituciones y leyes
como la Ley de Naturalización de 1823, y sus reformas de 1940 y 1955.
Según palabras del referido autor, “la naturalización trajo como consecuencia
asimilar a los naturalizados con los nacionales originarios en lo que respecta al goce y
ejercicio de los derechos políticos, aun cuando debe advertirse que en esta materia
existieron varios límites impuestos por la Constitución y las Leyes Fundamentales del
Estado”.
La explicación de esa asimilación en cuanto al ejercicio de algunos derechos entre
venezolanos por nacimiento y los naturalizados, dentro de ellos los derechos políticos
(sufragio activo o pasivo), se puede encontrar en la etapa histórica de la independencia
venezolana y la separación de la Gran Colombia, donde existieron un cúmulo de personas
que aún no siendo venezolanos por nacimiento (ius solis) o hijos de venezolanos por
nacimiento (ius sanguinis), se encontraban en el territorio venezolano para la fecha de la
transformación política de Venezuela del 19 de abril de 1810, o pretendían ser venezolanos,
como por ejemplo los colombianos, quienes gozaban de ciertas facilidades para la
obtención de lo que se denominaba la carta de naturalización.
Volviendo al punto neurálgico, observa la Sala que la prohibición de optar a
determinados cargos para los venezolanos por naturalización se ha mantenido en
Constituciones posteriores a la de 1821, como la de 1830, hasta la vigente de 1999, pasando
por la derogada de 1961, por lo que no constituye esa materia una novedad para el vigente
Texto Constitucional, donde ha sido una constante, por ejemplo: limitar para el cargo de
Presidente de la República a los venezolanos por nacimiento o exigir a los venezolanos por
naturalización determinado tiempo de residencia en el territorio, para ocupar otros cargos.
En lo atinente a la limitación para ejercer el cargo de Gobernador de un Estado, la
Constitución de 1961, expresamente señala en su artículo 21, que sólo pueden optar a ese
cargo los venezolanos por nacimiento, de lo que deriva, en principio, la exclusión para
optar a aquellos cargos a los venezolanos por naturalización.
“Artículo 21. El gobierno y la administración de cada Estado
corresponden a un Gobernador, quién además de Jefe del Ejecutivo del
Estado es agente del Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción.
Para ser Gobernador se requiere ser venezolano por nacimiento,
mayor de treinta años y de estado seglar”.
Sin embargo la vigente la Constitución de 1999, como una novedad en la historia
constitucional patria, permite a los venezolanos por naturalización optar para ser elegidos
para el cargo de gobernador de algún Estado, siempre y cuando de manera concurrente
cumplan con los requisitos de permanencia en el país y que se trate de un Estado no
fronterizo, y por otra parte, la Constitución de 1999, como otra importante novedad, asimila
los venezolanos por naturalización a los venezolanos por nacimiento, en cuanto a los
derechos políticos, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el único aparte
del artículo 40 Constitucional.
Las novedades del reconocimiento a los venezolanos por naturalización del derecho
político a optar para ser elegidos al cargo de gobernador de Estado, son pues, la inclusión
del término “no fronterizo”, como límite espacial; la exigencia de un determinado período
de permanencia, como limite temporal y, finalmente, otros requisitos inherentes a la
capacidad, que actúan como límites subjetivos.
i.- De allí surge la primera conclusión de la norma a interpretar, a saber: los
venezolanos por naturalización sólo pueden optar a ser elegidos para ejercer el cargo
de gobernador de algún estado no fronterizo, cuando tengan residencia
ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de
aptitud previstos en la ley.
Por lo que respecta al derecho político de los venezolanos por naturalización, para
optar al cargo de gobernador de un Estado fronterizo, la norma es suficientemente clara y
por ende mediante el mecanismo de la interpretación gramatical, deviene en la limitación
de tal ejercicio únicamente que a los venezolanos por nacimiento.
ii.- Surge entonces la segunda de las conclusiones, a saber, el artículo 41 de la
Constitución de 1999 limita el derecho sólo a los venezolanos por nacimiento para
optar a ser elegidos para el cargo de gobernador de algún estado fronterizo, con lo
cual se excluyen a los venezolanos por naturalización.
Sin embargo, el único aparte del artículo 40 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, establece (al igual que el segundo aparte del artículo 45 de la
Constitución de 1961) un importante avance en materia de igualdad entre los derechos de
los venezolanos por nacimiento y por naturalización, al permitir a éstos últimos asimilarlos
a los primeros en cuanto sus derechos políticos, ya que reconoce el derecho para optar a ser
elegido y desempeñar cualquiera de los cargos aludidos en el artículo 41 eiusdem.
Dicho artículo en su parte pertinente, establece:
“Artículo 40: (...) Gozan de los mismos derechos de los
venezolanos y venezolanas por nacimiento los venezolanos y
venezolanas por naturalización que hubieren ingresado al país antes
de cumplir los siete años de edad y residido permanentemente hasta
alcanzar la mayoridad”.
iii.- Surge entonces, la tercera de las conclusiones, y es que los venezolanos por
naturalización pueden optar a ser elegidos y ejercer el cargo de gobernador de estados
fronterizos o no fronterizos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos
en el único aparte del artículo 40 Constitucional, supra transcrito, pues sus derechos
políticos han sido asimilados ope legis a los reconocidos a los venezolanos por nacimiento.
Ahora bien, la duda se plantea al momento de precisar el alcance e inteligencia del
concepto de “estado fronterizo”, pues si se considera como frontera únicamente la terrestre
y se excluye la fluvial y marítima, un venezolano por naturalización podría por ejemplo
optar a ser elegido al cargo de Gobernador de los Estados Miranda, Nueva Esparta, Falcón,
Sucre, Anzoátegui, por ejemplo, ya que no colindan con ningún otro país territorialmente,
más sí por el mar caribe, aunque a pocos kilómetros de las costas venezolanas se
encuentren otros países como por ejemplo la Isla de Curazao, Aruba o Trinidad & Tobago.
Toca entonces la presente interpretación un problema político-territorial y de
seguridad de Estado, como lo es el de la delimitación constitucional del concepto de
frontera, a la luz de los derechos de los venezolanos por naturalización para optar a los
cargos a que hace alusión el artículo 41 Constitucional.
Aprecia la Sala que dentro de los elementos característicos del Estado, la doctrina
tradicional ha incluido y desarrollado los de pueblo, territorio y poder, íntimamente ligados
a otros conceptos como los de nación, frontera y soberanía.
Esos elementos del Estado han sido desarrollados tradicionalmente por diferentes
autores y constituciones de diversos países, teniendo cierta homogeneidad a la hora de su
tratamiento.
Sin embargo, no deja de apreciar esta Sala que los elementos del Estado, antes
mencionados, han sido adaptados por algunos ordenamientos jurídicos a las realidades
actuales, como por ejemplo sucede con el elemento territorio (frontera) por parte de los
países integrantes de la Comunidad Económica Europea, debido a una integración que ha
abarcado tanto el aspecto económico como el político.
También se ha flexibilizado la tradicional cita de los autores que desarrollaban los
elementos del Estado, que propendían a la no existencia del Estado sin la concurrencia de
todos ellos, pues se ha evidenciado que no necesariamente se presentan todos al mismo
momento, como ocurre en el caso de los Kurdos o los Palestinos, donde los primeros no
tienen un territorio determinado y los segundos luchan por la creación de un Estado como
límite del ejercicio del poder.
En ese orden de ideas, cuando Jellinek se expresa del territorio, afirma que actúa
hacia adentro como una frontera entre las relaciones entre Estado y los ciudadanos y
excluye a los “no nacionales” de esa relación política, principalmente en determinados
aspectos como los del ejercicio del poder de policía o de seguridad de Estado.
Pertinente es pues, citar reciente definición de Isidre Molas del concepto frontera a
la luz del derecho constitucional,
“Las fronteras de un Estado delimitan su territorio y configuran el
límite espacial al ejercicio de su poder, en dos aspectos: positivo y
negativo. Positivo, en la medida en que se ejerce sobre un territorio y
sobre los individuos que estén en él; negativo en la medida en que
excluye a cualquier otra autoridad de la intervención sobre el
territorio”. Isidre Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos,
Madrid, 2001, pág 27.
A juicio de esta Sala, la frontera en el marco constitucional venezolano tiene una
doble función, pues resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del
poder del Estado, tanto hacía dentro, imponiendo el límite espacial de las relaciones estado-
ciudadanos, como hacía afuera, haciendo lo suyo con otros países, y constituye un elemento
primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, desarrollada novedosamente en
la vigente Constitución de 1999.
En efecto, ya el concepto de frontera no es utilizado únicamente como límite
espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, sino que su concepto está enmarcado
dentro de una política integral de seguridad y defensa de la Nación, por mandato de las
normas contenidas en el Título VII de la Constitución de 1999, específicamente en su
artículo 327, norma que ha sido desarrollada legislativamente en diferentes cuerpos
normativos que establecen de manera específica los poderes del Estado en las zonas
fronterizas, encontrándose dentro de ellas, la Ley de Zonas Costeras (particularmente los
artículos 1, 2, 9 y 10), la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (particularmente los
artículos 2, 15, 16, 20 y 48), la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales
(particularmente los artículos 9, 10, 11, y 12), la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e
Insulares (particularmente los artículos 1, 2, 5, 7, 9), entre otras.
De otro lado, la Constitución vigente amplía el concepto de territorio por el de
“espacios geográficos”, donde se encuentran inmersas las fronteras marítimas, terrestres y
lacustres, a que aluden los artículos 11 y 15 del Texto Constitucional.
“Artículo 11. La soberanía plena de la República se ejerce en los
espacios continental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas
marinas interiores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de
las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la República; el
suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y
marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los
genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y
los componentes intangibles que por causas naturales allí se hallen.
El espacio insular de la República comprende el archipiélago de Los
Monjes, archipiélago de Las Aves, archipiélago de Los Roques,
archipiélago de La Orchila, isla La Tortuga, isla La Blanquilla,
archipiélago Los Hermanos, islas de Margarita, Cubagua y Coche,
archipiélago de Los Frailes, isla La Sola, archipiélago de Los
Testigos, isla de Patos e isla de Aves; y, además, las islas, islotes,
cayos y bancos situados o que emerjan dentro del mar territorial, en el
que cubre la plataforma continental o dentro de los límites de la zona
económica exclusiva.
Sobre los espacios acuáticos constituidos por la zona marítima
contigua, la plataforma continental y la zona económica exclusiva, la
República ejerce derechos exclusivos de soberanía y jurisdicción en
los términos, extensión y condiciones que determinen el derecho
internacional público y la ley.
Corresponden a la República derechos en el espacio ultraterrestre
suprayacente y en las áreas que son o puedan ser patrimonio común
de la humanidad, en los términos, extensión y condiciones que
determinen los acuerdos internacionales y la legislación nacional.
Artículo 15. El Estado tiene la responsabilidad de establecer una
política integral en los espacios fronterizos terrestres, insulares y
marítimos, preservando la integridad territorial, la soberanía, la
seguridad, la defensa, la identidad nacional, la diversidad y el
ambiente, de acuerdo con el desarrollo cultural, económico, social y
la integración. Atendiendo la naturaleza propia de cada región
fronteriza a través de asignaciones económicas especiales, una Ley
Orgánica de Fronteras determinará las obligaciones y objetivos de
esta responsabilidad”.
Pues bien, a juicio de esta Sala, el concepto de frontera, incluye en el vigente
ordenamiento jurídico un tratamiento que abarca aspectos espaciales y de seguridad y
defensa de la nación, que no pueden ser tratados de manera separada.
Tampoco distingue el constituyente venezolano entre fronteras naturales como las
terrestres, insulares, lacustres y marítimas y las fronteras artificiales, entre las que se
podrían encontrar los puentes, señales u otra de creación humana; por el contrario, se
amplía el concepto de frontera dentro del marco espacial y de seguridad y defensa de la
nación, ya mencionado.
De todo lo antes expuesto, interpreta esta Sala que, la expresión “estado fronterizo”
a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras naturales como las artificiales, por lo que
los venezolanos por naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos
referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la
excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental. Así se
declara.
DECISION
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley declara:
RESUELTO el recurso de interpretación interpuesto por los abogados Reynaldo Gadea
Pérez, Alfredo Altuve Gadea y Eduardo Saturno, en su carácter de apoderados judiciales
del ciudadano JOSE MANUEL SANCHEZ, del artículo 41 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, y en tal sentido declara:
1) Los venezolanos por nacimiento podrán optar a ser elegidos para el cargo de
gobernador de cualquier estado del país.
2) Los venezolanos por naturalización sólo pueden optar a ser elegidos para ejercer
el cargo de gobernador de algún estado no fronterizo, cuando tengan residencia
ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de aptitud
previstos en la ley.
3) La expresión “estado fronterizo” a que alude el artículo 41 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras
naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización no podrían
optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho articulado, respecto a
cualquiera de los estados fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del
artículo 40 del Texto Fundamental.
4) Los venezolanos por naturalización pueden optar a ser elegidos y ejercer el cargo
de gobernador de estados fronterizos o no fronterizos, siempre y cuando cumplan con los
requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional, supra transcrito,
pues sus derechos políticos han sido asimilados ope legis a los reconocidos a los
venezolanos por nacimiento.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase Copia certificada de la presente
decisión a la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de su
publicación.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de agosto de dos mil tres.
Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente-Ponente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Antonio José García García
Magistrado
José Manuel Delgado Ocando
Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz
Magistrado
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. 02-2272
IRU.
