PRESUPUESTO

JUSTICIA
y
CONTRALOR
ANALISIS Y CRITICA DEL REGIMEN PRESUPUEST AL
DEL ART. 220 DE LA CONSTITUCION URUGUAY A

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••. I.. ..~ DE DERECHO DECULTURA
INFORMES UNIVERSITARIA
 INFORME DEL INSTITUTO DE FINANZAS PUBLICAS
DE LA FACULTAD DE DERECHO

Senor Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Dr. Adolfo Gelsi Bidart
PRESENTE

De mi mayor consideraci6n
En el ano 1989 el doctor Oscar Sarlo fue designado para llevar a cabo una investigaci6n
acerca del "Regimen presupuestal del Art. 220 de la Constituci6n", trabajo que finaliz6 en el
mes de mayo de 1991. '

La referida investigaci6n tuvo como fruto una obra de gran extensi6n y profundidad
que ha sido considerada unanimemente en el ambito del Instituto como excelente.

En virtud de 10 antes expuesto y por el valioso aporte que la misma representa se ha

decidido recomendar al Consejo su publicaci6n integra en uno de los cuademos de la Facultad
de Derecho. No obstante ello, un extracto de la misma realizado por el propio autor, de la parte
que constituye un verdadero aporte al estudio del tema, sera publicada en el Anuario de
Derecho Tributario Torno III, de pr6xima aparici6n.

Dr. Ram6n Valdes Costa

Director
 Las obras deben expLicarse por su ser y por su sentido.
Esta. es gracias a todos quienes Lahicieron posibLe: en primer Lugar a LaFacuLtad de
Derecho por su aLiento a Lapolftica de investigaci6n. Estoy especiaLmente agradecido ademas:

aLProf Ram6n VaLdes Costa, por su conjianza. su generosidad y su ejempLo de

rigor y probidad intelectuaL;
aL Prof Horacio Cassinelli Muiioz, mi maestro desde hace 22 ailos, por su
generosa paciencia para discutir conmigo numerosas cuestiones de su especiali-
dad tratadas en esta investigaci6n;
a LaEse. Teresa Gnazzo. por su permanente aLiento y coLaboraci6n;
a Losintegrantes de LaBibLioteca de nuestra FacuLtad.por su comprensi6n y buena
disposici6n parafacilitar mi tarea.

Esta obra tiene sentido para mi,

por Losjueces uruguayos que consagrando su inteLigencia a LadiflciL tarea de ser
imparciaLes. nos permiten creer todavia que Lajusticia es posibLe;
por GracieLa. Bruno y Sofia. que merecen una sociedad conjusticia.
 PRIMERA PARTE
PERSPECTIV A METODOLOGICA, TEORICA E HISTORICA
DE LA CUESTION PLANTEADA

Capitulo I INTRODUCCION .
I. ORIGEN DE ESTE ESTUDIO .
2. DELIMIT ACION DEL OBJETO DE EST A INVESTIGACION .
3. METODOLOGIA UTILIZADA .
4. PLAN DE ESTE INFORME .

TRIBUNALES Y PRESUPUEST ACION:

UN MARCO TEORICO E HISTORICO .

Secci6n 1 Cuestiones previas

5. INTRODUCCION .

Secci6n 2 Tribunales y sociedad

6. LANECESIDADSOCIALDEJUECES YTRIBUNALES .
7. CONDICIONES CARACTERIZANTES DE LA FIGURA DEL JUEZ .

Secci6n 3 El sistema jurfdico presupuestal

8. INTRODUCCION .
9. CONTENIDO .
10. FUNCIONES DEL SISTEMA PRESUPUEST AL .
II. ESTRUCTURAS PRESUPUESTALES .

Secci6n 4 Las relaciones intersisthnicas

12. PRESUPUEST ACION Y JURISDICCION COMO SUB-SISTEMAS .
13. LAS ZONAS DE INTERACCION ENTRE AMBOS SISTEMAS .

Secci6n5 F ocalizaci6n de Losproblemas

14. LA INDEPENDENCIA DE LOS MAGISTRADOS .
15. LA CUESTION DE LA AUTONOMIA FINANCIERA .
16. PRECISIONES ACERCA DE LA CUESTION PLANTEADA .
16 his. CONCLUSIONES .
 SEGUNDAPARTE
DESCRIPCION DEL REGIMEN PRESUPUEST AL DE LOS ORGANOS
SUPREMOS DE CONTROL EN LA CONSTITUCION URUGUAY A

EL SISTEMA PRESUPUESTAL URUGUA YO

CARACTERIZACION GENERAL
Y GENESIS DEL REGIMEN DEL ART.220 .

Secci6n 1 Introducci6n al sistema presupuestal uruguayo

17. PANORAMA GENERAL DEL SISTEMA PRESUPUEST AL URUGUAYO .
18. ESTRUCfURACION DEL SISTEMA PRESUPUEST AL URUGUA YO
19. CARACfERIZACION DEL SISTEMA PRESUPUESTAL URUGUA YO .

Secci6n 2 Caracterizaci6n del sistema presupuestal naCional

20. NOCION .
21. LA CONCEPCION TRADICIONAL .
22. CRmCA DE LA TESIS TRADICIONAL .
23. FUNDAMENT ACION DEL CARACfER
AUTONOMODELPROCEDIMIENTO .
CONSECUENCIAS INTERPRET ATIV AS E INTEGRA TIV AS .

Los 6rganos supremos para la conservaci6n

de la regularidadjurfdica en el derecho uruguayo
INTRODUCCION , , , .
CONFIGURACION HISTORICA EN NUESTRO DERECHO .
CARACfERIZACION DE LOS OSCRJ .

Orfgen y evoluci6n de la soluci6n uruguaya

para la presupuestaCi6n de los 6rganos de control jurfdico
INi'RODUCCION .
LA REFORMA DE 1934: CONTEXTO POLITICO .
EL PROCESO DE LA REFORM A .
FUENTES DE LA FORMULA DEL ACfUAL ART. 220 , ..
EVOLUCION POSTERIOR A 1934 HASTA 1967 .
MODIFICACIONES DURANTE EL REGIMEN DE FACTO .
LA REST AURACION DE LA CONSTITUCION DE 1967 .
JUSTIFICACION DEL REGIMEN ESPECIAL DEL ART. 220 .
CONCLUSIONES . . . . , , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PREPARACION, FORMULACION
Y SUSTANCIACION DE LA INICIATIVA .

SecCi6n 1 Generalidades
37. INTRODUCCION .
38. PLAN DEL CAPITULO .
39. LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES .
40. CARACfERIZACION JURIDICA DE EST A FUNCION .
41. ANALISIS DE LA MATERIALIDAD DELCOMETIDO .

Secci6n 2 Preparaci6n de los proyectos presupuestales de los OSCRJ

42. FINALIDADDEESTAFASE .
SecciOn 3 F ormulaciOn del proyecto de presupuesto
44. FINAUDAD DE EST A FASE . . . . . . . . . . . . 73
46. REQUISITOS DE LA PROPUESTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
47. ESTRUCfURA TECNICA Y FORMAL DE LOS PROYECfOS . . . . . . 76
48. NATURALEZADELACfOQUEFORMULAELPROYECfO. . . . . . 77
49. DE LA FORMULACION A LA PRETENSION DEL PROYECTO . . . . . 77

Seccion 4 La cuestion de la iniciativa presupuestal en el art. 220

50. INTRODUCCION .. : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
51. UNA CUESTION PREVIA: "QUE SIGNIFICA "TENER INICIA TIV A"? . 78
52. LA 'INICIATIVA' ENMATERIAPRESUPUESTAL. . . . . . . . . . . . 80
53. EL PROBLEMA DE LA INICIATIVA EN EL ART. 220 . . . . . . . . . . 81
54. FORMALIDADES DELAINICIATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
55. OPORTUNIDADDELAINICIATIVA 87
56. EFECfOS DEL EJERCICIO DE LA INICIATIV A 87
57. LA COMPETENCIA DEL PARLAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Seccion5 Remision del proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo

58. LA DISPOSICION CONSTITUCIONAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
59. ANALISIS DE LA CONDUCTA PRESCRITA 88
60. CARACfERIZACION JURIDICA DE LA REMISION
AL PODER EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
FINALIDAD DE LA REMISION AL PODER EJECUTIVO .. . . . . . . 90
OPORTUNIDAD PARA LA REMISION DEL PROYECTO . . . . . . . . 90
FORMA QUE REVISTE LA PRESENT ACION
AL PODER EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
"LOS PROYECTOS SE REMITEN UNICAMENTE
AL PODER EJECUTIVO? 92
COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO
ANTE LOS PROYECTOS REMITIDOS POR LOS OSCRJ . . . . . . . . . 93
INCORPORACION AL PRESUPUESTO NACIONAL . . . . . . . . . . . 93
PROPOSICION DE MODIFICACIONES 94
"PUEDE EL PODER EJECUTIVO OBST AR A LA PRESENT ACION
DE LOS PROYECTOS PRESUPUEST ALES DE LOS OSCRJ? 97
SOMETIMIENTO DE LOS PROYECTOS AL PARLAMENTO . . . . . . 98
CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

SUSTANCIACION Y ADOPCION
DE LA DECISION PRESUPUESTAL 101

Seccion 1 Introduccion
71. RECAPITULACION 101
72. SIGNIFICACION DE ESTA ETAPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 101
73. PLANYMETODODEESTECAPITULO.................. 102

Seccion 2 Definicion y competencia del sistema organico de decision presupuestal

74. PLANTEO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
75. ORGANO DECISOR DENTRO DEL SISTEMA PRESUPUESTAL . . .. 103
76. COMPETENCIA DEL ORGANO DECISOR PRESUPUEST AL . . . . .. 103

Seccion 3 Procedimiento decisional

77. CARACTERISTICAS DEL PROCEDIMIENTO PRESUPUESTAL . . .. 107
 PRIMERA INST ANCIA (BICAMERAL) .
SEGUNDA INST ANCIA (UNICAMERAL) .
CULMINACION DEL PROCEDIMIENTO PARLAMENT ARlO

Secci6n 4 Acerca de lafacultad de veto presupuestal

82. INTRODUCCION .
83. NOCION DE VETO EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL .
84. LA FACULT AD DE VETO EN LA CONSTITUCION URUGUA YA .
85. POSIBILIDAD DEL VETO PRESUPUEST AL: PLANTEO .
86. TESIS QUE ADMITE LA FACULT AD DE VET AR EL PRESUPUESTO .
87. CRITICA DE LA TESIS EXPUEST A .
88. ANALISIS Y REFUT ACION DE LA TESIS QUE ADMITE
EL VETO PRESUPUEST AL .
CONCLUSIONES .

TERCERA PARTE
APRECIACION CRITICA

Capitulo VI PERSPECTIVAS PARA UNA EVALUACION CRITICA

DEL DERECHO POSITIVO 143
91. RECAPITULACION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 143
92. METODOLOGIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

CONFRONT ACION CON LOS PRINCIPIOS

GENERALES DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.
UNA CRITIC A INTERNA AL SISTEMA JURIDICO

Secci6n 1 Confrontaci6n con los principios del derecho internacional

93. INTRODUCCION .
94. EL DERECHO INTERNACIONAL UNIVERSAL .
95. EL DERECHO INTERNACIONAL EUROPEO:
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE EUROPEA DE DDHH .
EL DERECHO INTERNACIONAL AMERICANO .
CONCLUSIONES .

Confrontaci6n con los principios generales

de nuestro ordenamiento constitucional
PLANTEO .
DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PRINCIPIO
DELASEPARACIONDEPODERES .
PRINCIPIO DEL CONTROL JURISDICCIONAL
DE LA ACfIVIDAD EST AT AL. .
101. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIER A .
102. CONCLUSIONES .

CONFRONT ACION CON

LAS ELABORACIONES DOCTRINARIAS

Secci6n 1 Introducci6n
103. PLANTEO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Seccion 2 Doctrina referida al derecho internacional
104. LA DOCTRINA DE illS DERECHOS HUMANOS .
105. DECLARACIONES DE CONGRESOS ESPECIAUZADOS .
106. EL INFORME SINGHVI .
107. SEMINARIO DELCIJA DE BUENOS AIRES (1988) .

Seccion 3 Doctrina referida a la organizaci6n de la justicia

108. PANORAMAGENERAL .
109. LA DOCTRINA JUDICIALIST A EN EL AMBITO MUNDIAL .
110. LA DOCTRINA JUDICIALIST A IBEROAMERICANA .
Ill. LADOCTRINAJUDICIALISTAURUGUAYA .
112. LA DOCTRINA JUDICIALIST A ARGENTINA .
113. DOCTRINA JUDICIALIST A EN OTROS PAlSES AMERICANOS .
114. DOCTRINA JUDICIALIST A EUROPEA .

Seccion 4 Doctrina referida a la organizaci6n y control del poder publico

115. PLANTEAMIENTO .
116. LA CUESTION DE LA DESCENTRALIZACION DEL PODER .
117. GARANTIAS FINANCIERAS DE LA SEPARACION DE PODERES .

Seccion5 Doctrina referida a lasfinanzas publicas

118. PLANTEAMIENTO .
119. DOCTRINA DEL DERECHO FINANCIERO .
120. DOCTRINA DE LAS FINANZAS PUBLICAS .
121. DOCTRINA DELCONTRALOR FISCAL .

CONFRONT ACION CON LOS POSTULADOS

CORPORATIVOS DE LOS OPERADORESJURIDICOS .
123. PLANTEAMIENTO .
124. PRONUNCIAMIENTO DE LOS TRIBUNALES .
125. LAS ORGANIZACIONES DE MAGISTRADOS .
126. LAS ORGANIZACIONES DE ABOGADOS .
129. CONCLUSIONES .

Secci6n 1 1ntroducci6n
130. LA PERSPECTIYA COM PARADA .
131. CONSIDERACIONES METODOLOGICAS .

Secci6n 2 Elaboracion del anteproyeclO de presupueslO

132. SIGNIFICACION DEL ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO
133. ELABORACION POR LA ORGANIZACION JURISDICCIONAL .
134. ELABORACION POR DEPENDENCIAS DEL PODER EJECUTlVO .
135. SISTEMAS MIXTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Seccion 3 Formulaci6n de la iniciativa presupuestal

136. PLANTEO .
137. ACCESO (INICIATIVA) DIRECTO
DELORGANISMOJURISDICCIONAL .
Secci6n 4 Decisi6nfinal sabre el presupuesLO
139. UBICACION DE LA CUESTION .
140. APROBACION AUTONOMA POR
LA ORGANIZACION JURISDICCIONAL .
141. APROBACIONPARLAMENTARIADELPRESUPUESTO .
142. DECISIONPARLAMENTARIAAUTONOMA .
143. DECISIONPARLAMENTARIACONDICIONADA .
144. ESTUDIO PARTICULAR DE LA SOLUCION PORCENTUA .

Secci6n 5 Fuentes de recursos y ejecuci6n presupuestal

148. ESTUDIO PARTICULAR DEL 'MODELO BAHIANO' . 202
149. RESULTADOS . 204
150. PERSPECTIVAS PARA NUESTRO PAIS . 204
151. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
EN LA PERSPECTIV A SOCIOLOGICA . 207
151. UN PROYECTO PENDIENTE . 207
152. SIGNIFICACION FINANCIERA DEL GASTO
EN LAS FUNCIONES JURISDICCI0NALES .
AG: Asamblea General

DSAG: Diario de Sesiones de la Asamblea General

FDCCSS: Facultad de Derechoy Ciencias Sociales

FCCEEyA: Facultad de Ciencias Econ6micas y Administra ci6n

OPP: Oficina de Planeamiento y Presupuesto

OSCRJ: Organos Supremos de Control de la Regularidad Juridica

PE: Poder Ejecutivo

PJ: Poder Judicial

PL: Poder Lesgislativo

RDJA: Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administraci6n

SCH: SulrComisi6n de Hacienda de la III Asamblea Nacional Constituyente de 1934

TCl: Tribunales constitucionales independientes

RDPSPFE: Revue du Droit Public et de la Science Politi que en France et a l'etrangere

PERSPECTIV A METODOLOGICA, TEORICA E
HISTORICA DE LA CUESTION PLANTEADA
 Capitulo I
INTRODUCCION

Es indudable que la experiencia juridica refiere a problemas y soluciones (I); la ciencia

juridica, si es que de ella podemos hablar (2), ha de referir por consiguiente a la determinaci6n
de los problemas ya la descripci6n de las soluciones normativas (0 su ausencia).
Cuando el Instituto de Finanzas Publicas propuso una investigaci6n sobre el tema HEI
presupuesto de los organismos del art. 220 de la Constituci6n" (3), estaba aludiendo a un
problema, porque detnis de toda norma hay un problema que esta procura resolver.
Cuando nos postulamos para investigar dicho tema propusimos restringir la investiga-
ci6n al regimen presupuestal del Poder Judicial pues entendiamos que una investigaci6n que
abordara todos los institutos regidos por el art. 220 de la Constituci6n, que comprende poderes
del gobiemo, entes de ensefianza y los institutos de seguridad social, incluiria una problematic a
muy heterogenea, no s610 par las materias a que refieren, sino a 1adiversa naturaleza organica
de las entidades involucradas, 10que por razanes metodol6gicas convenia evitar.
Pero, por otro lado, sugerimos ampliar el estudio: propusimos una investigaci6n que
no se orientase primordialmente al derecho vigente en nuestro pais, sino que indagase las
altemativas que surgen de las experiencias del derecho comparado, asi como las posibilidades
de compatibilizaci6n entre los principios lecnicos del derecho presupuestario, y los principios
polfticos de las administraciones de lipo jurisdiccional, con especial referencia a la cuesti6n
de la autonomfa financiera como taclica 0 como eSlralegia de una politica a largo plaza
tendiente a la modemizaci6n de la sociedad (4).
Pensabamos entonces que las posibilidades interpretativas del art. 220 no ofrecfan
mayores perspectivas, y que el mayor interes estarfa en observar aquellos regimenes que no

I. En esto parecen coincidir grandes corrientes contemponineas, solo que mientras unos parten del problema
(la topica de VIEHWEG. p. ej.). otros 10 hacen de las soluciones ("normativismo" kelseniano) 0 proceden a la
estructuraci6n de casos y soluciones (l6gica de los sistemas normativos de ALCHURRON y BUL YGIN).
2. Para un planteamiento actual, serio y profundo de esta vexata quaestio. puede verse el trabajo de nuestro
compatriota Enrique P. HABA (1984).
3. Tema 9 deillamado para investigadores. resuelto por el Consejo de la Facultad de Derecho en sesi6n del
2.8.88.
4. Ver copia en Anexo 1.
presentaban problemas en cuanto a la presupuestaci6n de los tribunales, y las soluciones
nonnativas que 10 habian hecho posible.
En una palabra: propusimos investigar el problema que intent6 resolver el art. 220,
antes que la soluci6n en sf, la cual a la luz de las experiencia de los ultimos afios se revelaba
como insatisfactoria.
EI Tribunal que consider6 nuestra propuesta de investigaci6n acept6 el criterio pero
recomendando que la consideraci6n del regimen nacional comprendiera tambien a los otros
tribunales incluidos en el art. 220 de la Constituci6n: Corte Electoral, Tribunal de 10 Con ten-
cioso Administrativo, y Tribunal de Cuentas, 10 cual aceptamos, ya que en puridad, nuestra
unica objeci6n referfa a la inclusi6n de materias heterogeneas, que para el caso eran !as que
no referfan a la actividad jurisdiccional 0 de control, como los entes de ensefianza 0 la seguridad
social.
Al cabo de una prolongada busqueda de antecedentes y datos, pudimos comprobar que
la soluci6n del art 220 presenta todavfa un enorme interes, pues era posible una interpretaci6n
altemativa a las propuestas hasta ahara, en la medida que se revisaran las premisas tradicio-
nales.
. Cierto es que cuando la practica constitucional sigue un camino tan divorciado de los
significados normativos ello no puede obedecer a un mero error interpretativo, sino que ha de
originarse en determinadas resulLantes de las fuerzas sociales que ambientan tales apartamien-
tos en la aplicaci6n de la constituci6n. Una sumaria observaci6n de los datos empfricos nos
pennite aventurar la hip6tesis de que estas disfunciones entre la funci6n jurisdiccional y la
presupuestal responde a estructuras profundas de nuestro sistema poHtico que no podremos
investigar aquf, pero que queremos dejar planteadas.
Por consiguiente, el presente informe se situa basicamente en el plano jurfdico y tiene
por objeto describirel regimen presupuestal que los tribunales constitucionales (poder Judicial,
Corte Electoral, Tribunal de 10 Contencioso Administrativo, y Tribunal de Cuentas) tienen
establecido en la constituci6n uruguaya, sin perjuicio de que antepongamos unas considera-
ciones te6ricas y agreguemos al final un enfoque critico del regimen positivo uruguayo.

En definitiva, el tema de esta investigaci6n qued6 referido al regimen presupuestal de

los vrganismos que en un sistema juridico tienen por cometido la declaraci6n del derecho
?plicable en casos concretos, en cuesti6n ajena, 10 cual aparece caracterizado como una
actuaci6n imparcial. Seguidamente, formularemos precisiones adicionales acerca del tema de
estudio que resultan necesarias a la luz del propio desarrollo de la investigaci6n.
Dado que asumiremos un determinado concepto de 10 que puede entenderse por
tri!:Junales, el cual incluye la nota de imparcialidad e independencia como definitorias, nuestro
interes comparativo ha de limitarse a aquellos regimenes que suponen una concepci6n
democrntica y -mas especfficamente: el Estado de Derecho.
De alguna manera, las referencias mas intensas son ala administraci6n de justicia, por
diversos motivos:

es la primera manifestaci6n de este tipo de organism os;

es la que tiene un volumen mas importante, desde el punto de vista administrativo
presupuestal ;
 es respecto de ella que se ha acumulado mayor elaboracion te6rica y experiencia
pnktica.

En consecuencia, la consideracion de los restantes tribunales independientes queda

basicamente restringida (aquf si) al caso uruguayo, tal como planteaba el llamado de la
investigacion, sin perjuicio de dar una vision com parada muy general respecto de algunos de
dichos institutos. La razon de esta dualidad de criterio radica en que:

una investigacion amplia respecto de cada uno de los tipos de tribunales inde-
pendientes llevarfa esta investigacion a niveles inabarcables;
las soluciones extranjeras presentan una gran diversidad, que exigiria complejas
distinciones para que rindiera frutos un estudio comparativo.

Dado que hablamos de una investigacion jurfdica, es obvio que asumimos la existencia
de un objeto para investigar y un metodo. No cabe aquf entrar en tan debatido tema; solo
corresponde sefialar cuales son los supuestos que hemos manejado en esta investigacion.
En primer lugar, asumimos como cierto que existe algo as! como 10 normalivo jur£dico (5),
fenomeno social significativo, cuyas particulares caracteristicas pueden detenninarse racionalmente
existiendo un previo acuerdo metodol6gico. Quiere decir, que 10 normativo es algo extemo~ado--
al investigador.lo cual se propone conocer para describir. no para prescribir.
EI fenomeno especificamente normativo no puede identificarse ni con un texto desligado del
sistema, ni con la pTlictica hist6rica, que puede no corresponder con el sentido normativo del sistema.
Sin pezjuicio de ello,la investigaci6n ha de recorrer todos los aspectos: texto. contexto y praxis. 10 cual
da lugar al empleo de los metodos exegetico (como primera aproximacion), sistematico,logico-siste-
matico (0 dog matico, como se denomina por algunos) y sociol6gico.
Para tal prop6sito. nos vaJdremos de todas las tecnicas que han elaborado cada una de las distintas
metodologfas. procurando discriminar claramente la investigacion de los datos normativos (hechos
significativos vaJidos) de las practicas hist6ricas vinculadas al objeto nonnado.

Por consiguiente, la presente investigaci6n pretende cefiirse -en 10 fundamental- a

un metodo estrictamente jurfdico, entendiendo por tal 10 siguiente:

(a) actitud positivista, en el senti do que nos situamos ante los datos de la experiencia
jurfdica que elegimos, no para dictar criterios, sino para describir la significacion normativa
del sistema positivo, que necesariamente se diferencia de la realidad factica, en cuanto tiene
-precisamente- por objeto encauzarla; en este sentido, pretendemos describir, y no prescri-
bir. 0 en otros terminos: nos interesa la 16gica de 10 que para nuestra sociedad debe ser, y no
Ia mera I6gica de Ios hechos, que es muy importante tener en cuenta, pero ala cual nuestro
sentido jurfdico no Ie atribuye validez normativa. Pero tambien conviene aclarar que nuestro

5. El punto es --ciertamente- todavia objeto de discusi6n a nivel de la mejor doctrina. Nuestra toma de
posici6n al respecto no es filos6fica sino practica. De hecho. si no asumimos la existencia del fen6meno normativo
juridico. como a1go discernible te6ricamente de 10 factico. de 10 textual y de 10 valorativo.la ciencia juridica (y por
tanto la investigaci6n juridica) careceria de objeto propio, disolviendose necesariamente ya en una sociologfa juridica
(como se componan los sujetos). en una sintaxis legal (que significan ciertos textos que describen eonductAs) 0 en
una axiologiajuridica (c6mo debieran ser los comportarnientos). todas sumamente vaJidas, pero que descanarian la
posibilidad de una ciencia juridica ernpirica aut6noma.
discurso es interno al sistema juridico y no externo, y por tanto asume dogmaticamente los
principios que 10 informan, sin discutirlos ahora.
(b) abordamos aquf al derecho como un objeto semi6tico, esto es, signos socialmente
producidos para comunicar algo en la sociedad; de ahf el enfasis en los textos y su comprensi6n.
(c) la alusi6n a 'naturalezas jurfdicas', tan utilizada en la argumentaci6n dogmatica
juridica, no significa que sostengamos la existencia de ciertas entidades naturales 0 esencias
a las cuales debieran corresponder las form as empfricas del derecho; simplemente utilizamos
estas expresiones por comodidad, para referirnos a ciertas clases de conceptos juridicos que
aluden a situaciones jurfdicamente calificadas (6).
(d) para la descripci6n del sistema presupuestal uruguayo -donde se incluye como
una de sus partes el referido a los organismos del art. 220- nos valdremos en medida
importantede los criterios analfticos que tan buenos resultados han dado entre los procesalistas.
No creemos con ello adoptar un enfoque formal 0 instrumental, caracteres que se suelen
atribuir al derecho procesal; muy por el contrario, 10 hacemos persuadidos de que -al reyeS
de la concepci6n tradicional-Ia esencia del derecho es procedimental, y s610 la comprensi6n
de su funcionamiento permite explicar sus contcnidos (7) .
. (e) especfficamente referido al tema investigado, en los primeros capftulos desarro-
llaremos algunas pautas interpretativas que nos evitaran reiteraciones mas adelante. Las
mismas refieren al sistema constitucional para regular el tema presupuestal, yen especial el
de los organismos del art. 220, y ciertos criterios organicos.
Para ello cabe proceder interpretando 16gicamente los enunciados normativos, sin apegamos a
expresiones que no se correspond an con posibilidades normativas demostrables, y explorando siempre
las posibilidades hipoteticas extremas que permita el sistema normativo.
En este Ultimo sentido, no nos interesanin argumentos como "nunca pas6 tal cosa", 0 "es
improbable que ello suceda", 0 "a qui en se Ie ocurriria tal cosa" (8).

Adicionalmente, hemos complementado la investigaci6n normativa positiva con la

indagaci6n de elementos extra positivos: dogmaticos, comparados, y sociol6gicos.

E! capftulo II esta destinado a estructurar un marco te6rico para analizar el sistema de

tribunales constitucionales y el sistema presupuestal, al tiempo que se presenta una sumaria
perspectiva hist6rica de la cuesti6n. Con el cerramos la primera parte te6rica de nuestra
investigaci6n.
La segunda parte de este trabajo comprende la descripci6n del derecho positivo, a traves
de tres capftulos.

6. Sobre la fundamentaci6n de este punto de vista, remitimos a HABA (1978:220).

7. En una esquematica introducci6n aI derecho presupuestal que publicamos siendo aun estudiantes (Derecho
Financiero, Derecho Presupuestal, Presupuesto, Montevideo, FeU, 1975), ya adoptamos este criterio pues habiamos
advertido la intima conexi6n existente entre el proceso judicial y el presupuestal; el estudio de la modema teona del
derecho nos ha confirrnado en ello, y aun mas: para un importante sector de la modema teonajundica el derecho es
proceso, porque es un sistema de base discursiva (LUHMANN ,1969; KRIELE,1975: 142; ALEXY ,1981).
8. La modema leona del derecho, f undamentalrnente a partir de KELSEN, ha ido tomando consciencia de las
trampas que e11enguaje ordinario tiende a los interpretes de las norrnas jundicas, luego de 10 cual ha podido describir
los sistemas norrnativos sin caeren proposiciones ingenuas, comprensibles en manuales de (mala)divulgaci6njundica,
pero inadmisibles en un tratamiento cienUfico acerca del sistema jundico.
 El capitulo III esta destinado a ubicar los mencionados sistemas -jurisdiccional y
presupuestal- en el marco general de nuestro ordenamiento positi vo y en su genesis hist6rica.
En el capitulo IV describimos la primera etapa del proceso presupuestal de los
tribunales constitucionales: la preparaci6n y formulaci6n del proyecto.
En el capitulo V examinamos la sustanciaci6n y decisi6n presupuestal en el parlamento,
cerrando asi la descripci6n del procedimiemo de formaci6n de estos presupuestos.
En la tercera parte encaramos una apreciaci6n critica de la soluci6n del art. 220 desde
diversos puntos de vista: los principios generales del derecho positivo, la doctrina, los
postulados corporativos, el derecho comparado, los datos empiricos.
 Capitulo II
TRmUNALES Y PRESUPUESTACION:
UN MARCO TEORICO E HISTORICO

Secci6n 1
Cuestiones previas

En la medida que consagra un regimen presupuestal especial para ciertos organismos

estatales, el art. 220 de la constituci6n intenta resolver una de las mas arduas cuestiones que
se plantean a la sociedad polftica: como armonizar la debida independencia de conciencia de
ciertos funcionarios (jueces, en terminos generales) freme al poder politico y a los intereses
particulares actuantes en la sociedad, con su necesaria dependencia financiera respecto de
aquel mismo poder.
En ultima instancia, la cuesti6n refiere a los factores empiricos que condicionan la
formaci6n de los juicios humanos, especialmente los referidos a las decisiones pnicticas, todo
10 cual ha sido sistematizado -no hace mucho tiempo- por la sociologia del conocimien-
to (9).
Si asociamos dicho enfoque, con las modemas ciencias de la conducta humana,
tendremos un cuadro bastante completo para comprender los fundamentos cientificos por los
cuales ciertas actividades humanas requieren condiciones especiales para su desarrollo.
Aun cuando a primera vista nos parezca extremadameme abstracto, estas son las
cuestiones implicitas en toda discusi6n sobre el regimen presupuestal de los tribunales. Y
pareciera que cuando se llega a frustraciones tan gran des -como las observadas en nuestro
pais- es conveniente revisar a fondo estes conceptos para verificar el grade de acuerdo que
pueda existir sobre ellos.
Planteemonos las siguiemes cuestiones:

9. En este SClllido, resulta muy con vincente la observaci6n de SIMON (1975) en su notable monograIlll sobre
la independencia del juez, cuando describe la "tecnica" institucionalizada por el Estado prusiano para "domesticar"
a los magistrados, 10 cual fue luego aprovechado por el nazismo.
 A) respecto de los tribunales:
1) l.son necesarios -se justifican-en nuestra sociedad? 0 dicho de otra manera:
l.cumplen alguna funci6n necesaria para la sociedad?;
2) suponiendo ahora que la pregunta anterior tuviera una respuesta afirmativa:
l.tiene alguna importancia para la existencia de verdaderos tribunales el
regimen de la financiaci6n de sus gastos y remuneraciones?
B) si miramos la cuesti6n desde el punto de vista de la presupuestaci6n:
1) Un sistema presupuestall.Puede contemplar las modalidades organico-fun-
cionales?
2) Suponiendo afirmativa la respuesta a la anterior pregunta, £,que soluciones
son compatibles con la unidad del sistema presupuestal?
En 10 que sigue, no pretendemos mas que aportar algunos elementos te6ricos que
deberian tomarse en cuenta en una discusi6n racional de las cuestiones planteadas.

Secci6n 2
Tribunales y sociedad

Desde distintas disciplinas sociales se destaca el rol que desempenan en toda sociedad
aquellas personas que cumplen las funciones que hoy asignamos a los jueces, 10 cual nos parece
que puede justificar el que hablemos de su necesidad social.

La historia nos muestra que todas las sociedades humanas civilizadas han consagrado
a algunos de sus miembros como personas encargadas de decidir cuestiones normativas (que
debemos hacer) mediante la interpretaci6n de signos objetivos (fen6menos naturales 0 textos)
como terceros desinteresados.
Al respecto sefiala GELSI que "10 que se conoce sustantivamente como 'jurisdiccion' (... ) sw-ge
desde el punto de vista social---como 10revela la historia y 10ratifica la mera razon-- de una necesidad
de superar, por medio de tercero, discrepancias entre dos 0 mas sujetos. Lo mas importante radica en
el desinteres propio, la imparcialidad, el estar fuera, al margen, del interes de quienes buscan una
solucion que de algun modo supone un posible sacrificio dela posicion de alguno frente al otro 0 a los
otros" (GELSI,1977:16; tambien:1985:37 y 55.).
En su monumental e5tudio sobre Economia y Sociedad, Max WEBER dedica una preferente
atencion ala figw-a del juez, especial mente en Europa y Asia, y demuestra como 1a evolucion de su
modo de proceder ~esde las formas irracionales hasta las forrnales propias del derecho racional
moderno- caracterizan la evolucion en las formas de legitimacion de la dominacion (WEBER:498 y
ss).
Por su parte, FOUCAULT rastreando las relaciones histOricas entre verdad y poder social,
encuentra que estas se hallan simbolizadas desde antiguo en las distintas forrnas de la verdad judicial
(FOUCAULT, 1978),10 cual nos evidencia ~esde este lingulo tambien--Ia relevancia de la figura
deljuez.
Las civilizaciones american as pre-coloniales tambien conocieron de laexistenciade jueces. Entre
los Incas, "Ia adrninistracion de justicia era hiwaya; ademas de la penade muerte que se llevaba a cabo
 de una manera rapida, inmisericorde e imparcial. habla otras formas de castigo ...•• (VON HA-
GEN.1957:117; KAUFFMANN, 1983:592).Entre los aztecas habia funcionarios encargados de solu-
cionar controversias de acuerdo a su propio criterio, configurando "un common law aurenticamente
americano" (COUTURE. 1950:78; VON HAGEN,1986:127). Estudiando las sociedades tribales
africanas GLUCKMAN tambien encuentra 'jueces' en eHas (1964:220). Cfr. tambien MAIR
(1965:181).

La explicaci6n para que asi hay a sucedido se encuentra seguramente en dos 6rdenes de
razones:
a) la necesidad que los seres humanos han tenido siempre de llegar a una soluci6n
de las controversias perentorias en un tiempo humanamente mensurable, como
altemativa a la violencia.
b) la convicci6n que un acuerdo razonable no podra apreciarse con justicia por
nuestro contrincante y que este no aceptani nuestros puntos de vista; para lograr
un acuerdo es precise mediatizar los propios intereses, pues estos involucran y
obnubilan de tal modo nuestro razonamiento que resulta harto dificultosa la
argumentaci6n racional y el acuerdo.

Los sistemas juridicos --en el sentido que hoy Ie reconocemos a esta expresi6n- s610
aparecen cuando la sociedad ha llegado a un grado de desarrollo que determina la existencia
de un cuerpo especializado que ejerce la funci6n de gobemar, una de cuyas manifestaciones
consiste en asegurar para los conflictos de intereses una soluci6n plausible y final basada en
criterios generales, como altemativa a la violencia privada.
Para la madurez de un sistema juridico. se considera fundamental la existencia de
autoridades encargadas de decidir acerca de cuando ha side violada una norma, 0 --desde otro
angula-- cuales son las normas validas de un sistema.
Losprincipales te6ricos del derecho han observadolaimportanciadecisiva-antes noadvertida-
que tiene la existencia de funcionarios con el cometido de decidir con camcter final (valor de cosa
juzgada) las controversias acerca de las normas vaJidas del sistema.
Ya en su primera epoca, KELSEN (1927:30.32.38) hacia notar "el error funesto (... ) de que el
Derecho sOlosea existente en la forma general, de que todo Derecho se encuentre encerrado en normas
generales y que la 'Ley', esto es, la norma general, sea identica al Derecho •••. Y agrega: "La norma
general no puede ser la unica forma de manifestacion del Derecho porque, para alcanzar su fin propio.
tiene que ser aplicada al caso concreto y porque esta aplicacion es un acto de creacion juridica"; "el
derecho en la norma general se encuenlra todavia en una situacion inconclusa; y entonces hay que
contemplar precisamente en la norma individual 10 que completa la idea juridica".
La Hamada "subsuncion" del hecho bajo la norma general es "un acto de creacion juridica. un
elemento esencial del proceso en que se 'establece' el Derecho, y por virtud del cual es precisamente
un Derecho 'positivo"'. Y concluye:" ... el momentodecisivoestlienquelafijacion del hechoarealizar
por elorgano no se dirige tanto a establecer la 'verdad' como a poner fin a un litigio (... ).Por eso el
Derecho positivo quiere ser ante todo una ordenacion de la paz. Y esta finalidad la alcanza no tanto en
su grade general. como mas bien en su grado individual, mediante el principio de la fuerza de derecho
establecido" (cosa juzgada).
Para ROSS, "Ia legislacion ha ocurrido hist6ricamente solo como parte de un orden legal. orden
que. segun nuestra definicion, depende del ejercicio organizado de las sanciones de acuerdo con las
decisiones de los tribunales. Han existido y existen todavia sistemas que se apoyan en el poder judicial
y no en el poder legislativo (par ejemplo el primitivo Derecho de Dinamarca antes del ailo 1200, 0 de
algunas clases de Derecho de asociaciones); sin embargo. no se sabe de legislacion que no vaya
acompanada parel poder judicial" (ROSS,1968:93).
HART, otro de los gran des te6ricos contemporaneos del derecho. afrrmaque hay "dos condiciones
necesarias y suficientes minimas para la existencia de un sistema juridico. Por un lade las reglas de
 conducta vaIidas segun el criterio de validez ultimo del sistema tienen que ser generalmenteobedecidas
y por otra parte, sus reglas de reconocimiento (10) que especifican los criterios de validez juridica, y
sus reglas decambio y adjudicaci6n, tienen que serefectivamente aceptadas porsus funcionarioscomo
pautas 0 model os publicos y comunes de conducta oficial" (1961:145). Ello significa, pues, que para
hablar de sistema juridico no son suficientes aquellas reglas de conducta (normas 'primarias' en su
terminologia) sino que resulta decisiva la existencia de funcionarios del sistema que satisfagan
consistentemente la segunda condici6n: estos funcionarios son blisicamente y en ultimainstancia,los
tribunales (idem: 144).
En Chile, FUEYO LANERI sefiala el mismo aspecto: " ... el problema es mas de jueces que de
normas, y antes esta el juez que la norma en un correcto orden de prelaci6n" (1976:23).
En el mismo senti do, entre nosotros, CASSINELLI situa la existencia de la jurisdicci6n como
condici6n para asegurar la coherencia del sistema, pero se advierte que elloinvolucra, en definitiva su
existencia misma (1967 a:27).
Desde la teona procesal. se han fonnulado similares reflexiones. CARNELUTTI decia -ya al
cabo de su largo magisterio-- "No os dejeis, ante todo, seducir por el mito del legislador. Mas bien
pen sad en el Juez, que es verdaderamente la figura central del derecho. Un ordenamiento jundico se
puede concebir sin leyes, pero no sin jueces. Es bastante mas preferible para un pueblo el tener malas
leyes con buenos jueces que no malos jueces con buenas leyes" (Venecia, 1983). Entre nosotros,
COUTURE decia "el instante supremo del Derecho no es el del dia de las promesas mas 0 menos
solcmnes consignadas en los textos constitucionales 0 legales. El instante, realmente dramatico, es
aquel en que el Juez ( ... ) profiere su solemne afirmaci6n implfticta en la sentencia: esta es la Justicia
que para este caso esta anunciada en cl Preambulo de la constituci6n ... " (1950:95). Poco despues,
reiteraba el concepto: "Efectivamente, existen Ieyes. Pero siempre hay un dia en que esas !eyes habnin
de quedar en las man os de alguien. Y entonces ocurrira que, dramaticamente, quenimoslo 0 no, el
derecho dependera de esas manos y de hombres que las manejan" (11).

Toda la filosofia poHtica del estado modemo coincide en considerar que la justicia es
uno de los cometidos esenciales de este. Para no remontamos a los c1<isicos,baste sei'ialar que
aun en los actuales pensadores del 'estado minimo' se considera que la funci6n jurisdiccional
no puede privatizarse.

En su famosaobradestinada a fundamentar filos6ficamente el resurgimientode las ideas liberales,

NOZICK demuestra que pueden privatizarse todas las funciones del estado, pero concluye reconocien-
do que "parece no haber una forma clara de en tender cOmo funcionaria el derecho de castigar en el
estado de naturaleza" (1974: 142) (12).

I O. La norma de reconocimiento (rule of recognition) de HART guarda un sigificativo parentesco con la norma
fundamental kelseniana, y -a nuestro modo de ver- con el criterio de la convicci6n colectiva que postula
CASSINELU MUNOZ en nuestra doctrina para fundar la legitimidad constitucional (CASSINELU, 1967a: t 2).
II. Pr610go a MENDON<;:A UMA (1952). Con su habitual gal anura , COUTURE traia a colaci6n un pasaje
del Purgatorio de la Divina Comedia: "Le leggi son; ma chi pon mano ad esse". A prop6sito, DANTE parecfa tener
una idea muy firme al respecto, pues en su De Monarchia (I,xII) decfa: "Donde puede haber litigio, debe haber quien
10juzgue; 10 contrario seria 10imperfecto sin su propia correcci6n, cosa imposible, pues Dios y la naturaleza no fallan
en 10 necesario
t1
•

12. La reflexi6n de NOZICK, importa como sublimaci6n 0 justificaci6n filos6fica de realidades bien tangibles,
como la proliferaci6n de agencias "privadas" de seguridad, y da la t6nica de una desenfrenada imaginaci6n
privatizadora: desde quienes propugnan desnacionalizar la emisi6n monetaria (HAYEK, Desnacionalizaci6n de la
moneda, Bs. AS.,1981), privatizar las carceles (gobiemo de Menem, en La Republica del 6.7.90) 0 que el sohomo
(coima) de funcionarios estatales es beneficioso para el desarrollo econ6mico (OSTERFELD, Corrupci6n y desarrollo,
en Revista de Desarrollo Econ6mico, vol.2, Num. 4,1988). EI trabajo citado en ultimo termino --aparecido en una
respetable revista norteamericana- se plantea especificamente la conveniencia del sobomo a los jueces, llegando a
la conclusi6n de que s610 deberia excluirse en casos de homicidio, violaci6n 0 robo ... Mas alli del desconcertante
escepticismo etico, se advierte un nucleo irreductible de imparcialidad necesaria en la sociedad.
 En la evoluci6n de los sistemas juridicos puede observarse la diversificaci6n de estos
y la ampliaci6n de las materias comprendidas (13). En este sentido se viene hablando de una
jurisdiccionalizaci6n del poder.
Esta caracteristicas de las sociedades humanas no se ha detenido sino que tiende a
expandirse cada vez mas. Largo ha sido el camino de esta bUsqueda de la seguridad en la raz6n.

Sin duda, el primer acto sometido a un proceso jurisdiccional. ha de haber sido la aplicaci6n de
las penas 0 mejor aun la detenci6n (KRIELE,1975:392); este fue el primer derecho que el hombre sinti6
necesidad de garantizar mediante la actuaci6n de tribunales independientes . En puridad.los primeros
tribunales independientes del 6rgano aplicador de las sanciones fueron observados en Inglaterra por
Montesquieu. 10 que Ie sirvi6 para postular la conveniencia politica de instituir un poder judicial
encargado de declarar la ley en caso de controversias. La prirnera consagraci6n positiva de un poder
judicial de este tipo 10hallamos en la constituci6n norteamericana de 1776.
Sin embargo,la originalidad de la Suprema Corte de Justicia norteamericana no era sOlo ser un
tribunal supremo para decidir laaplicaci6n de la ley a los particulares. En su pnictica temprana habia
asurnido una arnplia competencia como arbitro para los conflictos entre 6rganos constitucionales
federales y estaduales, y por sobre todo. se erigi6 en el interprete final de la constituci6n, 10 cual era
una absoluta novedad. Se constituy6, por consiguiente, en el primer tribunal constitucional del mundo.
En las experiencias constitucionales siguientes, se instauran organismos judiciales, pero en ningun
caso logran la independencia y competencia de la Suprema Corte nortearnericana. Sera recien con la
implantaci6n del modelo europeo de contralor constitucional, ideado por KELSEN, que se expanden
los tribunales de contralor constitucional (14).
La segunda forma de tribunales constitucionales independientes que aparecen en escena son 10s
referidos a la hacienda del Estado. La constituci6n belga de 1831 consagr6 una Corte de Cuentas, con
10 cual cornienza la historia del control jurisdiccional sobre los actos financieros del Estado.
Un tercer rubro que ingresa al control jurisdiccional supremo son los actos electorales; quizas la
primera expresi6n de tal proceso se haya dado en Inglaterra hacia 1868 (15), adquiriendo pleno
desarrollo en las constituciones de la primera postguerra mundial. La constituci6n alemana de Weimar
(1919) creOel Tribunal de Examen de Actas y la constituci6n austriaca de 1920 asign6 tal competencia
al Tribunal Constitucional creado por ella. A partir de entonces se propagaron las soluciones jurisdic-
cionales para el contencioso electoral tanto en Europa como en America (GROS,I960:41-42).
Puede decirse con seguridad, que el desarrollo de los OSCRJ constituye el mas claro intento de
realizarel ideal j uridi co, segun el cual nadie ha de estar sometidoala voluntad de otro, sino en aplicaci6n
de una norma general y anterior. EI dejar la aplicaci6n del sistema juridico en manos de tribunales,
constituye el mejorprocedirniento que ha hallado la humanidad para controlar los intereses particulares
en la soluci6n de conflictos (GELSI,1985:33). Como ha observado REAL (1957 y 1965:42). la
jurisdiccionalizaci6n de la actividad publica es una tecnica que tiende a generalizarse (16).
Inclusive,la rnisma idea esta en la base de una importante corriente filosOfica actual, que postula
la necesidad de profundizar la racionalidad discursiva, tomando precisarnente como modelo la
experiencia de los procesos jurisiccionales de decision (HABERMAS,1982; ALEXY, 1981).

Ademas de las razones H~cnicas (division de tareas y especialidad funcional) esta

expansion se explica porque se ha demostrado su eficacia para satisfacer a un tiempo dos

13. Es la doctrina del rechtsLaatgennanica, del rule of law anglosaj6n, del EsLadode Derecho, 0 10que otros
denominan como tendencia a la jurisdiccionalizaci6n de la actividad eSLataJ.E1terna habla llamado la atenci6n de
soci61ogosde la Lallade WEBER (1923) y en la actualidad LUHMANN (1969).
14. VerimpoTlantediscusi6n deeste punto-especialmente a la luzde nuestro art.72-en KRIELE (1975:378).
15. La Election Petition Act de 1868. modificada en 1879, atribuy6 a dos jueces de la Alta Corte de Justicia,
la competencia para conocer del contencioso electoral (GROS,I960:20)
Para un panorama del derecho comparado en la materia, puede verse ESTEVA (1981,II:196y ss.). P~ un panorama
actual de 1aidea de separaci6n de poderes: KORZENIAK,1986.
16. Ver importante discusi6n de este punto -especialmente a la luzde nuestro art. 72-en KRIELE (1975:378)
condiciones para la legitimaci6n de los sistemas politicos: la certeza de una decisi6n final
suprema, y la fundamentaci6n racional de su argumentaci6n.
En general, estos tribunales exhiben las siguientes caracteristicas comunes:
a) organicamente independientes;
b) funcionalmente imparciales;
c) motivados en la aplicaci6n de la legalidad constitucional;
d) haciendalmente son dependientes.

6.5. ELpunto de vista de LasocioLogfajurfdica

Tambien los analistas sociales sei'ialan la significativa funci6n de los tribuna1es en la

sociedad. Uno de los mas difundidos soci6logos del derecho actuales considera que los
procesos judiciales juegan -junto a los restantes procesos juridicos como el electoral y el
legislativo-- una funci6n fundamental para la legitimaci6n y perfeccionamiento de los
sistemas politicos (LUHMANN: 1969) (17).

Esta muy claro que las sociedades no han reconocido como tribunales al primer
funcionario que invocara tal condici6n: siempre se han requerido ciertas condiciones para
poderse legitimar en la funci6n de terceros des-interesados.

7.1. 1mparciaLidad e independencia

La doctrina esta conteste en sei'ialar como condiciones esenciales para que pueda
hablarse de tribunales en senti do juridico dos fundamentales: imparciaLidad e independencia.
Afirma VESCOvI que "la independencia, asi como todos sus presupuestos y atributos, no es un
valor en S1mismo, sino un medio para asegurar el mejor desempefio dela funcion, especialmente la
realizacion de la imparcialidad, ese si un valor esencial, en cuanto la posicion del luez sobre las partes,
su 'terzeitil', resulta un elemento indispensable para el ejercicio de la funcionjurisdiccional.
Desde el pun to de vista de la axiologia podriarnos decir que la independencia es un 'valor de
acceso' para lograr el supremo valor de la imparcialidad, esencial para la realizacion de la lusticia.
( ... ) siendo la imparciaJidad de esencia de la funcion jurisdiccional, de la actividad de un luez,
cualquiera que ella sea, para que merezca el nombre de tal y la independencia un sustento de aquelIa,
debiera existir en cualquier sistema politico" (VESCO VI, 1983:570).
Para GELSI, "desde el punta de vista intelectual, la imparciaJidad (aJ menos en cuanto a su
contralor) deriva en buena medida de no ser arbitraria, de eSlar racionalmente basada en una regIa de
conducta que debe aplicarse a las partes, que estas reconocen por encima de ellas y tarnbien, del propio
tercero que la aplica e impone su cumplimiento en el caso presente" (GELSI,1977: 19(20).
El noruego ECKHOFF concluye uno de sus vigorosos ensayos acerca de la funcion judicial
diciendo: "independence is not a goal in itself: it is of value only in so far as it provides for the realization
of other objectives. We have considered two such objectives, impartiality and separation of powers,
each of them being conditioned by a number of social and ideological factors that vary with time and
place.( ... ) Under no circumstances, however, can the ideal be to achieve a maximum of judicial

17. Dentro de la misma linea sistemica, el Diagn6stico de OSZLAK sobre nuestro pais muestra los problemas
que acarrea un aparato burocnitico con baja capacidad de adoptar decisiones racionaies. 10 cual desernbocaria en
formas de aUloritarismo (OSZLAK.1972:140 y sS.; vease ademas que sefiala el debilitamiento del poder judicial en
p.151).
 independence.!t is desirable that they should be independent in certain respects, but it is also desirable
that they should be dependent in others.( ... ) Historical factors may account for the fact that only
independence. and not its contradiction, is launched as a slogan."

Quiere decir que la independencia es una condici6n para que pueda darse la imparcia-
lidad, que es la nota esencial de la funci6n jurisdiccional.
Pero aun cabe relevar las condiciones requeridas para que pueda hablarse de inde-
pendencia de los magistrados.

La modema sociologfa del conocimienlO propuesta por MANNHEIM. se basa en la

comprobaci6n de relaciones significativas entre las ideas acerca de la realidad social y los
medios y modos de satisfacci6n de las necesidades especfficas (SPEIER:81 y ss.).
Ello no es por cierto un descubrimiento de esta disciplina: tan solo ha desarrollado una
metodologia empirica y ha formulado un conjunlO de tesis basicas que sistematizan conceplOs
intuidos desde mucho tiempo atnls.
EI filosofo PASCAL decia "nuestro propio interes es tambien un maravilloso instrumento para
reventarnos los ojos agradablernente. No es permitido al mas equitativo hombre del mundo ser juez de
su propia causa" (PENSAMIENTOS:XX,lll) Y QUEVEDO sentenciaba: para la judicatura se ha de
escogerlos doctos y los desinteresados.
Tambien seiialaba esto, un agudo observador de la sociedad como SIMMEL (1908: 106 y ss).
HABERMAS, uno de los grandes filosofos de nuestros dias, dedico su clase inaugural (1965) al
problema de la objetividad en el conocimiento, especial mente el cientifico. sosteniendo que "en el
concepto de interes como guia del conocimiento quedan recogidos esos dos momentos cuya relacion
urge aclarar: conocimiento e interes. Por la experiencia diaria sabemos que las ideas sirven bien a
menudo para enmascarar con prelexlos legitimatorios los motivos reales de nuestras acciones.( ... ) el
contenido manifiesto de en unciados es falseado por la irrellexiva vinculacion a intereses por parte de
una conciencia solo en apariencia autonoma.( ... ) En todas las ciencias se han ideado rutinas para
prevenir la subjetividad de la opinion; y contra la inlluencia incontrolada de intereses de honda
raigambre (... ) ha salido a escena incluso una nueva disciplina, la sociologia del conocirniento"
(HABERMAS.1968:173).

Si ello es vaIido en tesis general. resulta perfectamente aplicable al caso de quienes

---como los jueces 0 decisores imparciales- cuentan como unica fuerza de convicci6n las
razones y argumentos fundados en criterios superiores. ajenos a todo interes circunstancial.
Esto 10 habian percibido antes que nadie los pragmaticos ingleses. dando razon asi al poder que
ha hecho famosos a sus tribunales.
HUME habia dicho "nuestra fiota., nuestro ejercito. nuestroparlamenlo, nuestropresupuesto, todo
esto no se ha hecho sino para asegurar un fin unico: la independencia de los doce grandes Jueces de
Inglaterra" (eil. RDJA, l,54,p.45).
Sus ex-colonias conservaron y reforzaron la tradicion. El testimonio de HAMILTON (constitu-
yente y eomentarista de la constitucion nortearnericana) es elocuente y demostrativo de un original
interes por esta euestion. Decia en EI Federalista:"tener poder sobre la subsisteneia de un hombre.
equivale a tener poder sobre su voluntad" (REAL,1967 b:547) y "quien tiene acci6n sobre la
subsisteneia de los jueees puede llegar a tenerla tambien sobre sus sentencias" (ARECHA-
GA.1944,II: 105). Recuerda VANOSSI que " .. .la Corte Suprema recien creada y designada por el
presidente Washington aparecia aun como una nebulosa. como un euerpo euerpo cuyo papel no estaba
bien precisado y euya amplitud de facultades no se conocia. Tal era asi qoe-el primer presidente que
se designo. JAY. coautor de El Federalista, renuneio al cargo por estimar que ninguna importancia ni
nigiln papel iba a poder eumplir en ese tribunal que no tenia ni la bolsa ni la espada, es decir,que no
tenia recursos ni tenia fuerza ejeeutiva" (VANOSSI,1976:81).
EI clisico constitueionalisata norteamericano Joseph STORY (autor de Commentaries on the
 Constitution of the U.S., 1891) dijo: "un poder sobre la fortuna significa algo as! COIn) un poder sobre
la conciencia" (ARANDA,1972:947).
EI Maestro COUTURE ya advertia en 1952: "Todoo estamoo persuadidos de que el pais disfruta
de un gran Poder Judicial y que nuestros jueces son un orgullo de la Nacion; pero la verdad es que no
se puede especulardemasiado con la virtud de los hombres sometiendoles ainjustasprivaciones"(COU-
TURE,1952:17).
Reflexionando concretamente sobre la situaci6n socio-econ6mica de nuestros jueces, Aldo SOLARI
observaba ya en 1964 que "e! problema del nivel de ingreso, tiene una influencia muy importante. Es
efectivamente cierto (... ) que la magistratura uruguaya ha tenido siempre un nivel muy alto de eficacia, de
eficiencia tecnicam y de honestidad. (... ) y COIn) 10proclamamos nos consideramos exoneradoo de luchar
porque efectivamente el nivel de ingreso de la magistratura corresponda a ese nivel de eficiencia teenica, de
honestidad, etc. (... ) Este fenorreno no puede continuar indefinidarrente, porque en una sociedad como la
nuestra, como todas las sociedades en transici6n, los valores econ6micos tienden a tomar una importancia
muy grande, y e! exito economico tiende a considerarse COIn) fundarrental.( ... ) La sociedad no puede darse
e!lujo en forma sistematica, de insistir sobre la necesidad de alcanzar ciertos fines y negar sistematicarrente
100medios para alcanzarlos.(... ) si el pais sigue as!, perdeni inclusive el alto nivelde eficiencia tecnica, el
alto nivel de honestidad ... " (SOLARI,I 964:I 85-{).

Podemos conduir sin esfuerzo que la imparcialidad necesaria en el juez no basta

prescIjbirla en una norma, ni puede confiarse alas solas fuerzas morales de este; para
desempei'iar su papel satisfactoriamente es preciso ademas garantizarle que el mismo se ha de
hallar relativamente desligado de intereses apremiantes, entre los cuales --quizas los mas
importantes- sean aquellos orientados a satisfacer las necesidades basicas materiales y, en
general, de seguridad.

Seccion 3
El sistemajur{dico presupuestal

El otro actor de este drama, es el sistema presupuestal; sus relaciones con el sistema de
6rganos independientes hacen la trama de nuestra investigaci6n.
Por sistema juridico presupuestal entendemos aqui el conjunto de disposiciones juridi-
cas que refieren a ---0 regulan-la producci6n, ejecuci6n y contralor de los presupuestos.
En la teona presupuestal es dable observar una evolucion en este sentido. Originariamente, el
objeto de estudio eran 10s presupuestos, considerados el centro de atencion, por su importancia
intrinseca como decision polftica, siendo elocuentes en este sentido las obms dasicas, como la de
STOURM 'Los presupuestos'. En cambio, en los ultimos afios se observa una tendencia a considerar
el •sistema presupuestal' 0 el derecho presupuestaI, perspectiva mas abarcante, que pone el acento en
los mecanismos que condicionan la producciDn de los presupuestos, mas que en estos mismos, ya que
en definitiva no son mas que el resultado de aquel; en este sentido: BURKHEAD (1956), RETCHKI-
MAN (1972:283); SAINZ DE BUlANDA (1985 b:41O); DELPIAZZO (1987).

Su diferenciaci6n como sub-sistema dentro del sistema juridico no tiene mucho

tiempo (18).

18. Como suele suceder, se comenz6 por la elaboraci6n dogmatica del "derecho presupuestaI", y se siguio con
el dictado de leyes u ordenamientos generales presupuestales, que conforman verdaderos c6digoo sobre la materia.
Los constituyentes de 1934 habfan previslo el dietado de una ley orgamca del presupuesto, que nunca se dict6 con
la arnplitud deseada, 10 cual motivo que el constituyente del '51 encarase el desarrollo constitucional del regimen
 El encararlocomo sistema (0 sub-sistema) juridico busca poner el acento en las
estructuras y procesos establecidos para la formulaci6n, aprobaci6n y ejecuci6n de los
presupuestos, pues en ello radica 10 determinante en la funci6n del presupuesto estatal.
En sus origenes, el presupuesto no fue otra cosa que un acto esporadico de autorizaci6n para
controlar al Rey, tarea que luego qued6 sumergida en la creciente actividad parlarnentaria surgida a
partir ~cisamente- de la practica presupuestal.
Con el desarrollo de esta pnictica, el presupuesto adquiri6 una proyecci6n inusitada que 10 ha
convertido en el resultado del proceso de torna de decisiones mas importante del Estado, 10 cualle
confiere una naturaleza eminentemente politi ca.
Seilalaba VALDES COSTA que el presupuesto "es el programa de acci6n de las fuerzas politicas
que gobieman el Estado" cuyas "ideas se van a manifestar en el monte y naturaleza de los gastos, en
la relaci6n de estos con los ingresos (teona del equilibrio y del desequilibrio presupuestal)" (1949: 115).
GERLOFF -uno de los mas grandes te6ricos contemponineoo de la ciencia financiera- decia
que "el punto de partida de toda consideraci6n economico-financiera consiste, por consiguiente, en la
cuesti6n econ6mic<>-- estatal y economico-politica de saber que parte de los recursos disponibles en
una economfa debe ser utilizada para satisfacer las necesidades publicas". Y agregaba:
" .. .la conslrUcci6n del correcto sistema de necesidades --pues de eso se trata- es tarea
eminentemente politica. La justificaci6n te6rica de la manerade realizarla debia proporcionarla en cada
epoca (a la vez como fundamentaci6n ideol6gica) la leOna sobre el fin y funciones del Estado.
Simultaneamente se trata aqui por igual de la determinacion del volumen y del empleo de las
necesidades publicas" (GERLOFF,1952:55).
Para COLM "EI presupuesto es, como si dijeramos, el centro nervioso de la economfa publica, y
desempeila en ella el papel del mercado en la economia pri vada.
( ...).
En la economia publica las resoluciones sobre la disposicion de bienes y servicios, sobre la
distribucion y el pago de los mismos, son adoptadas principalmente por la organizacion politica, es
decir por la colaboraci6n entre los organos parlamentarios, ejecutivos y administrativos, segun las
normas constitucionales de cada pais. Estos organos posibilitan la expresi6n de las fuerzas sociales,
inclusive la representaci6n de la opini6n publica, que luego influye en las decisiones del gobiemo"
(COLM,1952:229). En los mismos terminos RETCHKIMAN (1972:292).
Destacando tambien el contenido politico del sistema presupuestal, seiialaba JARACH que
"cualquiera sea el Estado,lo indiscutible es que este determina su voluntad mediante un proceso que
es politico y anterior a la valoracion de las necesidades publicas, y hasta inclusive del problema
financiero propiamente dicho. En estos terminos, el estado no espera la etapa parlarrentaria para
determinar cuales son los fines estatales"; estos "estan dictados para el estado por las fuerzas politi cas
dominantes y las condiciones historicas que prevalecen en un determinado tiempo y lugar."
"Los medios que la naturaleza provee a los hombres son limitadoo, y 10son 100 bienes economicos
producidos. Si se utilizan para un fin, por importante que sea, se sacrifica otro que tiene alguna
magnitud" (JARACH,1967:24,27).
Los partidarios de las concepciones liberales en materia financiera coinciden en este aspecto: "E!
sentido que cabe atribuir a la sancion parlamentaria del presupuesto se concreta con la triple pregunta
para la cual ese acto esta llamado a suministrar una triple respuesta: i,cuanto debe gastar el gobiemo?
i,en que debe gastar? i,como debe financiarse el gasto?" (EDITORIAL de BUSQUEDA, del 27.1285).

Se advierte, entonces, el aspecto que nos parece mas importante en tomo al presupuesto:
su naturaleza de decisi6n politica mediante pracesos juridicos que Ie suministran la legitimidad
necesaria en un Estado de Derecho.
Sin perjuicio de ella, debe evitarse una exageracion de este aspecto, puesto queen cada
decision presupuestal no se parte de cera, sino que se parte de unos compromisos ineludibles
que restringen el margen de decision.
Al respecto, expresabacon acieno GERLOFF que "el punto de partida ha de ser ladistincion entre
gastoo forzooos y gastos optativos. Los gastos forzosos garantizan la satisfaccion de la demanda

presupuestal.
Otros pafses cuentan con leyes organicas presupuestales, como Mexico, Ecuador, Peru, Venezuela, etc.
 existencial del Estado y a la vez el modo de vivir de la poblaci6n con respecto a ciertas realidades
basicas de la existencia, como libertad, seguridad, etc. La proporci6n de 105gastos fcnosos a 105gastos
optativos se deterrnina por la estructura del organismo publico 0 de la comunidad publica, teniendo en
cuenta la cantidad, estructura y densidad de la poblaci6n, pero asimismo las condiciones geograticas:
clima, formaci6n del suelo,etc."
"EI monto de los gastos optativos depende de los gastos en su totalidad.Ellos aumentan en un
presupuesto creciente con mayor rapidez que los gastos forzosos. La evoluci6n de la vida nacional y
politica y el incremento de la productividad econ6mica nacional, junto a una creciente participaci6n
de las masas en el producto social, originan acaso individualmente la supresi6n de algunas funciones
anteriormente a cargo de las comunidades publicas; pero, por 10 comun,se da,en mayor extensi6n,
motivo para cumplir en forma mas completa gastos tradicionales y ala vez crear gastospublicos nuevos,
y as! van en aumento los gastos optativos."
"EI gasto publico es expresi6n de un standard de vida, expresi6n esta que debe relacionarse con
ciertos factores para caracterizar su calidad social Ycultural en una poblaci6n. Es distinto en diferentes
paises y en diferentes epoeas y esui sujeto a las alteraciones del dominio cultural y alas deterrninaciones
culturales en vigencia". Esto "es valedero tambien para la compensaci6n de los gastos publicos (... ) a
la modificaci6n cuantitativa y cualitativa de los desembolsos publicos corresponde tambien una
modificaci6n del lipo y de la composici6n de los ingresos publicos." (GERLOFF,1956 b:272).
De acuerdo con esto, la tecnica presupuestal denominada 'base cero', es tan s610 un modelo
simulado para la toma de decisiones, ya que es impracticable estrictamente.

Dentro del sistema juridico presupuestal cabe distinguir las normas presupuestales
genericas por un lado, que son las que conforman los organos, las situaciones juridicas y los
procepdimientos presupuestales, y los actos presupuestales por otro, que son los diversos
productos del sistema presupuestal.
Confundir ambas clases seria tan err6neo como confundir en derecho procesal las
normas del proceso con las normas que ese proceso produce (sentencias).
Las normas generales son las que regulan las decisiones acerca de la apropiaci6n y
distribuci6n del producto social.
Dichas normas son las que disponen que organos proyectan los presupuestos, cuales
los aprueban, cuales los ejecutan, y cuales los han de controlar, asi como el procedimiento que
deben seguir para el cumplimiento de dicha funci6n y otros aspectos fundamentales.
Las norm as 0 actos presupuestales particulares, en cambio, son las normas producidas
en virtud de las anteriores, y que regulan la actividad de los 6rganos publicos, en cuanto implica
la administraci6n y disposici6n de medios financieros, disponiendo el monto de la competencia
de los distintos 6rganos del Estado: son 10 que especificamente se denominan presupuestos.

Mirado en conjunto, el sistema presupuestal, sirve para procesar las decisiones politicas
acerca de cuanta riqueza y de quienes ha de expropiar el Estado y la escala de prioridades en
base a la cual ha de distribuirla entre el conjunto de sus actividades.
Pero, a diferencia de aquel, no se trata de decisiones basadas principalmente en criterios
legales (normas generales pre-establecidas) sino de decisiones politicas, basadas fundamen-
talmente en criterios de conveniencia, merito u oportunidad, porque el sistema presupuestal
juega un papel adaptativo al entomo. Las decisiones presupuestales constituyen los ajustes
peri6dicos de la demandas politicas con los recursos disponibles.
 Par otra pane, el sistema de tribunales como el presupuestal vuelven a aproximarse en
otro pun to: am bas son sistemas decisionales en condiciones de escasez: los tribunales deciden
cuestiones pnkticas en un contexto de escasez de tiempo y posibilidades cognoscitivas; el
sistema presupuestal decide preferencias para el hacer en un contexto de escasez de recursos
financieros.
Tan es esto asi que se ha determinado con ceneza que la raWn determinante para que los Estados
Unidos adoptara la pnictica presupuestal tan tardiamente (principios del presente siglo) fue el caracter
superavitario de sus finanzas publicas. Otro tanto podria decirse para nuestro pais, para explicar la
liberalidad presupuestal practicada hastalareformadel '34, especialmente bajolaconstitucionde 1918.

Dentro del sistema presupuestal general, encontramos diversas estructuraciones de

organos y procedimientos con el objeto de formular los diversos presupuestos.
A su vez, la formulaci6n de los presupuestos supone una serie de funciones especificas
referidas a la actividad politico-financiera del Estado, entre las cuales cabe destacar:
a) relevamiento de necesidades financieras del aparato estatal y de transferencias
sociales; es 10 que llamamos preparaci6n del presupuesto.
b) armonizaci6n de propuestas, funci6n de sfntesis de las pretensiones anteriores, en
una propuesta global, coherente, equilibrada, segun la direcci6n polftica dominan-
te y las posibilidades de la economfa.
c) decisi6n entre las pretensiones encontradas;'
d) administraci6n de los recursos;
e) contralor de la administraci6n de los recursos, y eventualmente del cumplimiento
de las metas propuestas.

Seccion 4
Las relaciones intersistemicas

Tanto la presupuestaci6n como la jurisdicci6n pueden analizarse como sub-sistemas

del sistemajurfdico estatal, en cuanto ambas se estructuran en organos y procedimientos para
la producci6n de ciertas funciones necesarias para el sistema social general.
La decisi6n acerca del producto que el Estado ha de detraer a las economfas paniculares
y del destino que a dicha exacci6n Ie ha de dar parece ser una de las cuestiones c1aves en la
vida social. Quizas s610 parangonable con la decisi6n acerca de cuando es licito utilizar la
fuerza par un individuo sobre otro. Tan es ello asf que no padni sorprender el hecho que las
dos instituciones que regulan dichos aspectos fundamentales de la vida social se desarrollaron

19. De la variadisima gama de acepciones que la expresi6n estructura tiene en filosofia y cienda, inclusive en
ciencia juridica s610nos interesa en esta aproximaci6n rescatar la idea de particular disposici6n de sujetos, roles, y
procesos para W1 fin , en la previsi6n norrnativa. Ver GELSI (1969), HERNANDFZ GIL (1973), BARRIOS (1979).
paralelamente, y que de su aflanzamiento dependi6 sin lugar a dudas el nacimiento de una de
las experiencias mas exitosas de la democracia moderna: Inglaterra (20). En efecto, el control
parlamentario sobre los recursos del Estado y la garantia de libertad individual por jueces
independientes fueron los dos pHares sobre los cuales se desarro1l6 el modo de vida britAnico,
el cual ha sido considerado un modelo de convivencia intema para muchos pensadores
politicos.
Quiere decir, pues, que en esta investigaci6n se relacionan 'drarnaticamente' las dos
instituciones fundamentales para definir un regimen democratico, segun la concepci6n liberal
u occidental (21): presupuestaci6n y jurisdicci6n independiente; control de la bolsa y control
de la espada; en suma: dos formas de control del poder social.
De algunamanera, extremando aun mas la abstracci6n, podemos observar que en
ultimo analisis, presupuestaci6n y jurisdicci6n son dos instancias en la btisqueda de lajusticia:
el primero para la justicia social, el segundo, la particular.
Pero, como venimos de senalar, ambos sub-sistemas aparecen como estI'Ucturalmente
independientes, ya que mientras el sub-sistema presupuestal aparece como parte del sistema de
decisi6n politico, el sistema de tribunales aparece generalmente separado y sus decisiones se basan
en norinas pre-existentes, desde la cIasica postulaci6n de Montesquieu. No obstante, esta clara
diferenciaci6n te6rica, el derecho positivo y la practica muestran numerosas wnas de convergencia
(22); es mas, a traves de los Tribunales Constitucionales -segtin el modelo europeo que se van
extendiendo cada vez mas-, la funci6n jurisdiccional se confunde con la legislativa, maxime
si,como es usual, se reconoce a sus fallos el camcter de eficaces 'erga omnes'.

De ahf que entre presupuestaci6n y jurisdicci6n puedan senalarse, por 10menos, cinco
puntos de contacto:
a) cuando el sistema judicial condena al Estado al pago de cierta suma; en tales casos,
que esmn expresamente contemplados en las norm as de ordenamiento financiero
(13); en eSta hip6tesis, el sistema judicial actua sobre el presupuestal,a modo de
ordenador del gasto.
Las previsiones legales dan la pauta de la incidencia de esta fuente de ordenes al
estimar general mente un monto en el entomo dell % del presupuesto (24).

20. La vinculaciOn genetica entre estos dos sistemas esta planteada por Max WEBER (1923:502). La vincula-
ciOn entre presupuestaciOn y parlamento ya es mas obvia; ver KRIELE (1975:217), SAINZ DE BUJANDA (1985
b:412) y SIERRA SANCHEZ (1980: 142).
21. Insistimos en esta restricciOn, pues aun cuando 1as constituciones del area socialista proc1amen igua1es
principios en materia presupuestaria e independencia judicial, es obvio que el criterio de legitimidad Ultimo sobre el
cual descansan estos sistemas es diferente, y por tanto no resultaria metodol6gicamente correcto comparar sin abordar
previamente esta cuesti6n. Los recientes cambios politicos en e1 area del "socialismo real" afectan precisamente la
organizaci6n de la economia y por ende del presupuesto; pero es aun prematuro determinar el alcance de las refonnas.
En principio se trata de reformas politicas como pre-requisito para una transformaci6n del sistema econ6mico; ver
GROS ESPIELL (1990); LESAGE (1989); GELARD (1989)
22. Expresi6n de ello son la "class action" 0 la defensa de 105 intereses difusos (CGP art. 42); WI ejemplo
reciente en nuestra jurisprudencia 10 es el fallo sobre vivienda para 10sjubilados. No caben dudas de que estas forrnas
de 1ajurisdicci6n desbordan e1 concepto clasico de justicia individual.
23. Ley 15.903, art. 464.
24. E1 tema ha tenido WI desarrollo particu1arrnente interesante en la jurisprudencia italiana del TribWIal
 b) cuando e1 sistema presupuestal decide e1 presupuesto de 10s sevicios jurisdiccio-
nales, determiando de tal manera e1 nive1 de actividad (satisfacci6n de necesida-
des) que dichos servicios han de cumplir; es una incidencia significativa mas no
dramatica, pues, como ya hemos apuntado, en cada decisi6n presupuesta1 no se
juega e1 todo 0 nada, sino solamente ciertos ajustes coyunturales (25).
c) cuando el Estado, a traves del presupuesto, derme a la prestaci6n de ciertos
servicios jurisdiccionales -los de justicia por ejemplo- como prespuesto de
hecho de algun ingreso tributario; ejemplo tipico las tasas judiciales.
d) cuando un tribunal judicial tiene atribuida la facu1tad de juzgar la constituciona-
lidad de las leyes (entre las cuales el presupuesto) 0 cuando un tribunal de cuentas
puedejuzgar la constitucionalidad de ciertas disposiciones presupuesta1es.
e) Ultimamente se ha abierto una fuente mas de acci6n reciproca: la responsabilidad
internacional del Estado por la ineficacia 0 demora del aparato judicial (SINGH-
VI,1985: 17). En los ultimos ai'ios, la Corte Europea de Derechos Humanos ha
condenado a algunos estados (Suiza, Espai'ia) por los perjuicios derivados de la
demora excesiva en ciertos juicios seguidos por particulares (RUDP 1984:258;
LORCA NA VARRETE, 1985).

Con esto se abre una nueva persepectiva en el tema, y suministra nuevas razones para
que los Estados doten adecuadamente a sus servicios jurisdiccionales; de no hacerlo asi bien
pudiera resultar que a la larga el 'ahorro' presupuestal en el inciso de la justicia termine
engrosando el inciso correspondiente a sentencias de condena ...
En ultima instaDcia, pues, nuestra investigaci6n refiere a uno de los puntos de intersec-
ci6n entre el sub-sistema estatal de asignaci6n de recursos financieros (sistema politico-pre-
supuestal) yel sub-sistema estatal de resoluci6n de conflictos concretos basados en el orden
juridico.

Secci6n 5
Focalizaci6n de los problemas

Ha sido una de las caracteristicas mas dificiles de definir conceptualmente, y mas aun,
llevar a la pnktica. Pero, limitemonos por ahora ala posibilidad de una caracterizaci6n te6rica.
i,Que significa que alguien -un juez, pongamos por caso- sea 'independiente'?

Constitucional, el cual ha selltado la doctrina de que las repercusiones presupuestales de sus fallos no pueden ser
obstaculo para su aplicaci6n; en todo caso, obligan allegislador a tomarlos en cuenta para adaptar !as previsiones
presupuestales. Bajo esta 6ptica, realrnente, se introduce una concepei6n totalrnente novedosa en alanto al instituto
presupuestal. que deberia estudiarse detenidamente a rm de considerar su repercursi6n sobre los principios adrnitidos
hasta hoy en materia de ticnica presupuestal; ve: Vincenzo CAlANIEU-O: Corte Costitulionale e ftannza pubblica,
·in Giurisprudenza Italiana, 1984:273; Francesco SAJA: La giustizia costituzionale nel 1989, in n Foro Italiano,
1990:68.
25. Ha mostrado de manera muy convincente la relaci6n enlre ftnanciarniento y eftcacia de la justicia, SAINZ
DE ROBLES (1987).
Naturalmente no se quiere aludir a una independencia absoluta, de todo y de todos, porque
ello seria indeseable y, en todo caso, imposible. Pero entonces, l,independientes de quitn?
En primer lugar, digamos que independientes quiere decir no dependiente, es decir que
no requiere de otra fuerza 0 persona para existir. En el contexto que analizamos caben algunas
precisiones.
(a) Esta claro que se pretende que sean independientes de las partes, de poderes y
organizaciones comprometidas con una determinada orientaci6n polftica, religiosa, 0 filos6-
fica que pudiera condicionar la visi6n 0 comprensi6n de las cosas, hechos y normas (recutrdese
10 que dijimos sobre la sociologia del conocimiento).
En esta vuelta, caen -en primer lugar-los poderes polfticos, y los partidos politicos.
Y ello es asi, no s610 porque la sociologia del conocimiento nos ha demostrado que de
hecho ello condiciona nuestros juicios, sino porque ademas, la legitimaci6n del juez depende
de que sea creible su papel. £1 sera considerado juez por 10que es, por 10que hace, pero tambien
por 10que parece.
(b) Pero tambien esta claro que no se quiere a los jueces tan independientes como
para que sean unos extranos a la sociedad. Se admite que deben estar consustanciados con los
valores profundos de la sociedad a la que sirven. De no ser asi, los jueces ideales serian unos
funcionarios intemacionales, rotativos y bien remunerados. Por ello tambien fue una reivin-
dicaci6n tradicionalla de ser juzgados por sus pares, que otrora expresaban los nobles, y que
hoy siguen manteniendo algunos organismos cerrados, y con el que suenan otros.
Para lograr este equilibrio ideal entre independencia (de 10nocivo )/dependencia (de 10
conveniente), se deben dar muchas circunstancias y condiciones cuya enumeraci6n seria
extenso de realizar (26). Dichas condiciones van desde las personales (coraje, formaci6n
profesional, etc.), sociales (respeto por su funci6n), y las garantias institucionales.
Esta investigaci6n nos plantea una de dichas condicionantes: las condiciones financie-
ras para el desarrollo de las funciones jurisdiccionales en un estado de derecho.
l,C6mo condiciona el sistema presupuestal? podemos decir que dicho sistema suminis-
tra las decisiones que en definitiva pueden determinar la calidad del servicio; no aludimos a
la cantidad, porq ue en esta materia no son escindibles: un poco de justicia excelente no alcanza
para conformar siquiera un regular servicio jurisdiccional: siempre que exista una denegaci6n
del servicio para unos sectores que 10 necesiten, habra fracasado en su funci6n.
Si supusiesemos que en nuestro pais existe un Unico tribunal, con una brillante capacidad
intelectual, una insobornable conducta moral. rodeado de una gran consideraci6n social, funcionando
en dignas instalaciones, pero que -obviamente- no daabasto para atender todas las demandas, habria
que decir simplemente que el servicio es malo, literalmente: deficiente. Y el1opor lasencillaraz6n que
el servicio de justicia no puede regirse per leyes del mercado -aunque influyan- ni puede ser
sustituido legitimarnente; la ya citada obra de NOZlCK es elocuente al respecto.

l,C6mo actua el sistema presupuestal?

. Pues evaluando las necesidades y decidiendo las prioridades.
Las necesidades se resuelven financieramente en: remuneraciones, gastos de funciona-
miento e inversiones.
Estas cuestiones, que son comunes a toda la problematica presupuestal, se agudizan en
el caso de los servicios jurisdiccionales, por diversas razones.

26. Remitimos al excelente relato general de VESCOVI al Congreso Intemacional de Derecho Procesal de
Wiirzbug (VESCOVI,1989).
 En generalla cuesti6n para un sistema presupuestal instaurado r3(iica --como decia Bilsqueda-
en saber cuanto, cOmo y en que gastar.
Pero cuando nos planteamos una fase previa, donde discutimos cOmo estructurar el sistema
presupuestal el problema previo radica en determinar cOrm han de conocerse las necesidades, y quien
ha de decidir las prioridades. En ello queda condicionado el producto de un sistema presupuestal.

Las dificultades comienzan con la evaluaci6n de las necesidades. Las de un servicio

jurisdiccional no son facilmente apreciables; requieren una elevada capacidad de abstracci6n
y de proyecci6n estrategica, parecida a la de quienes proyectan los servicios de educaci6n,
plantan arboles 0 diseflan ciudades. Porque los resultados de un servicio jurisdiccional no se
pueden pensar para un ejercicio financiero, ni siquiera para un ejercicio de gobiemo: se evalua
y decide para generaciones. Claro que las necesidades internas del aparato burocratico podrian
no diferenciarse mucho de cualquier otro, pero ello es s610 una parte.
De ahi que el debate doctrinario y politico en tomo a esta cuesti6n ha ido elevandose
desde la reivindicaci6n de un mero aumento de partidas, hacia la reclamaci6n de cambios en
el sistema presupuestal.
En este contexto se han lanzado diversas propuestas, generalmente en tomo al Poder
Judicial, que es el que tiene servicios mas amplios y una burocracia consiguientemente tarnbien
mas extendida, pero ---{;omo hemos de ver al encararuna revisi6n critica- tambien se levantan
voces en otros ambitos ajenos al poder judicial.

En el plano te6rico que ahora abordamos, seria conveniente precisar un poco el alcance
de los reclamos de 'autonomia' 0 'autarquia' 'financiera' 0 'econ6mica', y otras denomina-
ciones que se suelen emplear.
Ya hemos apuntado cual es el alcance ideo16gico del principio de independencia de los
magistrados. Pero l,c6mo se traduce ello en tirminos organizativos? Porque, como ya vimos,
estos organismos jurisdiccionales son aparatos tecnicos, haciendas de erogaci6n, cuya presta-
ci6n se pretende gratuita, si bien pueda dar lugar al devengamiento de tributos. En suma: l,de
don de extraeran sus recursos financieros, c6mo los administraran y c6mo los gastaran?
La cuestion es cienarnente delicada en un regimen de separacion equilibrada de poderes, porque
es evidente que el manejo de la 'bolsa' como dicen los anglosajones es decisivo.
EI profesor de finanzas aleman P. REUTER decia que "el poder financiero condiciona a todos los
demas, siendo la atribucion de competencias financieras el indice mas reveladorde quien ostenta
realmente la supremacia en un determinado pais" (GONZALEZ GARCIA, 1973 :254).
En otros terminos proclama igual axioma C. ALBINANA sosteniendo que "quien detenta la
soberania politica es arbitro en materia presupuestaria" (SIERRA SANCHEZ, 1980: 142).

De ahi que los 6rganos e instituciones de los cuales se proclama su autonomia funcional
o politica reclamen sistematicamente la correlativa autonomia financiera, en cualesquiera de
sus posibles manifestaciones. Es muy claro que no puede haber verdadera descentralizaci6n
auton6mica sin autonomia financiera.
Unaexcelente monografia publicadarecientementeen suizaanaliza la nocion de descentralizacion
administrativa en la doctrina y el derecho positivo suizo, aleman y frances. AI respecto sei'iala que
existen diversas manifestaciones de la autonomia, por 10 cual "il convient ainsi de distinguer I'indepe-
nance formelle, que peut representer I'octroi de la personnalit6 morale, de I'autonomie effective,
materielle,laquelle est susceptible d' apparai tre dans les domaines de I' organisatioo interne, du finan-
cement et, enfin, de la gestion de I'activit6 administrative" (MAHON,1985:232). Por 10 que respecta
 a la autonomia financiera, sei'iala que "revet deux aspects. FormeUement, eUe se manifeste par
I' existence d 'un patrimoine, d 'un budget et d 'une comptabilite propres, distincts de ceux de I'adminis-
tration centIale.C... ) l'autonomie materieUe C... ) peutsedefinirconune Ie pouvoir, pouruneinstitution,
de determiner eUe-meme ses ressources, 1'affectation de ses depenses,l'utilisation de ses benefices et
Ie mode de recouvrement de ses deficits" CMAHON,1985:242-3).

Una soluci6n auton6mica cabal sena la que ostentan las camaras legislativas en nuestro
ordenamiento: evahian sus necesidades, deciden sus preferencias, y ello es suficiente para
obligar al tesoro nacional.
Pero se postulan soluciones auton6micas parciales,las cuales pueden referir a distintos
trarnos del proceso fmanciero (proyecci6n, aprobaci6n y ejecuci6n del presupuesto; creaci6n,
liqudiaci6n y recaudaci6n de los recursos), y alin a ciertos rubros del presupuesto (sueldos de
los magistrados, sueldos de funcionarios, gastos de funcionamiento, inversiones, etc.).
En el capitulo dedicado a la revisi6n cntica, haremos referencia a distintas soluciones
que se postulan como ideales, 0 que consagra el derecho comparado; pero desde ya adelante-
mos que no existe soluci6n alguna (postulada 0 consagrada) que instaure una autonomia total;
todas las soluciones combinan distintos aspectos,lo cual vuelve dificilla sistematizaci6n. De
ahf que 10 relevante sea ex traer alguna resultante general que nos permita captar el sentido
general de una soluci6n. Refiriendose especificamente al Poder Judicial, dice VESCOVI que
"La autonomfa financiera supone que el Poder Judicial cuente con los recursos necesarios para
cumplir sus funciones, y los administre libremente, de modo que no pierda su independencia,
por esta circunstancia" (VESCOVI, 1974: 172).

a) En teona nunca se ha dudado acerca de la estrecha relaci6n existente entre modo

de financiaci6n de un organismo (0 individuo) y la independencia para conocer y
decidir.
b) No cbstante, las dificultades pnkticas para implementar una financiaci6n inde-
pendiente hicieron que respecto de los organismos jurisdiccionales la cuesti6n no
~e plantease consistentemente hasta promediar nuestro siglo, en virtud de que los
6rganos politicos del estado fueron relegando a los Tribunales en la asignaci6n de
recursos.
c) Es en este campo que en los ultimos afios, en nuestro pais -pero tambien en la
mayorfa de los paises latinoamericanos e incluso europeos- se advierte una
creciente conflictividad en tomo a la financiaci6n de los tribunales constituciona-
les (y las entidades de ensefianza e investigaci6n) debate que gira general mente
en tomo a la cuesti6n presupuestal, bajo la consigna de su autonomfa, que se
contrapone a la exigencia de las burocracias gobernantes por una mayor central i-
zaci6n en la conducci6n de la politica financiera como condici6n de racionalidad,
contralor y responsabilidad por tal conducci6n. En terminos simplificados, podria-
mos decir que en escena los gobiemos juegan el papel de enemigos de las
autonomias, mientras que los grupos sociales organizados pugnan por una mayor
autonomia y autogesti6n frente al Estado.

Esta parece ser una tendencia muy notoria en sociedades altamente complejas como las
europeas y norteamericana Basaooose en ello, algunos pensadores (ECO,1973) advirtieron el
retorno a "una nueva edad media"; desde laderecha liberal se lanz6Ia utopia del retorno al 'estado
 natural' (NOZICK,1974); 10scomunistas franceses propusieroo una sociedad 'autoadministtada'
(MARCHAIS,1973); pero todos hablan de 'autogesti6n'. Tal parece ser que la t6nicadel presente
es la autonomia, que cuando se lleva al plano de las realizaciones pr3cticas, requiere resolver la
cuesti6n de la autonomia financiera.
Sondeando el 'futuro del presupuesto·. Jean RIVOLI dice: "Les espairs de renouveau en
matiere budgetaire peuvent se resumer en une formule simple. sinon originale: un budget plus
democratique, un budget plus scientifique" (1969:104). A su vez.la aspiraci6n al presupuesto
mas democratico requiere mayor informaci6n y mayor participaci6n. agregando que "dans Ie
contexte actuel ce a quoi on se reIere lorsque'on parle de participation plus poussee c'est san
aucun doute a I'autonomie" respecto de la cual seiiala dos concepciones extremas: (a) "I'auto-
nomie financiere des etablissements est assuree par une dotation attribuee sans affectation et dont
la gestion echappe aux regles de la comptabilte publique,le controle exterieur n 'intervenant qu' a
posteriori"; (b) "Ia concer.tion opposee de I'autonomie est professee (... ) par certains milieux
relevant du ministere del 'Economie et des Finances. Poureux,la veritable autonomie est fonction
de I'autonomie des recettes. Quinconque s'assure para des moyens honorables, c'est-a-dire
conformement aux usages sociaux, des recettes suffIsantes pour financer ses activites est
autonome, a condition de se plier aux exigences de la police des moeurs et de la sante publique,
exigences que d'ailleurs les fonctionnaires des Finances ne soot pas charges de fair respecter"
(p. 108).

d) El debate que peri6dicamente se produce en nuestro pais en tomo al presupuesto

judicial. no llega a tener hasta ahora --a nuestro modo de ver-la envergadura
de un conflicto social; no parece existir una reivindicaci6n social suficientemente
arraigada detnis de los reclamos presupuestales. No obstante. si nos atenemos a
los terminos del debate mas avanzado en otros paises. no es dificil prever que ha
de derivar hacia reclamos mas articulados.
e) Pero si desde el punto de vista social el enfrentarniento orden judicial vs. poder
ejecutivo no pasa por ahora de un conflicto gremial de naturaleza salafial. su
proyecci6n en el plano juridico-institucional ha tenido una enorme significaci6n,
desde que di6 lugar a una seria crisis de poderes a partir de la tramitaci6n del
presupuesto 1985-1990 (27), que puso de manifiesto ciecta insuficiencia de
nuestro sistema juridico -0 de su funcionamiento-- para arribar a arbitrajes
finales seguros y plausibles. 10 cual dej6 en tOOos la sensaci6n de un conflicto
resuelto mas por "Ia 16gica de los hechos" que por la 16gica del sistema. Ello si
constituye un llamado de atenci6n ya que si la aplicaci6n del sistema constitucio-
nal por el POOerEjecutivo fue desviada. no han funcionado los mecanismos de
contralor necesarios. y convendni comenzar por aclarar las atribuciones de aquel
para viabilizar un contralor jurisdiccional indubitable; mientras que si la actuaci6n
del Ejecutivo fue ajustada a derecho. habra tarnbien que discutirracionalmente
los supuestos del sistema que permiten productos tan insatisfactorios. para verifi-
car si ello fue efectivamente asi querido por la ciudadania.

1. EI sistema juridico cumple una funci6n primaria en su conjunto, consistente en

restringir razonablemente las opciones de acci6n del conjunto social.
2. Dentro de tal perspectiva general, el sub-sistema presupuestal en su origen se

27. Especialmente a partir de las observaciones opuestas por el Poder Ejecutivo al proyecto sancionado por el
Parlamento, 10 cual deriv6 en un pUblicoenfrentarniento de poderes durante los prim~os meses de 1986.
confundia con el sistema legislativo, y cumplia la funci6n de controlar (restringir) el ejercicio
del poder del soberano, especial mente en su alimentaci6n material: la captaci6n de riqueza del
aparato productivo. Posteriormente, esas funciones han ido variando: el gobiemo adopt6 un
papel activo en la economia y la presupuestaci6n debi6 adaptar su funci6n a la nueva
orientaci6n: ademas de control sobre las demandas financieras del ejecutivo, el parlamento
debi6 asumir el control de las demandas globales de la sociedad, debiendo decidir entonces
acerca de la finalidad del gasto. Asf,el presupuesto llega a constituirse en la expresi6n de
maxima racionalidad de la vida polftica, y por ende de legitimaci6n en la actual etapa del
estado, bajo la forma de justicia social.
3. Sin perjuicio de ello, los sistemas jurfdicos no han podido prescindir de las
funciones de soluci6n de controversias, pues ella resulta esencial para el funcionamiento de
cualquier sistema jurfdico. Es mas: quizas por ese mismo desarrollo de la actividad estatal, los
sistemas jurfdicos actuales hayan debido extender hasta grados insospechados la instauraci6n
de tribunales, y es sin duda una de las Ifneas claras de evoluci6n de los sistemas jurfdicos hacia
lajurisdiccionalizaci6n de toda la actividadjurfdica, como ideal. Maxime si consideramos que
la decisi6n general de los intereses (legislaci6n) no puede dar satisfacci6n a sociedades que
evolucionan hacia una mayor autonomfa en todos los 6rdenes de la vida social.
4. Por consiguiente, tratandose de dos funciones esenciales para cualquier sistema
jurfdico, y en especial para los llamados democmticos 0 estados de derecho, toda disfunci6n
entre ambos sub-sistemas resulta altamente perjudicial y constituye una brecha en su racio-
nalidad que deberfa subsanarse como cuesti6n de maxima prioridad.
DESCRIPCION DEL REGIMEN PRESUPUESTAL
DELOS ORGANOS SUPREMOS DE CONTROL
EN LA CONSTITUCION URUGUAYA
 Capitulo III
EL SISTEMA PRESUPUESTAL URUGUA YO
CARACTERIZACION GENERAL
Y GENESIS DEL REGIMEN DEL ART.220

Seccion 1
Introduccion al sistema presupuestal uruguayo

La constituci6n nacional destina una de sus 19 secciones -la XIV - a la regulaci6n

"De la Hacienda Publica", siguiendo asi una tendencia originada en el constitucionalismo
racionalizado de la segunda decada de nuestro siglo.
Las normas fundamentales se hallan contenidas en la constituci6n (28), 10 cual se
ex plica por cuanto refieren a una de las cuestiones basic as del regimen politico del pais: el
caracter dependiente de la hacienda en un Estado democnitico, el control estricto sabre la
detracci6n y empleo de la riqueza social que requiere el aparato estatal y la cuantificaci6n de
los distintos objetivos politicos del gobiemo.
Existe, ademas, reglamentaci6n legislativa y administrativa de las normas constitucio-
nales, tOOo10 cual conforma la normativa general de la presupuestaci6n (29).

28. Por ejemp10, consagra una especifica tecnica presupuestal (la presupuestaci6n por programas, an.214), 10
cua1 ha sido criticado con justicia por 1a doctrina (TORRES HERMIDA: 143).
29. La principal de 1as cuales esta contenida en e1 Capitulo IX de la ley 15.903 (Normas sobre Ordenamiento
Financiero), que vino a consagrar 1egis1ativamente e1 Proyecto de Ley de Contabilidad y Administraci6n Financiera
puesto en "vigencia" por el famoso decreto 1041968. Este roerpo normativo ha sido modificado parciahnente por 1as
Normas sobre Ordenamiento Financiero cootenidas en la Ultima Ley de Presupuesto No.1 6. 170.
 CapItulo III
EL SISTEMA PRESUPUEST AL URUGUA YO
CARACTERIZACION GENERAL
Y GENESIS DEL REGIMEN DEL ART.220

Secci6n 1
I ntroducci6n al sistema presupuestal uruguayo

La constituci6n nacional destina una de sus 19 secciones -la XIV - a la regulaci6n

"De la Hacienda Publica", siguiendo asf una tendencia originada en el constitucionalismo
racionalizado de la segunda decada de nuestro siglo.
Las normas fundamentales se hallan contenidas en la constituci6n (28), 10 cual se
ex plica por cuanto refieren a una de las cuestiones basicas del regimen polftico del pafs: el
cankter dependiente de la hacienda en un Estado democnltico, el control estricto sabre la
detracci6n y empleo de la riqueza social que requiere el aparato estatal y la cuantificaci6n de
los distintos objetivos polfticos del gobiemo.
Existe, ademas, reglamentaci6n legislativa y administrativa de las normas constitucio-
nales, todo 10 cual conform a la normativa general de la presupuestaci6n (29).

28. Por ejempl0, consagra una especifica tecnica presupuestal (la presupuestaci6n porprogramas, an.214),lo
cua1 ha sido criticado con justicia por 1a doctrina (TORRES HERMIDA: 143).
29. La principal de 1as cuales esui contenida en e1 Capitulo IX de 1a ley 15.903 (Normas sobre Ordenamiento
Financiero), que vino a consagrar 1egislativamente e1 Proyecto de Ley de Contabilidad y Administraci6n Financiera
puesto en "vigencia" por e1 famoso decreto 1041968. Este cuerpo normativo ha sido modificado parcialmente por 1as
N ormas sobre Ordenamiento Financiero contenidas en la Ultima Ley de Presupuesto N 0.16.170.
 1973), que en la pflictica institucional se ha visto mas acentuada aun (DE
SIERRA,comp., 1987) (33).
c) es de coordinacion muy laxa, ya que las facultades del6rgano presupuestal central
(pader Ejecutivo) sOlo alcanzan cierta intensidad frente a las empresas estatales,
mientras que respecto de los organismos independientes (los del art 220) solo
puede emitir su opinion y respecto de los entes territoriales, sOlo puede recurrir al
arbitraje de la Camara de Diputados (art. 3(0).
d) no es universal, dado que no abarca la totalidad de los movimientos financieros
del sector publico quedan fuera de presupuestacion un porcentaje importante del
gasto publico (34). Tampoco comprende los recursos, los cuales se regulan par
normas generales.
e) es democrlltico, en la medida que consagra el principio de que las haciendas
estatales son dependientes, y que por consiguiente, la autorizaci6n de los gastos
debe realizarse por el organo mas representativo (parlamento) del titular de la
hacienda Nacion), y ademas la obligacion de los administradores de las haciendas
de rendir cuentas ante dicho representante. Tal principio s610 cede -parcialmen-
te- ante la particularidad de aquellas haciendas que, siendo estatales, son de
producci6n y que por 10 tanto generan sus propios recursos, 10 cual justifica
-amen de otras razones tecnicas- que sus presupuestos sean aprobados admi-
nistrativamente por otro organo representativo como es el Poder Ejecutivo.
f) es descentralizado, ya que no hay un solo sistema presupueStal' sino una plura-
lidad de ellos. Adviertase que nos referimos a las caracteristicas del sistema y no
de los actos que este produce. Con todo, debe sefialarse que para el subsistema
principal (el del Presupuesto Nacional), tampoco rige la unidad, pues la constitu-
cion admite la pluralidad de documentos segun su contenido (35).

EI principio c1asico de la unidad, se referia a un sistema centralizado de presupuesta-

cion, y como rasgo coherente se decia que sus actos debian tambien adoptarse unitariamente,
en 10 documental, en 10politico, y en 10administrativo. Pero como el desarrollo del papel del
Estado lIeva a una complejizacion de su hacienda (conviven haciendas de erogacion con las
de produccion) y se desarrollan la descentralizacion de actividades en funcion de exigencias
funcionales (art. 220), tecnicas (art. 221) y politicas (art. 222) (36), ya no cabe pretender la
vigencia del principio de unidad de los actos, pues a nivel del sistema -que es 10determinan-
te- rige la descentralizacion y no la centralizacion. Claro que la experiencia ha ido procurando
adaptar el principio a las nuevas form as organicas: lIevando la unidad por 10 menos al plano
formal (reunion en un unico documento con fines informativos) 0 elevandola a un plano mas

33. Naturalmente, durante la pasada dictadura, se vieron restringidas a su minima expresi6n las facultades
descentralizadas, tanto por servicios y empresas como las territoriales. Claro que, concomitantemente, las Fuerzas
Armadas alcanzaron un grado de autonomia incompatible con su caracter subordinado (an. 232, DL 14157), segun
10 consigna AGUIRRE RAMIREZ (AGUIRRE y MUNOZ, 1978: 52).
34. Nuestro sistema presupuestal--eomo el de la mayoria de 10s paises- presenta Hlagunas", especialmente
en 10 referido alas rmanzas de la seguridad social, las rmanzas paraestatales y los ingresos monetarios y alras
operaciones bancocentralistas . Ver al respecto: DAVRIEUX (1987), DE SIERRA, comp.,(l987) y las interesantes
estirnaciones de Ram6n DIAZ en HLa inl1aci6n como impueslo", en Revista Tributaria No. 12.
35. Verdiagn6stico en CIDE (1965:314), CANESSA (1972:5), BERCHESI (1966:172).
36. Los constituyentes del '34 manejaban con daridad estas exigencias dogrnaticas; ver expresiones en
Comisi6n de Constituci6n (ACTAS: 174,182).
general, ya sea dandole relevancia juridica como en la 'Ioi des finances' francesa, ya sea a
nivel polftico, mediante la proclamaci6n de planes de desarrollo indicativos.
Como bien decia el diagn6stico de CIDE, no puede haber unidad sin universalidad.
En nuestro sistema presupuestal no se consagra la unidad formal en la formulaci6n de
los presupuestos; no obstante se exige la reuni6n formal de los diversos presupuesto producidos
por cada estructura particular, a fin de su anexi6n al Presupuesto Nacional.
Considerando que el tema objeto de nuestra indagaci6n esta comprendido en el regimen
del Presupuesto Nacional, vamos a concretarnos ahora al estudio de este.

Seccion 2
Caracterizacion del sistema presupuestal nacional

Por sistema presupuestal nacional, entendemos aquf aquella parte del sistema presu-
puestal general cuyas disposiciones estructuran 6rganos y procedimientos para la formulaci6n
del Presupuesto Nacional (37).
Preguntarnos hasta hace unos 70 aoos cmil era el6rgano presupuestal, hubiera resultado
trivial, pues hasta entonces era obvio que la aprobaci6n de los presupuestos, si es que estaba
consagrada, correspondfa a los parlamentos, y estos eran todavia 6rganos bastante rudimenta-
rios.
Pero la racionalizaci6n del poder, fue crean do innumeras modalidades de actuaci6n y
relacionamiento entre los 6rganos estatales, que no dejan lugar alas simplificaciones. Nuestro
pafs no ha sido una excepci6n en este sentido.
Como 10ha demostrado nuestra doctrina el Poder Legislativo es un conjunto de 6rganos
que funcionan de diversa manera seglin las distintas circunstancias consideradas por el
constituyente.
EI Poder Legislativo se expresa mediante procedimientos diversos, 0 10 que es 10
mismo, se Ie imputan modalidades de actuaci6n diversas, 10 cual plantea arduos problemas
interpretativos.
Como nuestra constituci6n carece de disposiciones que expresamente definan las
distintas modalidades de actuaci6n del Poder Legislativo, el sistema debe reconstruirse a partir
de las disposiciones dispersas en el texto constitucional.
En 10 que ahora nos interesa, la configuraci6n del sistema presupuestal nacional
habremos de inferirla de las estructuraci6n del procedimiento para la sanci6n del Presupuesto
Nacional y las atribuciones que tengan 10s 6rganos intervinientes.

37. Cuando hablamos de presupuestaci6n nacional abarcamos la forrnulaci6n quinquenal del Presupuesto
Nacional, y la eventual forrnulaci6n anual de presupueslos rectificativos de aquel.
general,la doctrina constitucionalista parte del supuesto que 1apresupuestaci6n es una especie
dentro de la legislaci6n, si bien no deja de sefialar sus especialidades fonnales y sustanciales.
Tal modo de interpretar nuestra organizaci6n constitucional, se basa en cierta semejan-
za aparente entre el procedimiento legislati vo (originariamente era el linico) y el procedimiento
presupuestal.
Como consecuencia de esta tesis, se desprende que el presupuesto es materia del sistema
organico colegislativo conform ado por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en los
mismos terminos que para la legislaci6n ordinaria, salvo las especialidades formales y
sustanciales que surgen del texto constitucional (38), todo 10 cual conduce a pautas intepreta-
tivas e integrativas de singular trascendencia, que han de inicidir de manera decisiva en la
soluci6n de algunas de las cuestiones mas debatidas en tomo al presupuesto del art. 220.

Por nuestra parte, no compartimos la tesis tradicional, en virtud de diversos argumentos

que pasarnos a exponer, y que nos Bevan a sostener que el sistema presupuestal nacional difiere
significativamente del sistema co-Iegislativo, a tal punto que se basan en principios y fines
diversos que vuelven pnkticamente improcedentes los corolarios interpretativos e integrativos
admitidos por la tesis tradicional. Veamos los principales argumentos.

22.1. Desde el punta de vista dogmatieo

No puede negarse que entre presupuesto y ley existen ciertas relaciones hist6ricas, tan
significativas como que el 'derecho al presupuesto' fue la causa del nacimiento de los
parlamentos (39).
Este antecedente hist6rico no puede ---{;on todo-- desvirtuar la realidad sustancial: una
cosa es actuar como controlador de las exigencias financieras de la administracion, don de se
supone que puede haber una saludable oposici6n de intereses (40), y otra muy distinta es Bevar
adelante una tarea conjunta de ordenar las conductas con caracter general (legislar) en la cual
puede darse, se da y es conveniente que se de una concurrencia de intereses entre la rama
ejecutiva y la deliberativa (41).
De ahi que cuando se advirtieron los resultados nefastos que habia acarreado la
conmixti6n de las funciones legislati vas con las de control por medio del pres upuesto , comenz6
una reaccion buscando volver a las fuentes. La primera en marcar el camino (una vez mas) fue
Inglaterra, donde el parlamento, por decision autonoma, renuncio a toda facultad de aumentar
los gastos propuestos por la Corona.

38. ExpHcitamente en este sentido: DELPIAZZO (1987:373).

39. Recien cuando estos afinnaron su presencia, adquirieron el hibito de legislar. El constitucionalismo del
sigioXIX desvirtu6 en parte aquel ongen, y crey6 poder unifonnizar las funciones presupuestales con las legislativas,
10 cual dio lugar alas polemicas --{odavia no acalladas- en tomo a la "naturaleza" del presupuesto.
40. En la teona de la organizaci6n, la asignaci6n de actividades por "oposici6n de intereses" es un principio
que se impone cuando una actividad ha de aservir como control de otra; Cfr. Jose PINI, LA ORGANlZACION
ADMINlSTRA TIV A, en Organizaci6n y Administraci6n de Empresas, t.n, Facultad de Ciencias Econ6rnicas y de
Administraci6n, Univ. de la Rep. 1978.
41. Con todo, asignar funciones diversas a un mismo 6rgano, no es extraiio; en el derecho procesal, vemos que
a un mismo 6rgano se Ie exige un as veces que actue como mediador (conciliador), otras como decisor Gurisdicci6n
contenciosa) y otras como controlador de legalidad Gurisdicci6n voluntaria).
 No demoraron en imitarla otros paises, y en el nuestro fue una de las banderas del
movimiento reformista de TERRA que, desde 1931, buscola conformacion de un Ejecutivo
que se responsabilizase por la elevacion gaslO, y un parlamenlO que se responsabilizase por la
contencion del mismo, como habra sido en el orfgen (42).
Por ello en generalla doctrina esta de acuerdo en caracterizar al presupuesto como un
acto de autorizacion (En Francia: STOURM,1889; JEZE,I922: 25; DUVERGER, 1980:288;
en Espana: RODRIGUEZ BEREIJO, 1970: 20,205; SAINZ DE BUlANDA, 1985:415; en
Italia: TALICE, 1969:331; ROGARI, 1977:222; en Uruguay: VALDES COSTA,1949: 109;
PEIRANO FACIO,1962:64).

Cabe -dara esta- preguntarnos si tales concepciones dogmaticas acerca de 10 que

es presupuestacion y 10 que es legislacion han sido recogidas en nuestro ordenamienlO
constitucional, porque a nada conducirfa el postular un deber ser dogmatico, si no ha tenido
recepcion positiva.
Pera, es el caso que, a nuestro modo de ver, la constitucion nacional ha consagrado
c1aramente la diferenciacion entre las funciones presupuestal y legislativa, a traves de una
estructuracion de sistemas organicos independientes (en sentido jurfdico), mas alia de que
compartan los soportes.
Basta una nipida !ectura del art. 85 de la constitucion para advertir que en else acumulan
competencias de la mas diversa naturaleza. Nuestra doctrina constitucionalista ha ensayado diversas
clasificaciones de las mismas.
ARECHAGA propone una clasificacion -muy empirica- en dos grandes rubros: 10 que se ha
llamado tradicionalmente 'reserva de la ley (formal)' que son las referidas ala libertad, a la bolsa, y a
la institucion, y las competencias que no se ejercen mediante leyes (formales): contralor, honores y
amnistia (ARECHAGA,1944,Il:42; 1947,III:24).
KORZENIAK seiialo -acertadamente a nuestro juicio-- que las clasificaciones tradicionales se
basaban en una falsa oposicion, pues mezclaban di versos criterios clasificatorios. En su lugar opta por
limitar la clasificacion de las competencias del Poder Legislativo desde un punto de vista formal,
distinguiendo aquellas que se expresan mediante leyes (en sentido formal) y aquellas que se ejercen
mediante actos juridicos que no son !eyes (KORZENIAK, I 973:93).
Pero si bien dicha clasificacion resulta consistente, por otro lado pierde significacion funcional 0
explicativa.
A 105 efectos de la cuestion presupuestal, que hemos encarado bajo un esquema basicamente
procesal, nos parece necesario mostrar el papel funcional del Poder Legislativo, para 10 cual debe
destaearse el hecho que actuando con la forma de organa presupuestal (que difiere de cuando actua
como organa colegislativo) el Poder Legislativo se halla en una situacion muy especial, por cuanto:
a) procede exclusivamente a instancia de parte, esto es el Poder Ejecutivo y los dermis organismos
habilitados para provocar un pronunciamiento, con 10 cual adopta la forma de un organo decisorio
pasivo, como si fuera un juez (43);

42. Ver: LOS DISCURSOS DEL PRESIDENTE TERRA, Montevideo, 1934. A su vex, el ConvencionaJ
ESP ALTER, cuando ya se habia aprobado el nuevo texto constitucional, expreso: "hemos llegado, por indicacion
expresa del Dr. Terra, a la limitacion y casi supresi6n de la facultad legislativa en materia de creacion y aumento en
los gastos publicos, que hara cegar en sus fuentes todos los derroches y despilfarros, porque los Parlamentos ( ... ) han
existido para defender al pueblo contra las cargas excesivas de los Gobiemos y no para prodigar los dineros pUblicos"
(CONVENCION 1934 b:269).
43. Nos parece claro que cuando la constituci6n comete aJ parlamento funciones de lipo jurisdiccionaJ
respetando asi un rasgo tipico de esta fun cion; se priva al organo decisor de iniciativa en la materia, y atribuye la
facultad de proposici6n a otro 6rgano; tal el caso del juicio politico, en que se atribuye la funci6n awsatoria a la
Camara de Diputados y la decisoria a la Camara de Senadores.
 Tales son los roles que aparecen disefiados en el nuevo sistema organico presupuestal.
Como habfamos advertido inicialmente, ello no esta dicho asf par el constituyente, pero se
infiere de multiples disposiciones que revelan inequfvocamente que nos hallam os ante una
estructura organico funcional diversa de la legislativa.
En primer lugar, esta el art. 133, que es clave, pues abre la Secci6n VII sobre
procedimiento legislativo ordinario. Este articulo expresa que la regulaci6n de la iniciativa
que establece, es "sin perjuicio" de 10 establecido en las disposiciones referidas a la materia
presupuestal, 10 cual revela ab initio que existe otro regimen que no es afectado par estas
disposiciones, que es independiente (48).
Adviertase que la remisi6n al art. 86 no se limita al tema de la iniciativa, porque este se refiere a
toda la materia presupuestal. Dice, en su inciso primero:
"La creaci6n y supresi6n de empleos y servicios publicos; la fijaci6n y modificaci6n de dotaciones,
as! como la autorizaci6n para gastos, se had mediante las leyes de presupuesto, con sujeci6n a 10
establecido en la Secci6n XIV".
Como se ve, esta disposici6n no dice que la iniciativa para estos temas se regini por la Secci6n
XIV, sino que las decisiones (creaci6n. supresi6n, fijaci6n, modificaci6n,aulorizaci6n) en materia
presupuestal estaran sujetas a dicha Secci6n, y es muy obvio que la decisi6n corresponde a la
culminaci6n del tnimite y no a la iniciaci6n.

Otras disposiciones que regulan la materia presupuestal, se remiten a la Secci6n XIV

y nunca a la Secci6n VII.
Quizas la mas elocuente en este sentido sea la contenida en el art 222, que para el presupuesto
departamental seremite especificamentealos articulos 86 y 133, Yalos deiaSecci6n XIV que entiende
aplicables. Es razonable pensar que si el constituyente hubiera entendido que la Secci6n VII era de
aplicaci6n subsidiaria no hubiem hecho ninguna remisi6n, y menos a uno solo de los articulos de dicha
secci6n. Sin duda, al hacerlo especificamente al primer articulo de la Secci6n VII (el 133) justifica la
interpretaci6n de que el resto no es aplicable.
Tambien se remiten directamente a la Secci6n XIV 10s arts. 273 ord.20. y 275 ord.3o. (materia
departamental) y 323 (Corte Electoral).

Es interesante recordar que la constituci6n de 1934 (art. 194) con la cual se iniciaba la
independizaci6n del regimen presupuestal del legislativo ordinaria, disponfa que -a contra-
rio- los gastos extraordinarios se padrfan sancionar mediante leyes "con sujeci6n a 10
establecido en la Secci6n V" (misma numeraci6n actual). Ello revel a, que cuando quiso, el
constituyente se remiti6 al regimen ordinario; en este caso con raz6n, parque las leyes que
autorizan gastos extraordinarios no son presupuestales.
En la discusi6n de la reform a constitucional de 1951, el miembro informante FERRER
SERRA sefialaba que con el proyecto se daba un paso adelante en la configuraci6n de los roles
del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, al suprimirse la iniciativa para gastos extraordi-
narios que habfa mantenido la constituci6n de 1934 y tambien la de 1942 (art. 191 inc.2).
Decfa: "Vamos a establecer una verdadera responsabilidad en el manejo de las finanzas
publicas en el Poder Ejecutivo, y vamos a establecer el regimen de contralor mas severo par
parte del Parlamento" (REFORMA,II:888) (49).

48. En este sentido, analizando la expresi6n similar contenida en el art. 194 de la Constituci6n: CASSThfELU,
1958 a:87.
49. En cambio, no pareci6 comprender el sentido de la evoluci6n que se planteaba, el diputado BAROFFIO,
quien critic6 el establecimiento de plaws perentorios, los cuales -a su juicio- eran admisibles "para las decisiones
 b) sus facultades decisorias se hallan limitadas por la iniciativa 0 demanda. al monto Iruiximo
reclamado.
Sin petjuicio que las decisiones se basen en criterios de conveniencia u oportunidad. los rasgos
apuntados esuin marcando diferencias sustanciales con la funcion normal de legislacion: se trata de
una funcion decisoria pasiva, donde no actua intereses propios en el objeto, ni ha de ejecutar la decision.
Ciertamente. existen ciertas impurezas en el disefio de este modelo que dan lugar a prlicticas ambigUas,
como el hecho de que no se distingan Ias funciones presupuestales de las planificatorias, p. ej.

Tal diferenciaci6n se ha producido a traves de un proceso paulatino. dificultoso, pero

inequfvoco (44), que arranca de 1934 y culmina con la ultima reform a legftima de nuestra
constituci6n en 1967.

Hasta 1934Ia materia presupuestal se ubicaba -segun era tradicional- como un ordinal mas en
el cauilogo de los cometidos parlamentarios. Pero con Ia reforma del '34 paso a tener una seccion
especial en el texto constitucional, donde se integraron aspectos organicos, procedimentales y princi-
pios propios de Ia materia (45).
La constitucion de 1952 introdujo otras significativas innovaciones, siendo la principal de ellas
--en 10 atinente a este punto- la consagracion de plazos perentorios para el pronunciamiento
parlamentario.
La Ultima etapa en el perfeccionamiento de esta distincion es -a nuestro parecer- el estableci-
miento de la votacion del presupuesto por montos 0 partidas globales, art. 215 de la constitucion de
1967,con 10 cual se pretendio superar el tradicional detallismo, que venia a significar una verdadera
administracion desde el parlamento, 10 cual habia sido objeto de criticas por parte de Ia doctrina
financiera y politica (46).
/,CuaI es el significado de todas estas reformas? a nuestro modo de ver, ala luz delas experiencias
propias y ajenas, nuestros constituyentes fueron esculpiendo un nuevo sistema organico diferenciado,
quizas sin tener cabal conciencia de ello, pero intuyendo que era conveniente y necesario. En ese nuevo
sistema organico aparecen actores ya conocidos (las camaras parlarnentarias, el poder ejecutivo) pero
que ya no representan los mismos roles: en el 'drama' presupuestal, el Poder Ejecutivo actua como
demandante, y por 10 tanto como medida maxima del interes (47), al igual que Ias demas administra-
ciones facultadas para proyeclar sus presupuestos, y el parlamento actua como regulador politico de
dichas demandas. Como en toda demanda por intereses propios, no Ie cabe al decisor conceder mas de
10 solicitado, sino en todo caso, disminuir si se considera excesivo. Y ello no es asi por arbitrariedad,
sino porque tal estructura descansa sobre un esquema de responsabilidades contrapueslas y no
compartidas, como en la Iegislacion. En efecto,Ia dogm:itica pres upues tal tiene claro que quien conoce
Ias necesidades es el administrador, y por tanto a el corresponde la responsabilidad por Ios excesos que
se cometan.

Otros casos son los de la Asamblea General en 10 atinente a los presupuestos departamentales (art. 225), y de la
Camara de Diputados en materia de tributos departamcntales (art. 300) y en general en apelaciones contra decretos
departamentales (art. 303).
44. Los "dolores de parto" de la nueva concepcion se ven reflejados en las expresiones del miembro de la
Sub-Comision de Hacienda, PALOMINO ZIPITRlA, quien parajustificar la demora en pronunciarse esta, manifiesta
-a estar al Acta respectiva- "que hay algunas dificultades ( ... ) porque la sub-<:omision aconseja formulas nuevas
( ... ) que no se adaptan facilmente a la estructura institucional anterior" y seiiala a via de ejemplo Ios ordinales 40. y
130. del actual art. 85 (ACfAS:151).
45. Ver Informe de la Comision de Constitucion a la Convencion Nacional Constituyente, en DIARIO,I934
b:130.
46. La doctrina venia reclamando insistentemente el reforzamiento del papel del Ejecutivo en el sentido de
definir mejor su papel conductor y responsable de la politica presupuestal: BERCHESI (1952:49; 1967:64), HALL
(1954:32), DIAZ PAULOS (1955:28); CIDE (1963 b:IIO).En un celebre dictamen de 1951, el Tribunal de Cuentas
sefialaba que el detallismo en el VOIO del presupuesto constituia una "verdadera subversiOn de funciones" pues la
especialiad del VOIO llegaba pnicticamente al nombre propio, 10 cual eliminaba la posibilidad de administracion, y 10
que es peor, sin norma alguna que impusiera dicho metodo; efr. tambien: ARECHAGA,1947,VU:17I; SEGur y
MAGGI:XXVIXXXIV).
47. En la Comisi6n de Constitucion, el constituyente ECHEGOYEN reflejaba esta idea diciendo que "esta
reform a atribuye al Poder Ejecutivo el monopolio de la sagacidad para percibir las necesidades del pais" (ACf AS:20).
 Tales son los roles que aparecen disefiados en el nuevo sistema organico presupuestal.
Como habfamos advertido inicialmente, ello no esta dicho asf par el constituyente, pero se
infiere de multiples disposiciones que revelan inequfvocamente que nos hallam os ante una
estructura organico funcional diversa de la legislativa.
En primer lugar, esta el art. 133, que es clave, pues abre la Secci6n VII sobre
procedimiento legislativo ordinario. Este articulo expresa que la regulaci6n de la iniciativa
que establece, es "sin perjuicio" de 10 establecido en las disposiciones referidas a la materia
presupuestal, 10 cual revela ab initio que existe otro regimen que no es afectado par estas
disposiciones, que es independiente (48).
Adviertase que la remisi6n al art. 86 no se limita al tema de la iniciativa, porque este se refiere a
toda la materia presupuestal. Dice, en su inciso primero:
"La creaci6n y supresi6n de empleos y servicios publicos; la fijaci6n y modificaci6n de dotaciones,
as! como la autorizaci6n para gastos, se had mediante las leyes de presupuesto, con sujeci6n a 10
establecido en la Secci6n XIV".
Como se ve, esta disposici6n no dice que la iniciativa para estos temas se regini por la Secci6n
XIV, sino que las decisiones (creaci6n. supresi6n, fijaci6n, modificaci6n,aulorizaci6n) en materia
presupuestal estaran sujetas a dicha Secci6n, y es muy obvio que la decisi6n corresponde a la
culminaci6n del tnimite y no a la iniciaci6n.

Otras disposiciones que regulan la materia presupuestal, se remiten a la Secci6n XIV

y nunca a la Secci6n VII.
Quizas la mas elocuente en este sentido sea la contenida en el art 222, que para el presupuesto
departamental seremite especificamentealos articulos 86 y 133, Yalos deiaSecci6n XIV que entiende
aplicables. Es razonable pensar que si el constituyente hubiera entendido que la Secci6n VII era de
aplicaci6n subsidiaria no hubiem hecho ninguna remisi6n, y menos a uno solo de los articulos de dicha
secci6n. Sin duda, al hacerlo especificamente al primer articulo de la Secci6n VII (el 133) justifica la
interpretaci6n de que el resto no es aplicable.
Tambien se remiten directamente a la Secci6n XIV 10s arts. 273 ord.20. y 275 ord.3o. (materia
departamental) y 323 (Corte Electoral).

Es interesante recordar que la constituci6n de 1934 (art. 194) con la cual se iniciaba la
independizaci6n del regimen presupuestal del legislativo ordinaria, disponfa que -a contra-
rio- los gastos extraordinarios se padrfan sancionar mediante leyes "con sujeci6n a 10
establecido en la Secci6n V" (misma numeraci6n actual). Ello revel a, que cuando quiso, el
constituyente se remiti6 al regimen ordinario; en este caso con raz6n, parque las leyes que
autorizan gastos extraordinarios no son presupuestales.
En la discusi6n de la reform a constitucional de 1951, el miembro informante FERRER
SERRA sefialaba que con el proyecto se daba un paso adelante en la configuraci6n de los roles
del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, al suprimirse la iniciativa para gastos extraordi-
narios que habfa mantenido la constituci6n de 1934 y tambien la de 1942 (art. 191 inc.2).
Decfa: "Vamos a establecer una verdadera responsabilidad en el manejo de las finanzas
publicas en el Poder Ejecutivo, y vamos a establecer el regimen de contralor mas severo par
parte del Parlamento" (REFORMA,II:888) (49).

48. En este sentido, analizando la expresi6n similar contenida en el art. 194 de la Constituci6n: CASSThfELU,
1958 a:87.
49. En cambio, no pareci6 comprender el sentido de la evoluci6n que se planteaba, el diputado BAROFFIO,
quien critic6 el establecimiento de plaws perentorios, los cuales -a su juicio- eran admisibles "para las decisiones
23. FUNDAMENTACION DEL CARACTER AUTONOMO
DEL PROCEDIMIENTO

De todo 10 expuesto, surge a nuestro modo de ver con claridad que en materia
presupuestal el constituyente estructur6 un complejo organico diferente allegisIativo ordina-
rio. Este ultimo es claramente colegislativo, com partido por las camaras y el Poder Ejecutivo
(yen alguna medida por otros 6rganos dotados de iniciativa); demostraci6n cabal de ello es la
composici6n del 6rgano que corona (ultima instancia) el sistema colegislativo: la Asamblea
General del art. 138, con predisposici6n favorable a la posici6n del Poder Ejecutivo, segun
explicaremos mas adelante.
Por el contrario, para los presupuestos el constituyente estructur6 un procedimiento en
el que el parlamento cumple una funci6n de tipo decisional pasivo, muy semejante al modo
como actua la administraci6n en ciertos casos 0 la Hamada jurisdicci6n voluntaria. donde
existen unos interesadosque peticionan (Ias administraciones) y un decisor que autoriza (las
camaras) (50).

Naturalmente, el punto de vista que sustentarnos tiene inocultable proyecci6n sobre la

interpretaci6n e integraci6n de los textos constitucionales que nos ocupan.
En defecto de soluci6n especifica en materia presupuestal, se va a los principios
generales compatibles con la estructura y funci6n de la presupuestaci6n. Para la integraci6n,
habra que acudir -siguiendo la propia pauta constitucional del art. 332- a los principios
generales de derecho, que no son -precisamente- los particulares del procedimiento
legislativo ordinario, sino los expreamente consagrados en la parte dogmatica y los que
pudieran extraerse de la parte organica, por su generalidad.
Fundamentalmente, habra que comenzar por atender a los principios del Estado de
Derecho, los derivados del regimen republicano-democcitico y de la separaci6n de poderes.
tal como se hallan recogidos en nuestra constituci6n. En este sentido. resulta muy convincente
la argumentaci6n de la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (1986).

del Parlamento ( ... ) en funcion jurisdiccional 0 cuando obra a traves de actos de naturaleza administrativa ( ... ) como
existen tambien para las decisiones de los jueces, pero no cuando el Parlamento actua en flmcion legislativa"
(REFORMA,I:35 I). Precisamente,la adopcion de plazos perentorios estaba significando que la materia se sacaba de
la orbita colegislativa para pasarla a otro sistema organico que responde mas a la estructura jurisdiccional, donde
"perentoriamente" cabe decidir Ima cuestion.
50. Tan es ello asf que cuando median observaciones del Poder Ejceutivo en el caso de los presupuestos del
art. 220 (0 del art. 221), VALDES COSTA (1986) sostiene que la Asamblea General actua como juez, es decirque
en el proceso voluntario (normal) se produciria un incidente que debe decidirse. La naturaleza de la intervenci6n del
Poder Ejecutivo la analizamos mas adelante.
 Seccion 3
Los organos supremos para Laconservacion de LareguLaridadjundica
en eLderecho uruguayo

EI regimen presupuestal del art. 220 de nuestra constituci6n refiere expresamente a

cuatro organismos del Estado Central (51), que sin duda tienen rasgos comunes, como que se
trata de 6rganos supremos destinados a preservar la correcta aplicaci6n y desarrollo del orden
juridico.
Si bien nuestra constituci6n instituye a estos 6rganos (0 complejos organicos) de
manera independiente entre sf, sin establecer ninguna forma de coordinaci6n entre ellos, a los
efectos de este estudio es posible considerarlos como un bloque.
A tal efecto, es importante constatar que para el constituyente de 1934, la Suprema
Corte;la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas y el Tribunal de 10 Contencioso Administra-
tivo tenian una identica naturaleza, que justific6la previsi6n de similares procedimientos de
integraci6n, presupuestaci6n, atribuciones jerarquicas, responsabilidad, etc.
Por tal raz6n resulta legftimo adoptar una denominaci6n comprensiva de los cuatro
tribunales mencionados en el art. 220. Tal denominaci6n no pretende ser mas que una
convenci6n terminol6gica, para simplificar las referencias.
En nuesrradoctrina, CASSINELLI ha agrupado aestos organos bajo la denominacion de "organos
de conservacion del ordenamienlo juridico" caracterizandolos porque "recae sobre ellos el peso
primordial de la tarea de conservar el caracler de Estado de Derecho que tiene el Uruguay (CASSINE-
LLI, I 967 c:36).
KORZENIAK se refiere a ell os como "organos de conrralor de la reguJaridad juridica" (I986:29).
Siendo una de sus nolas comunes el ser organos miximos (CASSINELLI, I 967b:64) 0 supremos,
pues no dependen de ningun otro, nos parece importante incluir dicha nota en su denominacion.
Con ba~e en dichas notas. resultara aceptable denominarlos 6rganos supremos para la conserva-
cion de la ;'eguJaridad jurfdica. Dada la extension de la denominacion, aludiremos a ella mediante la
sigla OSCRJ.

Este caracter homogeneo que comprobamos, nos da una pauta interpretativa importan-
te, en el sentido de que siendo evidente que el constituyente quiso darIes identico tratamiento
a todos ellos, los textos constitucionales referidos en particular a alguno de dichos tribunaIes,
se proyecta 0 propaga a los demas, siempre que no aparezca indicio de incompatibilidad
manifiesta.

51. Como veremos mas adelante. el an. 220 sigue un doole criteria para designar el ambito subjetivo de
aplicaci6n:
(a) enumera un conjuntode organism os. por designaci6n: Poder Judicial, Corte Electoral, Tribunal de 10 Contencioso
Administrativo y Tribunal de Cuentas:
(b) defme una clase de organismos: entes aut6nomos no comerciales ni industriales.
a cumplir aquel ideal del Estado de Derecho que refirieramos en el capitulo I, fue el fruto de
una creaci6n progresiva.
Bajo la constitucion de 1830,el unico Organo de este tipo que se preveia era la Alta Corte de
lusticia, la cual -sin embargo- no fue instituida legislativamente sino 77 anos mas tarde, par ley
3.246 de 28.10.1907. Con todo,la Al ta Corte no tenia una competencia especifica en esta materia, pues
el control de constitucionalidad se instituyo recien con la reforma de 1934. Hasta entonces era tema
discutido si los jueces podian controlar por si mismos este presupuesto de sus fallos, conociendose
numerosos fallos en este sentido.
En cuanto al tema que nos in teresa, si bien es ta cons ti tucion ya atribuia ala Alta Corte el ejercicio
de "Iasuperintendenciadirectiva, correccional, consultiva, y economica sobrelos tribunales y juzgados
de la Nacion", elIo no implicaba ninguna especialidad en materia presupuestal. Su regimen equivalia
al de una reparticion administrativa mas (52).
Ni la cuestion de la justicia ni el funcionarniento de los organismos independientes del poder
politico estuvo entre las preocupaciones del constituyente de 1917 (DELLE PlANE:8). Nuestra
segunda constitucion (1918) no trajo innovaciones en 10 referente al presupuesto de su unico OSCR1,
que ademas, era uno de "Ios tres Altos Poderes" (art 15) (53).
Bajo la Constitucion de 1918 se cre6 el segundo de los actuales OSCRJ: 1a Corte Electoral, por
ley 7.690 de 9.1.24., cuya constitucionalidad ha side discutida por la doctrina (54). Al igual que la Alta
Corte, se Ie atribuyo "Ejercer superintendencia sobre todos los organismos de canicter electoral" (art.
12Iit.B), Ypor una disposicion ex presa se Ie asignaba la atribucion de "proponer al Cuerpo Legislativo,
por intermedio del Consejo Nacional de Administracion, el presupuesto para sus dependencias" (art.
12, litH) (55).
La constitucion de 1934 constitucionalizola Corte Electoral, creo el Tribunal de Cuentas y previo
la creacion del Tribunal de 10 Contencioso Administrativo (56).
Y fue precisamente al discutirse la constitucion de 1934 que se encaro por primera vez su
problematica presupuestal como cuestion especifica, dando origen ala disposicion cuyo estudio hoy
nos convoca.

Los organismos cuyo regimen presupuestal estamos estudiando, son tados ellos 6rga-
nos del Estado Central, de creaci6n constitucional (57) y aut6nomos entre sf.

52. La propia ley de creacion ya cilada, ralificaba tal crilerio disponiendo que "Los Ministros de la Alta Corte
de Justicia ... gozanin de los sueldos y asignaciones que les fije la ley de Presupuesto General de Gastos de la Nacion"
(art.42).
53. No obstante, una ley de 25.1.19 atribuyo a la Aha Corte la facultad de "girardirectamentecontra la Tesorerfa
General previa intervenci6n de la Contaduria, hasta el importe de los rubros asignados para gastos en la planilla
respectiva del Presupuesto General" (art. I), reconociendosele legalmente la calidad de ordenador de gastos.
54. La constitucionalidad de esta creacion legislativa fue discutida (GROS,l960), pero hoy carece de relevancia
al haberse incluido en la constitucion de 1934 la creacion de la CEo
55. Desde este punto de vista, tuvo un regimen mas autonomico que el propio Poder Judicial, cuyo tramite no
diferfa del de un ministerio. Como veremos mas adelante, existieron razones politicas para que 1a Corte Electoral
recibiera un tratamiento preferente de parte de nuestra clase politica. Por otra parte, es probable que la formula de la
constitucion del "34 hay a tornado en consideracion esta experiencia.
56. No deja de constituir una paradoja, el hecho de que teniendo su orfgen en un movimiento golpista, de cuiio
claramente reaccionario, esta Constituci6n incorporara la declaracion de los derechos economico-sociales, y desarro-
tiara ampliamente algunos institutos de un Estado de derecho modemo, especialmente mediante la consagracion de
estos OSCRJ que venian a ampliar el cuadro de con troles independientes sobre los principales actos del Estado.
57. El que esten instituidos con rango constitucional, se justifica pues elio garantiza ]a jerarqula de la funci6n
que tienen asignada en los sistemas de Estado de derecho y por otra parte, porque solo asl puede 1egitimarse la
descentralizaci6n de los poderes de que estan investidos.
 Han side objeto de discusi6n algunos aspectos, como por ejemplo, si constituyen
poderes del gobiemo (58), enles aUl6nomos (59) 0 si cabe situarlos en la 'esfera' de alguno de
los poderes (60). De lodo ello se sigue, ademas, que no constiluyen personas juridicas, pues
al no tener una gesli6n patrimonial propia, carece de sentido que se les asigne tal personalidad
(61). Por otra parle, es interesante advertir que en ello se diferencian de las otras enlidades
incluidas en el regimen del 220, que son entidades aUl6nomas 0 descentralizadas, dotadas de
personeria juridica.
EI caracter independienle de eslos organism os viene impuesto por numerosas disposi-
ciones constilucionales, que refieren fundamental mente a la designaci6n de sus soportes, y al
estaluto de deberes, prohibiciones y responsabilidades.

Su integraci6n no se hace en virtud de representaci6n politica explicita, porque se

procura un funcionamiento independiente de la acci6n de los poderes politicos del gobiemo,
por 10 menos en la faz partidaria.
Estos organismos tienen asignado el papel del tercero desinteresado, imparcial. Ello es
evidente por los antecedentes y la propia constituci6n.
Esta imparcialidad esta en funci6n de los cometidos que se Ie asignan, todos ellos de
singular trascendencia para el funcionamienLO del sistema:

dirimir contiendas entre particulares

juzgar la constitucionalidad de las leyes
juzgar la actuaci6n administrativa
juzgar la selecci6n de los gobernantes
juzgar la regularidad en las finanzas publicas

58. La cuesti6n, obviamente no se plantea respecto del Poder Judicial, el cual recibe expresamente tal
caracterizacion de parte del constituyente (Seccion XV, art. 233). En cuanto a los restantes OSCRJ, para ARECHAGA
(1952: 128) tienell el mismo "status jurfdico" de los poderes, gozando de las mismas prerrogativas y ventajas, aunque
Ie falten algunas notas propias de los poderes cbisicos. GROS (1960: 138) estudiando la Corte Electoral considera que
no es un poder ni integra ninguno de los poderes, sino que se trata de un organo «sui generis, cuya organizaci6n,
fWlcionamientoy competencias esllin constitucionalmente previstas, que no integran ni dependen de ningUn otm Poder
del Gobiemo y cuyos actos definitivos esllin al margen de toda posibilidad de revisi6n por cualquier Olm organo
administrativo,legislativo 0 judicial". Conformes: REAL (l967:II:481), KORZENIAK (l973b:144). DELPlAZ20
(1981 :43). Parecerfa que el constituyente no quiso definir a estos complejos organicos como Poderes, aUn cuando la
idea estaba en la cabeza de destacados constituyentes, para evitar discusiones esterues. Yen verdad,la catalogacion
nada podia agregar a 10que se estaba consagrando positivamente. maxime cuando la propia noci6n de Poder del Estado
ha resultado tan esquiva en cuanto a sus implicancias organicas.
Por el contrario, y coherentemente con su caracterizacion de los poderes del gobiemo, BARBAGELA T A consid-
eraba que estos organos formaban parte de dicha categorfa (efr. KORZENIAK, 1986:29).
Tan es ello asi que al especular ace rea de la "organizacion constitucionaldel proximo Uruguay", BARBAGELA TA
proponia asignarle al TribWlal de 10Contencioso Administrativo "Ia organizacion ,atribuciones y regimen de aetuacion
( ... ) que se infiere tam bien de la condicion de Poder que tendra que asignarsele formalmente" (BARBAGELATA,
1965:14).
59. Esta opinion fue algWla vez sostenida en nuestro pais, y rebatida por MENDEZ (1952:28) en opini6n
compartida por toda la doctrina citada en nota anterior.
60. Por ejemplo, respecto del TribWlal de Cuentas, se ha querido ver como un organa delegado (pASTOR!) 0
de confianza (ZIPITRIA) del parlamento con forme seiiala ETCHANDY (1976:296).
61. Eltema ha sido discutido alguna vez; ver por ejemplo las dudas que se tuvieron al crear la Corte Electoral
en 1924 (GROS,I960:93)
 Como se desprende de esta suscinta enunciaci6n, tienen en sus manos el juzgar las
cuestiones cruciales de un Estado de derecho.
La teona juridica en general y los constitucionalislaS en particular ban prestado
creciente atenci6n a este punta, segun 10 hemos destacado anteriormente, al estudiar el marco
te6rico. Se puede afirmar, ademas, que una de las claves del funcionamienta tan aceitado del
sistema juridico norteamericano radica precisamente en el papel de arbitro de la constituci6n
que la temprana practica de sus jueces Ie asingaron al Poder Judicial.

En teona, las haciendas se clasifican segun distintos criterios; los mas relevantes taman
en consideraci6n la finalidad, la asignaci6n de competencias, y la organizaci6n.
Segun dos prestigiosos teoricos argentinos, por hacienda se entiende "Ia coordinacion econ6mica
activa de personas y de bienes economicos, establecida por los habitantes afincados en un territorio,
con la finalidad de satisfacer las necesidades de orden colecti vo 0 camun que los individuos no podrian
atender aisladamente" (ATCHABAHIAN y MASSIER, 1963:40).
Tomando en consideracion la finalidad, pueden ser:

a) de produccion: su objeto es producir bienes 0 prestar servicios econ6micos, a fin de incorporarlos

a la circulacion de la riqueza, por la via del intereambio, para lograr de tal manera el reintegro
eonstante de los capi tales invertidos y, por regia general, la obtencion de un luero. Se denominan
tambien empresas,y son creadas por el Estado para prestar servicios divisibles que se remuneran
con precios, tarifas 0 tasas.
b) de erogacion 0 con sumo: su objeto principal es la aplicacion de medios economieos, obtenidos
de cualquier fuente, ala satisfaceion de las necesidades humanaspropias del ente al quela hacienda
eorresponde.
EI Estado en sus funciones primarias, consistentes en la prestacion de servicios indivisibles, no
remunerables con precios sino con contribuciones e impuestos es una hacienda de erogacion.
c) compuesta: euando en un mismo ente concurren aspectos de hacienda de erogacion y de
produccion; Cfr. ATCHABAHIAN Y MASSIER (1963:41-42).

a) independientes 0 autonomas, son aquellas en que los organos volitivo y directivo coinciden en el
mismo Organo titular y administrador de la hacienda;
b) dependientes, son aquellas en las que elorgano volitivo y elOrgano directivo residen en personas
distintas, 0 en que la calidad de administrador esta separada de la de titular de la nuda propiedad
de la materia administrable. En estos casos cobra relevancia el deslinde de responsabilidad de los
administradores pues estos manejan cosas ajenas; efr. ATCHABAHIAN y MASSIER (1963:42)

Finalmente, desde el punto de vista organizacional,las haciendas pueden revestir distintos grados
de particularidad:

a) la descentralizacion burocnitiea,puede -en principio-- ser resuelta por el organa ejecutivo, en

forma voluntaria, acordando facultades de decision aorganos de su dependeneia, que en cualquier
momento puede restringir 0 retirar. En tales hip6tesis, el Organo descentralizado no posee
personalidad (susceptible de adquirir derechos y con traer obligaciones; es decir: no cuentan con
un patrimonio propio.
b) la descentralizacion administrativa propiamente dicha, que los autores que citamos denominan
autarquia, en que elorgano, sin perjuiciodeladependencia (nojerarquica) frentepoderejecutivo,
adquiere personalidad -es decir, puede contratar como persona de derecho-, y sus faeultades,
mas 0 menos extensas seg6n el caso, son dadas por la ley, 10 que equivale a decir que no pueden
ser restringidas por el poder ejecuti yo.
c) la autonomia politica, regimen este 61timo que en general es de base territorial y que se caracteriza
porque elorgano autonomo se da su propia ley.
 Como puede apreciarse, estas categorias haciendales configuradas con criterio orgamco, pueden
reducirse sin problemas a las categorias organicas que tiene elaboradas la teona juridica de la
organizacion.

Partiendo de estas premisas conceptuales, podemos establecer que las haciendas de los
OSCRJ se caracterizan por las siguientes notas comunes:
10) desde Ie punto de vista de su finalidad (econ6mica) son haciendas de erogaci6n y
no de producci6n, ya que no estan destinadas a generar riqueza por sf mismas (62).
20) si consideramos el juego de competencias, cabe catalogarlas como haciendas
dependientes, nota com un a toda la hacienda estatal, pero en este caso, ello se
acentua aun mas, en la medida que los gestores no tienen atribuido constitucio-
nalmente el ejercicio de potestades tributarias, sino que tan solo tienen competen-
cia para gestionar los recursos que autoriza el supremo representante de la Naci6n
en esta materia: el parlamento (63).
30) desde el punto de vista de la organizaci6n jurfdica, constituyen 6rganos de la
persona Estado Central, y por consiguiente, carecen de patrimonio propio; sim-
plemente cuentan con la afectaci6n para su uso exclusivo de ciertos bienes
penenecientes al Estado Central.
Sera precisamente el caracter dependiente en 10 hacendfstico y la exigencia de inde-
pendencia en 10 organico e imparcialidad en 10 funcional que pone en abierta tensi6n el sistema
de OSCRJ con el sistema presupuestal, 10 eual, reiteramos, es el punta central de nuestra
investigaci6n.

Seccian 4
Origen y evolucian de la solucian uruguaya para la presupuestacion
de los organos de controljuridico

En nuestras primeras dos consliluciones estaba previslo un solo tribunal supremo: la

Alta Corte de Justieia, y su presupueslo no presentaba ninguna particularidad.
La Constitucion de 1830 no con tenia especialidad alguna respecto del presupuesto del Poder
Judicial.
Sin embargo, la ley de creacion de la Alta Corte (28.10.907) contenia algunas previsiones
presupuestales. EI an. 37 inc. 2 preveia que "Dentro de los cuatto meses de instaiadalaCorte, formulara
y elevara a la aprobacion legislativa un arancel de costas judiciales ....•. Ello constituia sin duda una
atribucion de iniciativa legislativa en la creacion de los tributos judiciales, pero adviertase que ello
referia al particular regimen de remuneracion de ciertos funcionarios judiciales.

62. Esta es una de las dificultades que presenta la presupuestaci6n por programas en este tipo de servicios. No
obstante, cabria discutir bajo una 6ptica mas amplia si no producen cieno tipo de bienes, apreciables economicamente.
63. A este respecto, todos los OSCRJ tienen identicas previsiones normativas en la constituci6n; no obstante,
cab ria plantearse la cuesti6n (invocada en cienos casos) de si el hecho de que la Suprema Cone de Justicia sea el
organo jerarca de un Poder del Estado Ie confiere algun tipo de atribuciones financieras implicitas,lo cual no se daria
respecto de los restantes OSCRJ, que no reciben tal calificaci6n en el texto constitucional, aunque sl en pane de la
doctrina. A nuestro modo de ver, tal distincion no es procedente, pues precisamente, la intencion manifiesta de los
constituyente, trasuntada en el texto fue equiparar todos los OSCRJ a la Suprema Corte de Justicia.
 En cuanto a los sueldos y gastos que dependian del tesoronacional.el art. 42 Clllclaroalestablecer
que regirian por el Presupuesto General de Gastos.
En la constituyente de 1917 se presento un proyecto por el cual: "La Aha C<Xte fonnular.i
anualmente el presupuesto de lodo el Poder Judicia! y 10 remitini a! Poder Legislativo para su
aprobacion".
"Los magistrados judiciales (... ) recibinin por sus servicios la compensacion que fije la ley de
Presupuesto" (64).
Esta formula no prospero.
Antecedente de mayor interes, es la ley que creola Corte Electoral. en la cual se previo un tnimite
autonomo para su presupuesto, al cual haremos referencia a! considerar las posibles fuentes del actual
art. 220.

Quiere decir que nuestro actual art. 220 tiene su origen en la reforma constitucional de
1934, no habiendo sufrido modificaciones sustanciales desde entonces, raz6n por la cual el
estudio del proceso constituyente de entonces cobra singular relevancia

EI ano 1929 cont6 entre sus dfas el 'fatidico viemes negro de octubre' en que la Bolsa
de Nueva York se desplom6 estrepitosamente. Nuestro pafs no advirti6 de inmediato el
significado profundo de esle hecho (CAETANO-JACOB,1989:29), y dedico tOOo el ano
siguiente al jubileo por el centenario de la jura de la constitucion (65).
Pem el ano politico de 1931 se inicia con la presidencia del Dr. GABRIEL TERRA,
hombre salido de filas batllistas, pero visiblemente inclinado a actuar con independencia de
dicho sector, fundamentalmente en los aspeClOS econ6mico-fmnncieros, para preslar IX'efe-
rente alenci6n alas tesis de los seclores empresariales. Por ese tiempo, ademas, estos iniciaban
una fuerte ofensiva contra la polllica legislativa reformista del batllismo, a la que acusaban de
ser la causa de las dificultades econ6micas que comenzaban a hacercrisis. Los reclamos mas
frecuentes apuntaban a rebajar impueslos (y salarios), el gasto publico, la inmigraci6n y en
algunos inclusive el no pago de la deuda ex lema (CAETANO-JACOB, 1989:73).
Una Comisi6n de ESlUdio sobre la Desvalorizaci6n de la Moneda, integrada por
expertos en economfa y fianzas de diferente extracci6n (66) prOOujo en marzo del '31 un
dictamen destinado al Gobiemo, del cual surgfa respeclo de las finanzas publicas la obsesion
por el equilibrio presupuestal, divergiendo las posturas 5010 entre quienes querian hacerlo
mediante la creaci6n de nuevos impuestos, 0 mediante la reducci6n del gasto publico.
La campana para reformar la consliluci6n iniciada por TERRA en setiembre de 1931
apuntaba entre otros al objelivo de centralizar la conducci6n financiera del gobierno, perfilan-
do asf el tan ansiado 'dictador econ6mico' que requerian los grupos de presi6n empresariales
(CAETANO-JACOB,1989:88,283).
Entre las reform as mas destacadas al regimen presupuestal figuraba el otorgamientode

64. Ver: Actas de la Comisi6n de Constituci6n (1916-1917), p.53.

65. A los simbolos monwnentales de nuestra ideologia nacional. Anigas en la Plaza Independencia. el "Templo
de las Leyes" para Sede del Poder Legislativo y el Gaucho en la principal avenida dela Capital (CAETANO-JACOB.
1989:15) se agreg6ese ano el monumento a la pasi6n nacional: el EstadioCentenario. Todos ellos. trasuntaban orgullo.
liberalismo y, sobre lodo ... holgura econ6mica.
66. Eduardo ACEVEDO ALVAREZ, Ricardo COSIO, Emilio FRUGONl, Carlos QUUANO. Jose SERRATO.
Pablo MIBELU, Julio MARTINEZ LAMAS, Luis J. SUPERVIELLE, YOctavio MORATO. (CAETANO-JACOB.
1989:78).
iniciativa exclusiva al Poder Ejecutivo en materia presupuestal. Se decia entonces, que ello
acompanaba el desarrollo operado en el derecho comparado, citandose -entre otros- el
ejemplo de Inglaterra (67).
La adopci6n de un regimen de iniciativa privativa para el Poder Ejecutivo tiene una
enorme significaci6n para el producto del sistema presupuestal, pues la voluntad del Poder
Ejecutivo pondni un techo al debate parlamentario del presupuesto (68), con 10 cual queda
condicionada en 10 fundamental al decisi6n presupuestal.

Producido el golpe de estado el 31.3.33, las fuerzas que respaldaron a TERRA se

aplicaron de inmediato a la tarea de reformar la constituci6n. Luego de la elecci6n de la
constituyente (25.6.33) los sectores mayoritarios del gobierno celebraron eillamado Acuerdo
de los Partidos donde se sentaron las bases para la elaboraci6n de la constituci6n. Uno de sus
puntos preveia expresamente la eliminaci6n de la iniciativa parlamentaria en materia imposi-
tiva y presupuestal.
Para la tarea de elaborar el proyecto de nueva Constituci6n, la Convenci6n Nacional
Constituyente design6 entre sus miembros una Comisi6n de Constituci6n, la cual a su vez
design6 varias subcomisiones a las que cometi6 la tarea de elabrorar los anteproyectos
referidos a cada una de las secciones del futuro texto. De la labor de las subcomisiones no
existe versi6n taquignlfica; 10 unico que disponemos para estudiar estos antecedentes son las
actas resumidas de las sesiones de la Comisi6n de Constituci6n, los informes de las subcomi-
siones, y la versi6n taquigrMica de la discusi6n en la Convenci6n.

La Subcomisi6n de Hacienda fue creada en las sesi6n del 18.10.33 (ACfAS:24) y

estaba integrada por el Dr. GABRIEL TERRA (hijo del presidente), el Cr. Francisco PALO-
MINO ZIPITRIA (nacionalista, profesor de Contabilidad Publica en la Universidad), y el Dr.
ABADIE SANTOS, quien fue luego sustituido por el Dr. ESCALADA (69).
EI anteproyecto de la Sub-Comisi6n de Hacienda comienza a ser tratado en la 69a.
sesi6n de la Comisi6n de Constituci6n, donde se alcanza a considerar unicamente el primer
articulo, que contenia la soluci6n central en materia de hacienda: "Todos los ingresos y
erogaciones del Estado seran previstos y fijados, para cada ano econ6mico, en un solo
presupuesto, durante cuyo ejercicio, unicamente podnl ser modificado por una ley especial, a

67. Los propagandistas de la reforrna no advertian --daro esta- que toda comparaci6n de soluciones
norrnativas fuera de contexto. resulta irrelevante; la iniciativa privativa del ejecutivo en un regimen parlamentario
puro como el ingles. no podia tener la misma significaci6n que en un sistema de parlamentarismo racionalizado como
prentendio ser el de I 934.pero que en realidad encubria una presidencia muy fuene, en 10 normativo yen 10 factico.
68. Cieno que muchas veces la habilidad de los grupos parlamentarios lograban negociar algunas soluciones,
mediante una especie de chantaje Ifcito (REAL,1965:44).
69. Si me he detenido en estos detalJes. es porque son relevantes a 105 rilles de interpretar algunos anteoedentes
ilustrativos de la reforrna . Tal integracion doto a esta subcomision de peso politico y c1aridad de objetivos (a traves
de TERRA) y solvencia tecnica (a traves de PALOMINO ZIPITRIA).
iniciativa del Poder Ejecutivo y con el exclusivo objeto de variar el destino de partidas
autorizadas 0 de abrir nuevos creditos suplem,entarios 0 extraordinarios" (ACT AS: 171). Esta
disposici6n venia a complementar la eliminaci6n de la iniciativa parlamentaria en materia
financiera, que ya se habia aprobado al tratar 1asecci6n correspondiente al Poder Legislativo
(ACT AS: 169). En la sesi6n siguiente (No. 70, del 21.2.34) se comienza el estudio del articulo
20. (antecedente del actual 220), el cual precisamente referia al regimen especial para la
aprobaci6n del presupuesto del Poder Judicial, los municipios, Ios servicios descentralizados
y Ios entes aut6nomos no industriales ni comerciales. Se disponia que estos organismos
"proyectaran sus respectivos presupuestos y los presentaran al Poder Ejecutivo, incorporan-
dolos este al proyecto de Presupuesto General. EI Poder Ejecutivo podea modificar los
proyectos originarios y sometera las modificaciones al Poder Legislativo" (ACT AS:174). En
esta primera discusi6n el unico punto que suscit6 resistencias fue el referido a los municipios
y a los fundamentos t6cnicos para contemplar un tramites diferenciado entre las entidades no
industriales 0 comerciales y los que 10 son; no se discute la cuesti6n del Poder Judicial (70).
En las sesiones 71a. (ACTAS: 177), 72a. (ACTAS: 180/181) y 73a (ACTAS: 184) el debate
gir6 en tomo a la autonomia municipal (71). En la 76a. sesi6n vuelve a tratarse elart 20., pero
esta vez en 10 referido a los presupuestos de los entes comerciales e industriales (ACT AS:
189/190).
En conclusi6n, las actas de la Comisi6n de Constituci6n no registran casi antecedentes
que ilustren la adopci6n de este regimen presupuestaI especial para un poder del Estado, y
otros organism os que se reputaban similares a un poder del Estado.
La unica fundamentaci6n mas 0 menos amplia, la hallamos en el Informe de la
Sub-Comisi6n de Hacienda que hizo suyo la Comisi6n de Constituci6n, como in forme a la
Convenci6n Nacional Constiluyenle.
Cabe agregar que respecto del Tribunal de Cuentas -incluido en esta secci6n- se
omiti6 preyer una norma especifica referida a su regimen presupuestal, omisi6n que recien fue
salvada en los ultimos momentos previos a la culminaci6n de la consideraci6n del proyecto
por la Convenci6n Nacional Constiluyente (DIARIO,1934 b:263) (72).

Las cuestiones principales relalivas a la Secci6n del Poder Judicial eran las referidas a
Ia elecci6n de los Ministros de la Corte y su competencia para declarar la inconstitucionalidad
de las leyes. EI tema de la aULOnomiafinanciera fue planteado por algunos convencionales,
pero no tuvo repercusiones importantes.
Asi el Dr. SECCO ILLA plantea que "el preceplO prudente debe ser el mismo que se adopta con
respecto a la remuneracion del titular del Poder Ejecutivo y de los miembroo del Poder Legislativo:
que la remuneracion no debe ser modificada durante el termino del mandato". El Dr. TERRA Ie
recuerda que el art. 42 de la Constitucion de 1918 que referia a que 100 legisladores se fijarian sus

70. Unicamente se consigna la opinion aislada y desconcertante del Dr. SECCO ILLA que propugna que "el
Poder Judicial debe de ser incluido en eltratamiento que se les da a los organismos comprendidos en el inciso 20 .•
pues tratandose de un Poder del Estado. 10 deseable es darle el maximum de autonomia en materia ecoo6mica"; el
mencionado inciso 20. referia a los entes comerciales 0 industriales. 10 cual demuestra que este coovencional no habia
captado claramente el sentido de la diferencia de regimenes entre organismos comerciales y no comerciales.
71. En la Ultima sesi6n citada -la 73a. del 26.2.34- qued6 aprobado el inciso primero (actual art. 220)
(ACTAS:I84).
72. En la misma oportunidad. se incluy6 al Tribunal de 10 Cootencioso Administrativo en 10 que hoy es el art.
220. salvando un olvido involuntario.
 remuneraciones, se hallaba en suspenso, y en camino de eliminarse como consecuencia de la pri vacion
de toda iniciativa dellegislativo en materia de gastos, conforme el Convenio de los Partidos. EI Dr.
ABADIE SANTOS manifiesta que "el sueldo de los titulares de los Poderes del Gobiemo tendni que
escapar a la esa regia con la que se lesionaria su independencia", a 10cual adhiere SECCO ILLA. Ante
ello, TERRA pide postergar la cuestion para poder con suitar alas autoridades partidarias para recabar
su interpretacion del convenio politico (ACT AS, 1934:32). Con posteridad, el Dr. SECCO propone
diversos articulos, uno de los cuales rezaba: "La Alta Corte proyectani, independientemente del Poder
Ejecutivo, el presupuesto del Poder 1udicial y 10elevara al Poder"Legislativo en 1a fecha en que debe
estudiarse el Presupuesto General", pero no fue discutido en Comision (ACT AS, 1934:33).
Varias sesiones mas adelante, al tratarse el proyecto del Dr. FERREIRO, se vuelven a discutir
aspectos presupuestales del Poder 1udicial. EI Dr. POLLERI dice que "sin perjuicio del principio
general (... ) de que todos 10spresupuestos deben ser proyectados por el Poder Ejecutivo, e1 caso de la
dotacion de los Ministros de la Corle debe constiluir una excepcion. Es un Poder del Estado, y para
que sus miembros tengan verdadera independencia no debe admitirse ninguna inlervencion del Poder
Ejecutivo". El Dr. TERRA considera que tal disposicion es innecesaria ya que existe otra disposicion
(la que seria el actual arl 220) por la cual el Poder 1udicial proyecta su presupuesto, el cual puede ser
modificado por el Poder Ejecutivo, agregando que "Ias modificaciones son enviadas por separado al
Poder Legislativo, que resuelve en definitiva.
Algo mas adelante se vuelve al lema presupuestal al considerar la atribucion de la Corte para
proyectar el presupuesto del Poder 1udicial. El Dr. MIRANDA opina que "deberia aclararse bien que
el Poder Legislativo puede optar entre sancionar el presupuesto proyectado por el Poder 1udicial, olas
modificaciones del Poder Ejecutivo" (ACTAS:208-209). Interviene el Dr. TERRA (h) Yaclara que
"el sentido del articulo es, no que se incorporan las modificaciones, sino que se agregan por
expedientillo separado, de manera que hay dos proyectos; y el Poder Legislativo, decide finalmenle,
en un sentido 0 en otro" (ACTAS:209)"

Tenia como cometido proyectar todo 10 relativo a la Corte Electoral (entre otras
materias), pero en cuanto al regimen presupuestal de esta se limito a remitirse aI regimen
general incIuido en la secci6n sobre Hacienda Publica.

Comienza por sefiaIar que la secci6n Xlll destinada a la Hacienda Publica no existia
en las constituciones anteriores, e inclusive resultaba bastante original en el derecho compa-
rado, desde que "s610 en aIgunas nuevas constituciones se ha tratado especialmeme 10relativo
a la Hacienda, pero sin uniformidad en cuanto a los que es objeLOde contenido constitucional"
(DlARIO, 1934 b: 130) (73).
Analizando el primer articulo de la secci6n, destaca que en el se "recoge la doctrina
mas aceptada en materia presupuestal" adopllindose "Ios principios de la anualidad, de la
unidad y de la universalidad presupueswia". No se detiene demasiado en fundar la consagra-
ci6n de la inciativa excIusiva del Poder Ejecutivo en materia de gastos.
Pasa luego a fundar la disposici6n objeto de nuestro estudio. Al respecto manifiesta la
Comisi6n:
"Siendo el Pader Ejecutivo a quien compete la preparaci6n del proyeclO de Presupuesto
General, se establece en el (actual articulo 220) con ese objeto que el Poder Judicial,la Corte
EleclOraI,los servicios descentralizados y entes autonomos, con excepci6n de los del dominie
industriaI,leremitiran los respectivos proyectos, que se incorporaran aI proyecLO de Presupues-
to Genera!."
organism os (esto es: Poder Judicial, Corte Electoral, Tribunal de Cuentas, Tribunal de 10
Contencioso Administrativo) los in formes de las comisiones respectivas nada aportan al tema,
EI infonne de la Comision de Constitucion acerca del Poder Judicial no con tenia comentario
alguno referido a su presupuesto, y el ordinal respectivo fue votado sin discusion (DlARIO, 1934 b:
212).
EI infonne de la Comision de Constitucion sobre la Corte Electoral se limita a seiialar que "en 10
que se refiere a materia presupuestal y financiera la Corte Electoral estani sometida al regimen que se
establece en la Seccion 'Hacienda Publica "'; el articulo respectivo fue votado sin discusion (DIARIO,
1934 b:208).
Por 10 tocante al Tribunal de Cuentas, recien cuando se estaba en los ajustes finales al texto, se
advirtio que no se habia previsto el regimen presupuestal de este organismo, 10 cual fue subsanado a
iniciativa del convencional Bado que propuso agregar --a 10 que hoy es el art. 211- un literal G:
"proyectar su presupuesto, que elevar.i al Poder Ejecutivo para ser incluido en el PresupuestoGeneral
de Gastos. EI Poder Ejecutivo, con las observaciones que considere del caso,lo elevani al Parlamento,
esUindose a su resolucion". Acto seguido el convencional TERRA pide que se sustituya la palabra
'observ ar' por' modi fi car' , basandose para ello en que "en el regimen del presupuestodel Poder Judicial
se emplea el mismo termino, 'modificar' y no 'observar', de esa menera no se viola el principio de
separacion de 105 poderes, ya que el Tribunal de Cuentas y el Poder Judicial obedecen a una
. organizacion semejante desde el punto de vista de la independencia de 105 poderes" (DIARIO, 1934
b:263) (74).
Como el Tribunal de 10 Contencioso Administrativo no habia sido reglamentado por la Constitu-
cion, sino tan solo previsto, no incluyo una prevision similar en la seccion respectiva; no obstante, se
10 incluyo en la prevision general de la Seccion XIII sobre Hacienda Publica" art. 195 (actual 220)
(DIARIO, 1934 b:263).
Dado que el constituyente de 1934 tenia la casi completa conviccion de que los restantes OSCRJ
que instituia configuraban otros tantos Poderes del Gobiemo, con total naturalidad procedio a extender
el regimen del Poder Judicial a ellos.

En las discusiones de la comision, no se consigna fuente alguna de derecho comparado

para esta solucion, ni se alude a quien fue el autor de la inciativa (75). La formula es presentada
por la Sub-Comision de Hacienda durante la 70a. sesion de la Comision de Constitucion el
21.2.34, y sera aprobada sin grandes discusiones, como no fuera la que llevo a excluir de la
misma a los municipios.
No obstante el mutismo del consLiLuyente acerca de las fuentes de esta disposicion,
podemos manejar ciertos antecedentes que nos permiten formular algunas hipotesis al respec-
to.
I) En primer lugar, puedc observarse que en la sesion del 31.10.33 de la Comision de Constitu-
cion, que se hallaba considerando la secci6n correspondiente al Poder Judicial, el convencional SECCO
ILLA present6 un proyecto conteniendo varias disposiciones, una de las cuales rezaba asi:
"La Alta Corte proyectara, independicntemente del Poder Ejecutivo, el presupuesto del Poder
Judicial y 10 elevara al Poder Legislativo en la fecha en que debe estudiarse el Presupuesto General"
(ACT AS, 1934:33), el cual no fue considerado (76).

74. Conviene ir reteniendo eSlOSanlecedenles, porque han de ser muy iluslrativos para la comprension cabal
de la formula del an. 220.
75. Tampoco hemos enconlrado en nueslra doclrina opinion al respeclo.
76. Es de haecr notar que eSla disposicion no figuraba en la propuesta presentada a la Convenci6n por la Uni6n
Civica (con la firma de SECCO ILLA) en setiembre del "33 (DIARlO,1934 a:93). Tampoco ex.istfa referencia alguna
en los proyeclos de reform as presentadas par la Union Civica alas reuniones en la Casa de Gobiemo, inmediatamenle
despues del golpe de eSlado, para lratar las reformas (pROYECTOS:77).
 Destaca luego que dicho articulo "aporta varias innovaciones al sistema vigente" entre
las que menciona que "se da cierta autonomia al Poder Judicial para proyectar su presupuesto.
En el regimen que se crea, segun el cual el Poder Legislativo no po<:ln\ aumentar los
presupuestos,se hace indispensable acordar esa facultad al Poder Judicial, para asegurarle su
independencia del Poder Ejecutivo, pues de otro modo, el Poder Ejecutivo tendria la facultad
ilimitada de reducir el presupuesto judicial, sin que los posibles excesos de esa facultad
pudieran ser reparados por el Poder Legislativo desde que este de acuerdo con 10dispuesto en
el articulo 70. no podra aumentar el proyecto presentado por aquel" (DIARIO, 1934 b: 130).
Afirma luego, refiriendose a los servicios descentralizados, que "Este sistema no
menoscabara la mas amplia autonomia administrativa, puesto que 5610 implica el minima de
intervenci6n parlamentaria necesaria para el exacto conocimiento de la situaci6n financiera
de esos servicios y el voto de los recursos" agregando que la ley podra "contemplar los cas os
particulares, y someter estos servicios descentralizados a una forma de presupuesto mas 0
menos analitica 0 sintetica, segun 10exijan las necesidades de los mismos" (mismo lugar).
Mas adelante, aclara que "Se dispone (... ) tambien, que el Poder Ejecutivo incluini en
el proyecto de Presupuesto Generallos proyectos originales del Poder Judicial, Corte Electoral
y servicios descentralizados, asegunmdose asi la autonomia presupuestal de los mismos: pero
el Poder Ejecutivo podnl proponer modificaciones en dichos proyectos en cuyo caso, agregara
estas al proyecto general, de modo que se da as! tambien, la debida intervenci6n al Poder
Ejecutivo con respecto a los proyectos de que se trata" (DIARIO, 1934 b: 130).

En la 40a. sesi6n ordinaria se entr6 al estudio de la Secci6n sobre Hacienda Publica,

correspondiendo al miembro informante, Dr. TERRA, formular las exposiciones del caso.
Comentando el art. 10., dice que "enciema en su contenido toda la filosofia del sistema
financiero de la Constituci6n que estamos redactando. En materia de presupuesto, unidad,
universalidad y anualidad. En 10referente a los gastos, restricci6n a la iniciativa parlamentaria
en beneficia del Poder Ejecutivo".
Destaca mas adelante que "surge que se Ie ha sacado en primer termino al Poder
Legislativo la facultad de aumentar el Presupuesto General de Gastos. Se Ie ha quitado al
mismo Poder Legislativo la iniciativa con caracter general en todo 10que se refiera a la creaci6n
y supresi6n de empleos, aumento de dotaciones, retiros y pensiones" para concluir que "se
puede afirmar que la iniciativa en materia de gastos para el Parlamento, quedara limitada
solamente a aquellos cas os compatibles con el buen orden de la administraci6n financiera,
cuya unidad y responsabilidad ha de descansar, de acuerdo con la Constituci6n que estamos
redactando, fundamentalmente en el Poder Ejecutivo". Entiende que "la f6rmula que propone
y que perfecciona aun la establecida en el Pacto de los Partidos, se ha inspirado entre otros
ejemplos en Inglaterra, don de, a pesar de haberse vigorizado el principio de la autorizaci6n de
los gastos por el Parlamento, se Ie ha quitado al mismo toda iniciativa en materia de leyes
financieras". Refiere luego a distintos ejemplos del derecho comparado que avalarian una
tendencia en el senti do que se proyecta (DIARIO, 1934 b: 172).
El art.20. (antecedente del actual 220) se vot6 de inmediato, sin fundamentaci6n ni
discusi6n (DlARIO, 1934 b: 172). EI articulo fue votado nuevamente sin modificaci6n ni
discusi6n en la 42a. sesi6n (DIARIO, 1934 b: 199).
En cuanto alas disposiciones que regulan el tramite presupuestal para cada uno de los
 62 REGIMEN PRESUPUESTAL DEL ARTICULO 220 DE LA CONSTITUClON

organismos (esto es: Poder Judicial, Corte Electoral, Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo
Contencioso Administrativo) los informes de las comisiones respectivas nada aportan al tema.
El informe de la Conúsión de Constitución acerca del Poder Judicial no contenía comentario
alguno referido a su presupuesto, y el ordinal respectivo fue votado sin discusión (DIARIO, 1934 b:
212).
El infonne de la Conúsión de Constitución sobre la Corte Electoral se linúta a señalar que "en lo
que se refiere a materia presupuesta! y financiera la Corte Electoral estará sometida al régimen que se
establece en la Sección 'Hacienda Pública "'; el artículo respectivo fue votado sin discusión (DIARIO,
1934 b:208).
Por lo tocante al Tribunal de Cuentas, recién cuando se estaba en los ajustes finales al texto, se
advirtió que no se había previsto el régimen presupuesta! de este organismo, lo cual fue subsanado a
iniciativa del convencional Bada que propuso agregar __lo que hoyes el art. 211- un literal G:
"proyectar su presupuesto, que elevará al Poder Ejecutivo para ser incluido en el Presupuesto General
de Gastos. El Poder Ejecutivo, con las observaciones que considere del caso, lo elevaIá al Parlamento,
estándose a su resolución". Acto seguido el convencional TERRA pide que se sustituya la palabra
'observar' por 'modificar', basándose para ello en que "en el régimen del presupuesto del Poder Judicial
se emplea el núsmo término, 'modificar' y no 'observar', de esa menera no se viola el principio de
separación de los poderes, ya que el Tribunal de Cuentas y el Poder Judicial obedecen a una
. organización semejante desde el punto de vista de la independencia de los poderes" (DIARIO, 1934
b:263) (74).
Como el Tribunal de lo Contencioso AdnúnistraUvo no había sido reglamentado por la Constitu-
ción, sino tan solo previsto, no incluyó una previsión sinúlar en la sección respectiva; no obstante, se
lo incluyó en la previsión general de la Sección XIII sobre Hacienda Pública.. art. 195 (actual 220)
(DIARIO, 1934 b:263).
Dado que el constituyente de 1934 tenía la casi completa convicción de que los restantes OSCRJ
que instituía configuraban otros tantos Poderes del Gobierno, con tata! naturalidad procedió a extender
el régimen del Poder Judicial a ellos.

31. FUENTES DE LA FORMULA DEL ACTUAL ART. 220

En las discusiones de la comisión, no se consigna fuente alguna de derecho comparado

para esta solución, ni se alude a quién fue el autor de la inciativa (75). La fórmula es presentada
por la Sub-Comisión de Hacienda durante la 70a. sesión de la Comisión de Constitución el
21.2.34, y será aprobada sin grandes discusiones, como no fuera la que llevó a excluir de la
misma a los municipios.
No obstante el mutismo del constituyente acerca de las fuentes de esta disposición,
podemos manejar ciertos antecedentes que nos permiten formular algunas hipótesis al respec-
to.
1) En primer lugar, puede observarse que en la sesión del 31.1 0.33 de la Conúsión de Constitu-
ción, que se hallaba considerando la sección correspondiente al Poder Judicial, el convencional SECCO
ILLA presentó un proyecto conteniendo varias disposiciones, una de las cuales rezaba así:
"La Alta Corte proyectará, independientemente del Poder Ejecutivo, el presupuesto del Poder
Judicial y lo elevará al Poder Legislati va en la fecha en que debe estudiarse el Presupuesto General"
(ACTAS, 1934:33), el cual no fue considerado (76).

74. Conviene ir reteniendo estos antecedentes, porque han de ser muy ilustrativos para la comprensión cabal
de la fórmula del art. 220.
75. Tampoco hemos encontrado en nuestra doctrina opinión al respecto.
76. Es de hacer notar que esta disposición no figuraba en la propuesta presentada a la Convención por la Unión
Cívica (con la firma de SECCO ILLA) en setiembre del "33 (DIARIO, 1934 a:93). Tampoco existía referencia alguna
en los proyectos de reformas presentadas por la Unión Cívica a las reuniones en la Casa de Gobierno, inmediatamente
después del golpe de estado, para tratar las reformas (pROYECTOS:77).

--~~-
 EI mencionado convencional no da cuenta de las fuentes tarnpoco.
II) Sabemos que la Constituyente conocio otro proyecto, muy bien fundado, perteneciente al
Dr. Aristides DELLE PlANE (77) cuyo art.
134 ubicado en la seccion destinada al Poder Judicial disponia:
"La Alta Corte formulara el presupuesto del poder judicial, remitiendolo al Poder Ejecutivo, para
que este 10 incorpore al proyecto de presupuesto general con las observaciones que crea del caso"
(DELLE PIANE:63).
Basta presentar este texto para darse cuenta que contiene la misma estructufa que el aprobadopor
la constituyente, y por consiguiente puede sostenerse con cierta plausibilidad que el ha de haber sido
la fuente inspiradora del texto presentado por la Sub--Comision de Hacienda.
En la fundamentaeion del proyecto, en 10relativo al Poder Judicial se aprecia -a diferencia de
los demas proyectos en danza- un gran interes por afmnar la independencia del Poder Judicial en 10
economico (DELLE PIANE:20), pero no se alude para nada al aspecto presupuestal. Cabe destaear
que ~omo el mismo DELLE PlANE se encarga de consignar-Ias ideas propuestas responden a
concepciones propias de este experimentado y erudito jurista. Y en verdad, en nuestra revision del
derecho cornparado no hemos hallado -a 1934- regimen semejante al consagrado en la Constitucion
de ese afio, siguiendo la propuesta de DELLE PlANE (78).
III) Deben consignarse como antecedentes de la solucion del art 220 los ya dictados de la
constituyente del 1916-1917 y el consagrado para la Cone Electoral en la ley 7690 de 9.1.24). Esta ley
disponia:
"Art 12.- Son atribuciones de la Cone Electoral:
(...)
H) Proponer al Cuerpo Legislativo, por intermedio del Consejo Nacional de Administracion, el
presupuesto para sus dependencias"
Puede verse que si bien se preve claramente la iniciativa de la Corte Electoral, el especial
mecanismo de la 'vista' al Poder Ejecutivo recien aparece en el proyecto Delle Piane.

La constituci6n de 1942 mantuvo incambiado el texto de 1934 aunque variando el

numero, que paso a ser el 192.
Con la reforma de 1951, el art. 221 -sustitutivo del 192- presento dos modificaciones
aparentemente menores:
a) se incluy6 al Tribunal de Cuentas, que antes se habra omitido, aun cuando ya se
consagraba el mismo tnimite al establecer las atribuciones de dicho organismo
(Constitucion de 1934, art. 204 lit. G y Constitucion de 1942, art. 201 lit. G).
b) se altero el orden, mencionando primero a los Entes Autonomos y luego a los
Servicios Descentralizados, 10 cual, lejos de limitarse a una modificacion "de
redaccion y adecuacion" como creyeron los proyectistas, altero profundamente la
arquitectura del sistema organico de empresas estatales (cfr. ARECHAGA,
1952:128).

77. Ene proyecto y su fundamentaci6n parece publicado por su autor en un librito denorninado Ante la Reforma
(Un proyecto de constituci6n). Montevideo, H. Rosillo, 1933. La presentaci6n por el autor esta fechada I" de agosto
de 1933.
BABAGELATA (1949:322) dice tambien que este proyecto se present6 a Ia ill Convenci6n Nacional Constituyente
eII.8.33, pero en las publicaciones oficiales (ACTAS y DIARIO), no hemos hallado referencia alguna al mismo.
78. Como soluciones originales de aquella epoea se menciona la de Hungria, segl1nla cualla Corte formulaba
su presupuesto, y sus representantes 10defendian con voz y voto en el Senado, pudiendo llegar a vetarlo en caso de
desacuerdo (ARANDA,1972:947). Tambien se daba una amplia facultad de iniciativa a las Cortes Superiores en las
constituciones de algunas provincias argentinas. pero no hallamos una estrieta correspondencia con el regimen del
"34.
 c) se sustituy6 la expresi6n "proyecto de Presupuesto General", por "proyecto de
presupuesto", 10 cual resultaba 16gico si consideramos que en 1951 se incorpor6
la expresi6n "Presupuesto Nacional". No obstante, no result6 del todo ajustada,
en cuanta eludi6 referirse claramente al Presupuesto Nacional y no contempla la
posibilidad de que se remitan proyectos separados, de acuerdo con la previsi6n
del inc.3 del art.214.

En 10referente a esta soluci6n, la Constituci6n de 1967 mantuvo identico texto que la

anterior, aunque paso a ordenarse con el numero 220. Es el texto vigente y por tanto sera el
objeto de especial analisis en esta parte.

EI ordenamiento de facto instaurado por la dictadura surgida del golpe de estado de

27.6.73 (79) conocio claramente tres etapas: 1) 1973-1976,2) 1976-1981 Y3) 1981-1985.
Durante la primera etapa, la dictadura il1stituyo las reformas organicas minimas
indispensables para controlar el aparato burocnitico del Estado; por 10demas, actu6 informal-
mente por vias no institucionalizadas con rango constitucional, como los 'c6nclaves', 'pautas',
etc. En esta etapa, no se altero formalmente el regimen del presupuesto de los OSCRJ.
El segundo periodo, se caracterizo por la intenci6n manifiesta de institucionalizar
organos que expresaran las relaciones de poder que la dictadura se proponia consolidar.
En este marco, se procedio a la supresion del Poder Judicial, sustituyendolo por una
Administrnci6n de Justicia, dependiente organicamente del Poder Ejecutivo, a traves del
Ministerio de Justicia: fue la vuelta a 1830 ...
Tambien dentro de este perfodo cabe mencionar al frustrado proyecto de reforma
constitucional (80), plebiscitado negativamente en 1980. EI mismo introducfa una modifica-
ci6n importante en la mecanica del actual art. 220, pues prevefa que 10s OSCRJ "proyectanin
sus respectivos presupuestos y los presentaran, a los efectos de ser incluidos en el proyecto de
Presupuesto Nacional, al Poder Ejecutivo, el que podra aceptarlos 0 modificarlos.
En este ultimo caso, el Poder Ejecutivo remitira al Poder Legislativo, conjuntamente
con el Presupuesto Nacional, los proyectos originarios en caracter de informaci6n comple-
mentaria. La aprobaci6n del proyecto original observado podra hacerse por los dos tercios de
votos del total de componentes de la Asamblea General".
Hemos destacado la modificaciones mas significativas, de donde surgia un regimen
mas restrictivo para los OSCRJ, en la medida que, requerfa la mayorfa especial mas alta (2/3

79. Para la historia de estos acontecimientos y su significacion desde el punto de vista institucional, puede
consultarse: CORTINAS,1982; AA YY, La carda de la democracia. Bases del deterioro institucional 1966-1973,
Montevideo, Banda Oriental - Instituto de Estudios Latinoamericanos de Estocolmo, 1987; Oscar Bruschera, Las
decadas infames, Montevideo, linardi y Risso, 1986; SERPA], Uruguay Nunca Mas, Montevideo, 1989; Emilio
Garda Mendez, Autoritarismo y Control Social. Argentina - Uruguay - Chile, Buenos Aires, Hammurabi, 1987.
80. Este proyecto de constitucion fue aprobado el 31.10.80 por la Asamblea Constituyente. Para un comentario
tecnico por un jurista del regimen, puede verse: Eduardo ESTEY A, Analisis del proyecto aprobado por la Asamblea
Constituyente, suplemento del diario El Diario, noviembre de 1980; para una vision critica del proyecto, pueden verse
la serie de notas del Dr. Enrique TARJGO, reunidas en ellibro Aniculos y discursos porel NO, Montevideo, Editorial
Nuestro Tiempo, 1982.
del total de componentes) para que el voto de la Asarnblea General pudiera sobrepujar ]a
iniciativa del Poder Ejecutivo (81). .
El tercer periodo, surge luego del fracaso del plebiscito constitucional, y se caracteriza
por comenzar un cauteloso desmantelamiento del orden dictatorial, revitalizando ciertas
instituciones abolidas, como los partidos politicos, y el Poder Judicial, no obstante mantenerse
el Ministerio de Justicia y un Consejo Superior de la Magistratura, cuya actuaci6n tendia
claramente a controlar todos los movimientos administrativos del Poder Judicial.
EI Consejo Superior de la Magistratura fue instaurado por el Decreto Constitucional No.12 de
10.11.81. En 10 que nos interesa, disponia que a dicho Consejo correspondia "Formular el proyecto de
presupuesto de sueldos para los Ministros de los Tribunales de Apelaciones, los jueces de todos los
grados y denominaciones, los Secretarios de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de 10
Contencioso Administrativo, los Secretarios de los Tribunales de Apelaciones y los Acturarios,
Actuarios Adjuntos y Secretarios de los J ueces y remitirlo al Poder Ejecutivopara que este 10 incorpore
a los proyectos de presupuestos respectivos y proponga, en su caso,las modificaciones pertinentes"
(art. 10 ord. 40.).

La transici6n hacia la plena vigencia de la constituci6n de 1967 comenz6 el ano 1984.

Una primera via fuc intentada por el Partido Nacional mediante una iniciativa popular
tendiente a plebiscitar el reLOmo incondicional a la Constituci6n de 1967. Esta iniciativa
fracas6 porque el Consejo de Estado se neg6 a darle curso.
Otra via venia siguiendo el resto de los partidos politicos (82), los cuales luego de
negociaciones con los militares, lIegaron a un acuerdo (denominado por sus oponentes como
'Pacta del Club Naval ') suscrilO el dia 3.8.84 que ambient6 Ia dictaci6n del Acto Institucional
No.19 el 15.8.84. Dicho ACLO19 recogia las bases del acuerdo para la transici6n (83).

En la conformaci6n del regimen especial se tuvieron en cuenta dos aspectos fundamen-

talmente: el politico y el tecnico.
Respecto de los OSCRJ se Lomo fundamentalmente en cuenta la exigencia de inde-
pendencia politica politic a [rente al Poder Ejecutivo. En este sentido puede citarse 10expresado
en lei Informe de la Comision de Constitucion a la Convenci6n Nacional Constituyente, el
cual expresaba al respecto:

81. Resultani interesante comparar esta iniciativa del periodo dictatorial con las consecuencias a que conduce
la interpretaci6n que hasta ahora han venido haciendo el Poder Ejecutivo y la Asamblea General, asi como la doctrina
mas recibida acerca de la posibilidad de vetar el presupuesto. En puridad,la solucion del proyecto de 1980 no era otra
cosa que abreviar el tnimite, considerando que la modificaci6n introducida por el Poder Ejecutivo al proyecto
proveniente de un OSCRJ, equivalia a un veto anticipado, y por consiguiente Ie daba una soluci6n semejante, aunque
mas restrictiva aful, pues para levan tar las observaciones, se preveia una mayoria especial de 3/5 de presentes (art.
135 Proy. 1980).
82. Estos eran: Partido Colorado, Frente Amplio, y Union Civica; a ultimo momento se agrego un partido
"fantasma": el Partido Laborista, que no tuvo mayor actuaci6n posteriormente.
83. Para un analisis t&nico juridico de este Acto, puede consultarse la entrevista a CASSINElli MUNOZ en
Suplemento La Semana de EI Dia, del 18.8.84, p.9.
 "Se da cierta autonomia al Poder Judicial para proyectar su presupuesto. En el regimen que se
crea,segUn el cual el Poder Legislativo no podni aumentar los presupuestos, se hace indispensable
acordar esa facultad del Poder Judicial, para asegurarle su independencia del Poder Ejecutivo, pues, de
otto modo, el Poder Ejecutivo tendria la facultad ilimitada de reducir el presupueslD judicial, sin que
los posibles excesos de esa facultad pudieran ser reparados por el Poder Legislativo desde que este de
acuerdo con 10 dispuesto en el articulo (actual 85 ord.13) no podni aumentar el proyecto presentado
por aquel" (DlARIO,II: 130).

En el caso de otros organismos que proven fan de una mayor autonomia presupuestal
--como la Universidad, por ejemplo-Ia fundamentacion para su inclusion en el regimen del
actual art. 220 se basaba en que tratandose de haciendas de erogacion, sus presupuestos debian
aprobarse necesariamente por eI Parlamento. Como hemos ido viendo, los creadores del
procedimiento particular de los OSCRJ tenfan claro que los presupuestos de las haciendas de
erogacion debfan pasar por el Parlamento necesariamente (ARECHAGA, 1952 c: 130),10 cual
las diferenciaba de los entes industriales 0 comerciales.
Para estos, por el contrario, se previo un regimen presupuestal (actual art 221) en el
cual se tomaban en cuenta sus particularidades tecnicas desde el punto de vista hacendisti-
co (84).

Del estudio realizado en este capItulo, pueden extraerse, a nuestro juicio,las siguientes
conclusiones generales referidas al regimen presupuestal y a los organismos constitucionales
de tipo jurisdiccional 0 de contra lor.

1. En cuanto al regimen presupuestal, vemos que ha descentralizado la funcion

presupuestal entre varios complejos organico-proceclimentales.
Para el Presnpuesto Nacional, ha estructurado un complejo acentralizado donde todas
las administraciones autonomas del Estado Central (poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal
de 10 Contencioso Administrativo, Corte Electoral y Tribunal de Cuentas) tienen el cometido
y la facultad de proyectar y proponer sus demandas presupuestales al Parlamento, las que son
decididas por este de manera independiente y final, como organa maximo en materia presu-
puestal. ConcIuimos al respecto que el presupuesto no es materia de decision del complejo
organico co-Iegislativo sino exclusivamente dellegislativo.
2. La Constitucion Nacional ha dispuesLO-desde 1934- un tratamiento presupues-
tal com un para todos los OSCRJ, partiendo del supuesto de que ellos constituyen un conjunto
homogeneo de organos y funciones, que ameritaban un tratamiento presupuestal especial,
destin ado a resguardar su independencia funcional frente a su dependencia haciendal respecto
del Poder Ejecutivo.
3. La formula adoptada en 1934, no se fundament6 en antecedentes del derecho
comparado, sino que se concibio de manera original,lo cual no descarta la posibilidad de que
presente similitud con algunas soluciones aisladas.
De acuerdo a nuestro plan, corresponde ahora entrar al analisis concreto del regimen
presupuestal aplicable al conjunto de los OSCRJ, cuya especialidad se hall a consagrada en el

84. A despecho de estas premisas doctrinarias, la pnictica !leva a que las autonomias concebidas con fmes de
excelencia tecnica tenninaran siendo bastiones de "incompetencia t6cnica y docilidad politica" a1 decir de REAL
(1965:62).
art. 220 Yen disposiciones particulares atinentes a algunos de los OSCRJ. rigiendose en todo
10 demas par las dispasiones referidas al Presupuesto Nacional del cuaI forman parte estos
presupuestos.
 Capitulo IV
PREPARACION, FORMULACION Y SUSTANCIACION
DE LA INICIA TIV A

Secci6n 1
Generalidades

La doctrina mas recibida esta de acuerdo en que la presupuestaci6n constituye un cicIo,

circuito 0 proceso que recorre ciertas fases necesarias: (a) preparaci6n del proyecto, (b)
discusi6n y sanci6n, (c) ejecuci6n y (d) control.
Dos cllisicos de la moderna teona presupuestal -NEUMARK y BURKHEAD- coinciden a!
respecto.
DiceNEUMARK que "la 'vida' de un presupuesto, su 'circuito', se subdivide endiferentes fases,
cada una de ellas de diferente duracion (... ) primeramente se precis a cierto tiempo durante el cua! se
elabora el proyecto del plan por parte de las (... ) las a!tas autoridades administrativas, para ser
presentado luego por el correspondiente ministro a! gabinete (a! gobiemo), el que, W1avez aprobado,
10 sometecomo pTOyectooficia! del gobiemo a los cuerpos legislativos para su discusion y sancion. A
esta fase b<isica (... ) sigue la segunda fase bisiea: el estudio y discusion del pTOyectoy la sancion
(votacion) por parte del parlamento, del propio pTOyectode presupuesto, por la cual este se convierte
en parte integrante de la ley presupuestaria (... ). La fase siguiente del circuito del presupuesto es la
ejecucion del presupuesto, es decir el compTOmiso, la liquidacion, la orden de pago y el pago de los
gastos, asi como la liquidacion y la reeaudacion de los TecursOS.La siguiente fase puede ser llamada
control del presupuesto", la cua! en realidad puede desarrollarse paralelamente con la ejecucion, y que
culmina con la forrnacion del balance de rendicion de cuentas y su sometimiento a la aprobacion por
el parlamento (NEUMARK, 1952: 280).
Por su parte, el norteamericano BURKHEAD seiiala que "El terrnino 'ciclo presupuestario' ( ... )
tuvo su origen en la Europa Occidental" y resulta util pues "enfatiza debidamente la periodicidad del
sistema presupuestario. Es cierto, por supuesto, que la formulacion del presupuesto es un proceso
continuo, como un cliche (... ).Pero, a! mismo tiempo, esta continuidad esti marcada par fases
especffieas de un caracter ciclico. (... ) Las fases del ciclo presupuestario se identifiean general mente
como: I) la preparacion y presentacion por parte del ejecutivo, 2) la autorizacion legislativa, 3) la
ejecucion y 4) la auditoria." (BURKHEAD, 1956: 89-90).
Desde la optiea de una teona del proceso, podriamos decir que se trata de las distintas fWlciones
que cumple el sistema presupuestal, yaque cada unaconsiste en "actividades definidas por una finalidad
suficientemente diferenciada" (BARRIOS DE ANGELIS, 1979:219). En este sentido afuma BRITfO
 (1968:94) que "El conjunto de estos procedimientos ( ... ) comprende cuatro funciones que son las de
proyectar, sancionar, ejecutar y controlar la ejecucion" (85).

El presente capitulo 10 dedicamos a considerar la primera fase del cido, circuito 0

proceso presupuestal, cuya funci6n se denomina generalmente como preparaci6n 0 formuIa-
ci6n del proyecto de presupuesto; el pr6ximo capitulo estani dedicado a considerar Ia fase
decisoria final.
La formulaci6n 0 preparaci6n del proyecto comprende, ademas, sub-fases 0 procesos
perfectamente discemibles, pues cumplen finalidades diversas. Asi distinguiremos las siguien-
tes funciones: (a) relevamiento 0 estimaci6n de las necesidades, (b) coordinaci6n de la
demandas en una propuesta, y (c) presentaci6n 0 sustanciaci6n de la propuesta.

El art. 220 dispone que los OSCRJ "proyectaran sus respectivos presupuestos ... ".
Lo dispuesto en el art. 220 se reitera para cada OSCRJ: a la Suprema Corte de Justicia
compete "formular los proyectos de presupuesto del Poder Judicial" (art. 239); el Tribunal de
10 Contencioso Administrativo "proyectara sus presupuestos" (art.321); al Tribunal de Cuentas
compete "proyectar sus presupueslOs" (art. 211); para la Corte Electoral el constituyente
estableci6 una remisi6n in tOlum a la Secci6n XIV de la constituci6n (art. 323).

De los textos constitucionales se desprenden elementos suficientes como para caracte-

rizar adecu"damente esta funci6n.
(a) En primer lugar, debemos entender que los OSCRJ estan obligados a preparar sus
proyectos de presupuesto.
Como es habitual. el constituyente no utiliza un lenguaje normativo claro para establecer si una
conducta es obligatoria, prohibida 0 facullativa, sino que emplea expresiones ambiguas.
En toda la materia presupuestal, el constituyente utiliza el futuro perfecto ("proyectara", "presen-
tara", "sometera", etc.) 10 cual -sin embargo- se interepreta pacificamente como significando
obligacion (86). Sin duda era mas clara la Constitucion de 1830 en cuanto disponfa que "El Presidente
debe ( ... ) presentar anualmente a la Asamblea General el presupuesto ... " (art. 82).
El pun to ya habfa sido abordado por 1.A. RAMIREZ, siendo legislador, sosteniendo entonces que
el Poder Ejecutivo estaba obligado a presentar el presupuesto (1945: 562), posicion compartida por
ARECHAGA (1947,V:162-3).

(b) En la medida que se trata de un cometido que necesariamente debe cumplir Ia

85. Nos parece que la caracterizacion de estas cuatro funciooes podna elaborarse mas afmadamente, siguiendo
tambien 10s resultados de la teona del proceso, pero ello excedena nuestro prop6sito actual.
86. "EI futuro indicativo es la forma tipica que usa ellegislador para imponer deberes" (ALCHOURRON y
BULYGIN,1986: 13). Para nuestra Constituci6n, cfr. CASSINELLI,I971 :24.
Administraci6n Central-yen general todas las administraciones aut6nomas- cabe caracte-
rizarlo como un cometido esencial de estas.
Asi parecia entenderlo SAY AGuES LASO (1966:361) cuandoincluialos 'servicio5 financieros'
entre 105cometidos esenciales. Sin embargo, no toda la doctrina administrativista posteriormenciona
especificamente a la preparacion de los presupuestos como cometido esencial. Asi, mientras unos
incluyen expresamente al 'cometido de hacienda' especificando dentro de el al presupuesto (CORTI-
NAS,1986: 25-26), otros sefialan como servicios financieros unicamente a los de recaudacion y
-eventualmente- a la ejecucion del gasto (PRAT, 1970:155; FRUGONE,1982), y otros, pasando
por encirna de la presupuestacion, apuntan a la 'conduccion de la economia' como cometido esencial
del estadocontemponineo (MARTINS, 1977:73). Se pierdede vista, amijuicio, quela presupuestacion
es una tarea comun a todas las administraciones autonomas, independiente de la recaudacion, y de la
conduccion de la economia.

(c) Surge claro -ademas- que la constituci6n asigna a cada organismo. en exclu-
sividad. el cometido de proyectar sus presupuestos: ello constituye, por consiguiente una
atribuci6n y un cometido de cumplimiemo aut6nomo para cada uno de los OSCRJ. Por otra
parte. esta claro que en dicho cometido el Poder Ejecutivo no tiene mas injerencia que la que
expresamente Ie reconozca la Constituci6n: a este se Ie atribuye la proyecci6n del Presupuesto
Nacional "que regira para su periodo de Gobierno", dejando en claro que s610 proyecta el
presupuesto de sus dependencias; sobre los otros s610 tiene facultades deobservaci6n (art.221).
dictamen (art. 220) 0 impugnaci6n (art. 300).

De los textos resefiados, se desprende que el constituyente emple6 dos verbos diversos:
'proyectar' y 'formular·.
De acuerdo con el signi ficado mas apropiado que nos brinda el diccionario de la lengua, 'Proyectar'
el presupuesto significaria tanto como idear, trazar, disponer 0 proponer el plan y los medios para la
ejecucion del presupuesto. 0 mejor aun preaparar un conjunto de cilculos para dar idea de cOmo ha de
ser y 10 que ha de costar el presupuesto.
'Formular' los proyectos, en cambio, alude a una accion diversa (expresar, manifestar), aunque
no contradictoria 0 incompatible con la anterior.

EI sentido de estas disposiciones no presenta dudas, en cuamo a que refieren a la

preparaci6n y formulaci6n del proyecto de presupuesto para el respectivo OSCRJ. Se pueden
distinguir, por tanto, dos fases: la preparaci6n y la formulaci6n del proyecto. Por otra parte.
ello es considerado como el procedimiemo natural por la doctrina.
Cabe tener presente que,desde el pumo de vista administrativo.los OSCRJ constituyen
estructuras organicas que combinan recursos humanos y materiales en pos de los cometidos
que les ha asignado el ordenamiemo juridico. Y como tales unidades administrativas suficien-
temente diferenciadas. tienen en principio el cometido de relevar sus necesidades funcionales
y expresarlas en medios financieros, 10 que constituye la tarea preparatoria del presupuesto.
En ello. no se diferencian de cualquier otra repartici6n administrativa de la administraci6n
central. De hecho. hasta la Constituci6n de 1934 el presupuesto del Poder Judicial no se
diferenciaba del de cualquier otra repartici6n del Estado.
Naturalmeme.las disposciones citadas aluden a la instancia final de la etapa prepara-
toria del presupuesto. esto es. a la formulaci6n del proyecto, como acertadamente dice el art.
239. 10 cual constituye un acto administrativo con el cual culminan todas las operaciones
materiaIes previas consistentes ---como se dijo anteriormente- en el relevamiento de datos,
presentaci6n de necesidades, ajustes, comparaciones, etc.

Section 2
PreparaciOn de los proyec/os presupues/ales de los OSCRJ

La preparaci6n del proyecto sirve para cumplir diversas funciones atinentes a la

presupuestaci6n.
En primer lugar, debe estar presidida por ciertas pautas iniciales, que serviran de
orientaci6n para todas las reparticiones. Dichas pautas deben ser elaboradas par el jerarca, a
traves de la oficina especializada, si la hubiere .
. En segundo lugar, es la actividad que permite aI jerarca conocer las necesidades
financieras de sus servicios.

La etapa preparatoria del proyecto de presupuesto, es esencialmente administrativa Se

cumple al interior de cada organismo, auscultando las necesidades de cada una de sus
reparticiones. No obstante que su objetivo primordial es conocer y evaluar las necesidad de
cada servicio, a 10 largo de su proceso se van adoptando decisiones, imperceptibles a veces,
que en su conjunto conducen a la primera gran decisi6n presupuestaI: la formulaci6n del
proyecto del organismo.
En la elara de preparacion podemos distinguir distintos momentos.
a) En un primer momento, la oficina encargada de la tarea administrativa de preparar el proyecto
de presupucsto, 'baja' hasla cada reparticion minima un formulario pidiendole que exprese cuales han
de ser sus necesidades financieras para el proximo periodo presupuestal, indicando pautas de discri-
minaci6n y de proyeccion futura de los recursos. AI informar, la reparticion administrativa ha de tomar
en consideracion -segun el metodo clasico--Ios gastos irrductibles (0 incomprimibles) y los que son
ohjeto de opcion deliberada, ya para suprimirlos, ya para proponerlos par ver primera.
En los ultimos tiempos se han desarrollado sofisticadas tecnicas denominadas de racionalizacion
de las elecciones (choices) presupuestales, siendo las mas conocidas las denominadas PPBS (planning,
programming, budgeting sistem) y presupuesto base cero (MARTINEZ y DI MAL TA,1986: 195 y
ss.). de conformidad con nuestra constitucion. la preparacion del proyecto de presupuesto debe
elaborarse con base en la tecnica del presupuesto por programas y actividades (0 realizaciones) (Cfr.
BERCHESI,1967:32; RIAL,1981 :30). Sin embargo, en la pr:ictica no se ha logrado concretar cabal-
mente esta tecnica (RIAL, 1981 :42-43).

En general, el tipo de organismos como los OSCRJ presentan particularidades que

dificultan la aplicaci6n de estas tecnicas. Sin embargo, el Poder Judicial norteamericano ha
desarrollado sofisticadas tecnicas que son un modelo al respecto.
En efecto el Poder Judicial de los EEUU tiene desarrolladas estas tecnicas (87), con oficinas
tecnicas a la par del gobierno federal, mientras que en aquellos regimenes en que no existe una

87. Esto es 10 que surge del instructi vo publica do por el NATIONAL CENTER FOR STATE COURTS (1980)
y de comentarislas diversos.
 descentralizaci6n administrativa del Poder Judicial, como es el caso de Francia, esla elapa se cumple
par la repartici6n administrativa respectiva, generalmente un Ministerio de Justicia, que integra
-natural mente- el Poder Ejecutivo (88). Aun cuando esta etapa aparezca como meramente t6cnica,
y aseptica, no 10es, y por ello no resulta indiferente un modelo u otro. Como ya hemos destacado, el
sistema presupuestal esta destinado a procesar 105 requerimientos burocr.iticos, de manera de ir
preparando la decisi6n presupuestal; pero esta no se alcanza en un acto final, sino que se va gestando
en cada etapa, en la que se van reduciendo progresivamente las opciones. Es 16gicopreSumir que basta
la propia fonnulaci6n de necesidades par los tribunales inferiores se auto-inhiba de manera diversa
segUn se hallen insertos en un modelo descentralizado 0 centralizado.

Seccion 3
Formulacion del proyeclo de presupueslo

Una vez eumplida la fase de relevamiento de neeesidades de los distinlos servieios y

repartieiones del organismo, eorresponde amalgamar todas ellas en una propuesta eoherente
y posible. Ello impliea la realizaei6n de valoraeiones y opeiones, en definitiva: prefereneias
ante la imposibilidad de aeeeder a todas las demandas de reeursos.
Todo ello se reflejara en deeisiones, que algunos denominan 'arbitraje'.
Una vez que el jerarca del servicio tiene el conjunto de 'demandas' de cr6ditos, procede a su
armonizaci6n, realizando un 'arbi traje ' entre los diversos reclamos, hasta lograr una propuesta global
para el conjunto organico. teniendo en vista las posibilidades de sanci6n que tendra la iniciativa.
En el momento siguiente, el jerarca formula el proyecto, dictando el acto administrativo respec-
tivo, conforme la estructura y con la t6cnica requerida juridicamente.

EI arbitraje final de las neeesidades imemas del organismo eorresponde -como es

16gieo-- al jerarea administrativo del mismo. Dado que en nuestro pais 10s OSCRJ son al
mismo tiempo que 6rganos supremos en el eumplimienlo de sus funeiones especifieas, son los
jerareas de sus respectivas administraeiones, les eorresponde realizar el arbitraje [mal de 10s
redamos presupuestales intemos, 10eual se eonereta en el proyeclo de presupuesto.
Esta instancia presenta variantes de acuerdo a la concepcion general de la estructura judicial 0 del
tribunal respectivo. Por ejemplo, referido a la Justicia, en Europa es predomidnante la atribuci6n de
esta funci6n a un Ministerio de Justicia, segun el modele frances. Sin perjuicio de ello,los 'consejos
superiores de la magistratura' tienen cierta incidencia politica sobre el tema.
Como tendremos oponunidad de seiialar mas adelante, en el famoso regimen aut6nomo del Poder
Judicial de Costa Rica, en la etapa de preparacion del proyecto no es total mente aut6nomo, ya que va
ala armonizaci6n de una Oficina de Presupuesto central--del mismo modo que cualquier ministerio--
yen caso de conflicto, resuelve el Presidente de la Republica en un 'arbitraje final' (89).
No cabe insistir en la significacion de esta instancia en cuanto nueva reducci6n de opciones.

88. En nuestro pais existi6 este Ministerio durante el siglo pasado, y luego durante el periodo dictatorial
(1976-1985).
89. Constituci6n de Costa Rica, an. 177. Cfr. BOLANOS, 1977:79; ver infra la Encuesta sabre el punto, la
respuesta de Costa Rica.
 La propuesta presupuestal esta normalmente sujeta a di versos tipos de condicionamien-
tos, algunos de los cuales pueden tener finalidad de asesoramiento, otros de control de legalidad
y otro de control polftico.

De las disposiciones constitucionales que refieren a la Oficina de Pianeamiento y

Presupuesto (arts.214, 221, y 230 y ss.) se desprende que para la formulaci6n de sus proyectos
de presupuesto, los arganismos del 220 no tienen la obligaci6n de requerir su asesorarniento.
Dicha conclusi6n se basa en los siguientes fundamentos:

a) La intervenci6m preceptiva de la Oficina de Pianeamiento y Presupuesto s610

aparece exigida para la formulaci6n del proyecto de Presupuesto Nacional por el
Poder Ejecutivo (art. 214). Ahara bien: los presupuestos de los OSCRJ integran
el Presupuesto Nacional, pero no son proyectados por el Poder Ejecutivo, sino por
cada OSCRJ, raz6n por la cual, cabe entender que no existe un asesoramiento
preceptivo en la formulaci6n del proyecto por los OSCRJ.
b) La posici6n institucional de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto revela que
se trata de un organismo vinculado estrechamente a la Presidencia de la Republica
y la gesti6n del Poder Ejecutivo,lo cual parece incompatible con el grado de
descentralizaci6n y autonomfaque reconoce nuestra constituci6n a estas estruc-
turas administrativas. Ello surge ademas del hecho que la intervenci6n de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto no aparezca exigida ni en los presupuestos
de los poderes del estado (arts. 108 y 220), ni en los de las empresas publicas
(art.221), ni en los de los gobiernos municipales (art. 222). EI hecho que sf se exija
el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto para las observa-
ciones que el Poder Ejecutivo decida realizar a los proyectos de los Entes
Industriales 0 Comerciales, confirma que dicha oficina asesora directamente al
Poder Ejecutivo.
c) Del cometido especffico, corroborado por la integraci6n de su Comisi6n directiva
(art. 230) surge que sus dictamenes estan "vinculados al desarrollo".
d) Ademas, asf 10ha entendido implfcitamente nuestra doctrina, en cuanto no incluye
a los organismos del 220 entre los exigidos par el asesoramiento de la Oficina de
PlaneamienLO y PresupuesLO (BARBE,1967:102; BRUNO, 1967a: 246;
1967b:155; RUIBAL, 1972:64), aunque sin ocuparse especfficamente del punto.

Sin perjuicio de ello, nos parece que caben dos salvedades:

10.) Si bien nada dice el art. 220, entendemos que para las observaciones 0 modi fica-
ciones que quiera formular el Poder Ejecutivo a los proyectos de los organismos en el incluidos,
sf seria preceptivo el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,pues:

dicho asesoramiento es preceptivo siempre para el Poder Ejecutivo, ya sea en la

formulaci6n del proyecto de Presupuesto Nacional (art 214) ya en la formulaci6n
de observaciones a proyectos provenientes de otros organismos (como se preve
expresamnte en el art. 221).
 En este sentido se manifiesta CANESSA (1972:12), aunque sin fundar su opini6n.

20.) No obstante que el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto no

viene exigido preceptivamente por la Constituci6n, cabe reconocer que tampoco 10 prohibe,
raz6n por la cual entendemos que podrfa lIegarse a el por otra via. Ahora bien: podni imponerlo
la ley, 0 s610 podni acordarse por convenio entre la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y
los respectivos OSCRJ.
La propia Constitucion preve que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto podd tener
otros cometidos "que la ley determine" (art. 230-6), pero nos parece muy discutible que el
legislador pudiera establecer el asesoramiento preceptivo de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto para los OSCRJ, y ello por las siguientes razones:

si bien tal facultad de la ley esta claramente prevista para la Oficina de Planea-
miento y Presupuesto, no aparece tan claro que pueda referirse a los OSCRJ, y en
especial al Poder Judicial;
imponer tal asesoramiento preceptivo implica alterar el regimen constitucional en
cuanto este dispone claramente que los OSCRJ proyectaran sus propios presupues-
tos sin mas exigencia. Se podra decir que el imponer un asesoramiento en nada
afecta el procedimiento establecido ni su independencia. No obstante, pensamos
que:
a) un asesoramiento de la jerarqufa de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
exigido preceptivamente, tendrfa naturalmente una fuerte influencia sobre los
proyectos presupuestales de los OSCRJ;
b) implicarfa una reduccion de los plazos disponibles por los OSCRJ para su
elaboracion, en cuanto deberfan ceder parte de los plazos constitucionales en
favor de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto;
c) en caso de discrepancia con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, para
actuar razonablemente los OSCRJ deberfan rebatir la postura de aquella,
fundando debidamente el apartarniento de aquel asesoramiento, para 10 cual
no cuentan dichos OSCRJ con un cuerpo tecnico equiparable al de la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto, 10cual derivarfa en una preeminencia factica
de esta;
d) de todas maneras la Oficina de Planeamiento y Presupuesto tendrfa oportuni-
dad de hacerse escuchar a traves del Poder Ejecutivo en ocasion de observar
los proyectos remitidos pOTlos OSCRJ para su consideracion.

Se ha discutido el punto relativo a si los presupuestos del art. 220 (yen general del
Presupuesto Nacional) requieren el dictamen del Tribunal de Cuentas.
Del analisis de los textos, surge que la constitucion contiene una disposicion muy
generica en sede del Tribunal de Cuentas don de se Ie comete "dictaminare informaren materia
de presupuesto" (art. 211 lit.A). Pero luego, especifica la exigencia del dictamen 5010 para
cienos presupuestos, entre los que no esta el Presupuesto NacionaI.
Tal dualidad de criterio ha dado lugar ados interpretaciones opuestas.
Para SAY AGUES el dictamen del Tribunal no es preceptivo respecto del Presupuesto Nacional,
pues el art. 214 no 10 exige expresamente, opinion compartida por VALOES COSTA (1951: 159),
REAL (1967 b:483), CASSINELLI (1967 b:65), BRITO y OELPIA7Z0 (cfr. OELPIA7Z0, 1981:83).
 La tesis contraria hace privar la disposicion general contenida en el211liL A, y argumenta que
al no distinguir el consti tuyen te, no cabe hacerlo al interprete. En virtud de el10 sostiene la precepti vidad
del dictamen. En este senti do se han pronunciado en la doctrina: ARECHAGA (1947 b:211),
CARBAJAL VICfORICA (cit. por REAL, 1967 b:483), y 105 asesores del Tribunal: ETCHANDY
(1977 :309)(90) y MUNOZ DE HAM (1988:70); por otra parte, ha sido la posicion del propio Tribunal
deCuentas.
En el proyecto de Ley de Contabilidad y Administracion Financiera (puesto en vigencia por el
Dec. 104/68) el Tribunal incluyo una fOrmula de compromiso: el dictamen e informe del Tribunal de
Cuentas solo procede a expresa solicitud de la Asamblea General (arL 89). La ley 15.903 en su arL 552
convalidola solucion del art. 89 del PLCAF.

En cuanto al contenido del dictamen del Tribunal de Cuentas, el mismo "es en principio
(... ) una funci6n tfpica de asesoramiento" (ETCHANDY ,1977:311), "dictamina e informa, es
decir, da su opini6n, abre juicio, hace, en otros terminos, el anaIisis cntico de los presupuestos
sometidos a su consideraci6n y produce el informe pertinente (ibfd. 309). Es, por tanto,
diferente aI caso del art 221.
EI contenido especffico puede referir tanto aI caIculo del producido de los tributos y
recursos,como a regularidad constitucionaI, tanto en la forma como en el fondo (DELPIAZ-
ZO,1981:85- 86).

La formulaci6n del proyecto 0 propuesta presupuestal del OSCRJ no eslli sujeta a

ningt1n control previo de conveniencia u oportunidad.
Veremos luego que el art 220 preve Ia intervenci6n del Pocler Ejecutivo a posteriori, 10
cuaI puede considerarse "una forma de control mucho menos intensa, mucho mas leve" (CASSI-
NELLI, 1967 b:32), ya que no roza el acto que formula la propuesta presupuestaI, sino que 5610
incide politicamente sobre el6rgano decisor (el Parlamento) no teniendo siquiera el efecto de forzar
una reconsideraci6n por el OSCRJ, como sf sucede en el caso de los entes del art. 221.

A nuestro modo de ver, estos proyectos de los organismos del art. 220 debenan ajuslarse
a la misma estructura programatica del Presupuesto NacionaI, par cuantu forman parte de el.
No obstante, TORRES HERMIDA (1975:139,145) pone en dudaque la programaci6n
se aplique a los presupuestos del art. 220, "al no haber disposici6n expresa que 10 determine"
de manera universal. Nos permitimos discrepar con dicha interpretaci6n, pues es suficiente
que el constituyente haya determinado que los presupuestos del art. 220 forman parte del
Presupuesto Nacional, para en tender que les son aplicables las exigencias estructurales de
este (91).

90. Este jurista, que fuera asesor del Tribunal de Cuentas consideraba que con el Proyeeto de Ley de
Contabilidad y Aadministraci6n Financiera se "ha aclarado el punto", con 10 cual "Ia referida discusi6n ha perdido
vigencia",lo que significa que considera constitucionalla soluci6n reglamentaria de la Constituci6n.
91. Inmediatamente de entrada en vigencia la constituci6n de 1967, se dietaron pautas y normas para
uniformizar la presentaci6n estructural programatica del Presupuesto Nacional, sin excepciones. Asi, la Ofmicia de
Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Hacienda publicaron un manual de "Orientaciones para la elaboracion
de 105proyectos de presupuesto de Ministerios y Organismos" (Montevideo, abril de 1967). Luego se dict6 el decreto
371/67 de 13.6.67 disponiendo "Ia clasificaci6n de los gastos publicos a los rmes de la programacion y administraci6n
del proyecto de Presupuesto Nacional para el periodo 1968/1972". Este decreto vino a sustituir al de 17.12.937 y fue
 Por 1a misma raz6n, entendemos que cabe la posibilidad de que los OSCRJ opten por
presentar sus presupuestos en varios documentos -gastos, ingresos, etc.- segun 1aposibili-
dad prevista por el 214.

No caben dudas que el acto del jerarca que adopta el proyecto es un acto administrativo.
Por ello mismo, contra de 10 que suele afirmar la doctrina financiera extranjera, no carece de
relevancia juridica.
En primer lugar, precIuye la fase preparatoria del presupuesto, y por consiguiente
impide que los 6rganos subordinados mantengan sus pretensiones en otros ambitos. Debe
entenderse que si la Constituci6n atribuye al jerarca la dictaci6n de la propuesta 0 pretensi6n
del organismo, ello vuelve ilegftimas las pretensiones que puedan formular 6rganos subordi-
nados (92).
En segundo termino, cabe destacar que el contenido de la propuesta dictada por estos
organismos condiciona la competencia del Parlamento, que no podni aprobar un presupuesto
superior al propuesto. En puridad, el acto que adopta la propuesta fija el "techo" presupuestal
para el organismo, que s610 podd superarse mediante mensajes complementarios del mismo.
Finalmente, debe destacarse que se trata de un acto administrativo que ejecuta directa-
mente un mandato constitucional, de manera autonoma, y por tanto no puede estar sometido
a otros controles que los expresamente dispuestos por la propia constituci6n. Por igual
consideraci6n, resulta ser definitivo: aun cuando el Poder Ejecutivo -en uso de sus faculta-
des- formule observaciones, no corresponderfa devolverlo al OSCRJ para su reconsidera-
cion, a diferencia de 10 que se preve para los entes comerciales (art. 221).

La adopci6n 0 formulaci6n del proyecto por el jerarca de la administraci6n significa la

culminaci6n del proceso intemo en la preparacion de la propuesta presupuestaI. Marca el
momenta polftico definitorio dentro del ambito administrativo.
Pero para alcanzar la decision jurfdicamente relevante -autorizacion legislativa- es
preciso que el proyecto sea propuesto al organa decisor, esto es: se requiere dirigir a el la
pretensi6n 0 iniciativa pertinente.
En el caso de los presupuestos del art. 220 esta fase presenta algunas particularidades
que requieren nuestra atencion.
En efecto, la Constituci6n establece un procedimiento especial entre la adopci6n del
proyecto y su entrada al Parlamento, habiendose planteado dudas y discrepancias acerca de la
situaci6n juridica en que se hallan colocados los 6rganos intervinientes.
En especial, cabe plantearse el sentido de la proposici6n presupuestal de los OSCRJ,

posteriorrnente sustituido por el decreto 9881973.

92. Esta corruptela de nuestra pnictica parlamentaria fue censurada certerarnente por REAL (1965:44).
Recientemente.la SUPREMA CORTE (MENSAJE de 1987) protesto por iguaI motivo, pues se habian acogido
planteamientos de un sector de sus funcionarios, contra la propuesta oficiaI. Sin embargo, 1a protesta no se funda
-como podria haberse hecho- en la i1egitimidad constitucional de tal proceder.
esto es: si va dirigida al Poder Ejecutivo 0 al Parlamento, 10 cual nos pone ante dos cuestiones
centrales que han de ocupamos en este capitulo: objeto de la presentaci6n del proyecto al Poder
Ejecutivo, y titularidad de la iniciativa ante el Parlamento.
Dedicaremos la seccion siguiente al analisis especial la cuesti6n de la 'iniciativa'
legislativa en materia presupuestal, pues presenta ciertas dificultades que exigen algunos
desarrollos que exceden la extensi6n que normalmente requeriria el punto.
Una secci6n ulterior estara destinada a considerar la sustanciaci6n del proyecto con el
Poder Ejecutivo, con 10 cual queda concluida la fase previa al tratamiento parlamentario del
presupuesto.

Secci6n 4
La cuesti6n de fa illiciativa presupuestal en el art. 220

Segun nuestro plan, corresponde abordar una cuesti6n de cierta importancia te6rica y
eventual significaci6n pnictica, y que refiere a la iniciativa presupuestal ante el Parlamento
respecto de los proyectos de los OSCRJ.
Nuestro interes por este punto, se origina en que se ha sostenido tradicionalmente la
tesis de que el Poder Ejecutivo tiene iniciativa 'privativa' respecto del Presupuesto Nacional.
Quizas se rinda excesivo tribUIOa las fuentes del derecho comparado, donde tal soluci6n es la que
domina ampliamente. Ciertamente, este fue el argumento centra! de los propagandistas de la reforma
del '34, pero. como hemos de demoslIaTlo, estuvo lejos de consagrarse tal prop6sito.

S i la tesis de la iniciati va pri vati va fuera cierta, la conclusion l6gica seria que 105 OSCRJ
carecerian de iniciativa, y por tanto, para acceder a la decisi6n parlamentaria sus proyectos
quedarian a merced de la voluntad del Poder Ejecutivo de cumplir con su cometido.
Desde luego, no interesa que normativamente se establezca la obligaci6n del Poder Ejecutivo de
presentar los presupuestos de los OSCRJ a! Parlamento, sinola soluci6n para el caso deincumplimiento
de dicha obligaci6n. La importancia pnictica es enorme, pues situados en el caso del incumplimiento,
no existen medios juridicos eficaces para obligar en tiempo util a! Poder Ejecutivo a cumplir con dicha
obligaci6n, y 10 que es mas grave, no existe posibilidad de hacerlo en tiempo util, porque los plazos
presupuestales son perentorios, sin excepci6n.

Para el Diccionario de la Real Academia Espanola (1984) en el lenguaje comun,

iniciativa significa tanto como "acci6n de adelantarse a los demas en hablar u obrar" y
"cualidad personal que inclina ala accion".
En el primer sentido, decimos "un grupo de vecinos formul6 una iniciativa" 0 "no prosper6 una
iniciativa tendiente a... ", y se identifica pnicticamente con hacer una propuesta; en el segundo sentido,
se usa frecuentemente en los Uamados para selecci6n de personal, y se identifica con una cierta aptitud
psiquica.
 Pero el Diccionario de la lengua. recoge tambien el uso en un contexto juridico. en el
cual 'iniciativa' alude tanto al derecho de hacer una propuesta. como al acto de ejercerlo (93).
Pero el termino tiene un significado mas preciso en el derecho parlamentario y alude a
la facultad que se reconoce a ciertos 6rganos para provocar el procedimiento legislativo. y
obligar a una decisi6n del Parlamento al respecto.
En general, todo organo colectivo, por exigencia prictica, solo procede en vinud de mociones de
sus miernbros. Ciertos organ os unipersonales tarnbien requieren una iniciativa extema para actuar
(como 10 jueces,p. ej.), mientras que otros pueden hacerlo por propia decision, pero siern}Xe sujeto a
reglas objeti vas. Porel contrario,la actuacion privada indi vidual secaracterizapor lallamada 'iniciativa
pri vada '0 'personal'.
En el derecho constitucional esla expresi6n ha adquirido un alcance mas preciso, en cuanto
significa no solamente que se ha tornado 'iniciativa' respecto de una proposicion, sino que ello conlleva
la obligacion de tratarla y decidir a su respecto.
Quiere decir, pues, que el derecho de iniciativa involucra dos aspectos: el derecho de proponer 0
proyectar una decision a quien tiene aUloridad para hacerlo, en materia que hace al interes del
proponente, y el efecto particular que el ordenamiento asigna al ejercicio de dicho derecho, por el cual
elorgano requerido queda sujeto al deber de tratar y decidir la cuesti6n planteada (94). Su significacion
lIeva a que se Ie considere una facultad legislativa (95).

Es precisamente por esta caracterfstica que para CASSINELLI (1956: 121) la facultad
de iniciativa integra la categoria de los derechos ala decisi6n, junto con la acci6n en materia
jurisdiccional; se nos ocurre que tarnbien integra esta categoria el derecho de mocionar en el
regimen de asamblea.
Si bien se mira, se trata de una atribuci6n m uy importante. pues tiene el poder de obligar
al 6rgano decisor a disculir y pronunciarse acerca de una propuesta. Un poder tal no podria
--obviamente- estar a disposici6n de cualquier 6rgano, y menos de todos los ciudadanos,
sin el establecimienlO de requisiLOs rigurosos que restrinjan, 0 'filtren' su ejercicio (96),
(a) Lo primero que cabrfa observar es que el derecho a la decisi6n (acci6n 0 iniciativa)
es un derecho que accede 0 supone (por 10 menos) un derecho 0 interes legftimo para tutelar.
El ordenamienlO no reconoce un derecho tan importante sin un fundamento especffico. como
es el de tutelar derechos 0 presunci6n de eSlos,

93. Voz "iniciativa", en Diccionario de la Lengua Espanola, Real Academia Espanola, 20a. edic., 1984. Este
recoge una tercera acepeiOn del lenguaje juridico: "Procedimiento establecido en algunas constituciones politicas,
mediante e1 cual interviene direclamente el pueblo en la propuesta y adopci6n de medidas legislativas" . Como
-ooviamente- la tercera acepei6n, puede disolverse a su vez en las dos primeras, el significado juridico de la
expresiOn queda reducido a la facullad de iniciar y al acto mediante el cual se ejerce.
94. Tal es la caracterizaci6n que brindan los constitucionalistas. Asi, XIFRA HERAS (1961: 17) dice que "es
el acto que pone en marcha el proceso legislativo. Se trata de un acto de inducci6n, de proposici6n, no de decisi6n",
En sentido similar CARRE DE MALBERG (1922:354,767) dice que la iniciativa es una operaci6n esencial del
procedimiento legislativo, y que incluso es posible que sus propueslas se impongan al6rgano legislativo, en el sentido
de que han de tomarlas en consideraci6n y deliberar sobre ellas. Comparte tacilamente la esencialidad BrSCARETTI
( 1962:389).
95. En este sentido: XIFRA HERAS (1961 :17), mientras que otros se la niegan terminantemente (CARRE DE
MALBERG (1922:355). Como suele suceder, se trata de una discusi6n sobre bases terminol6gicas no explicitadas, y
por tanto carece de relevancia mientras no se proceda con c1aridad conceptual, 10 cual tarnpoco corresponde intentar
aqui.
Kelsen tambien consideraba que tooo el que participa de alguna manera en la formaciOn de las leyes (iniciandolas,
vetandolas, 0 derogandolas) tiene atribuciones legislativas.
En nuestra doctrina se la caracteriza generalmente como facultad "colegislativa" (CASSINELLI, 1967b:31).
96. Esto marca la diferencia esencial con las peticiones: estas no obligan a un pronunciarniento del 6rgano
peticionado, aspecto que COUTURE (1956:77) no advirti6 cuando postul61a pertenencia del derecho de acci6n ala
c1ase de las peticiones,lo cual di61ugar ala certera rectificaci6n de CASSINELU (1954).
 (b) EI ejercicio de este poder (derecho a la decisi6n) esta necesariamente sometido a
Iimitaciones que permiten manejar racionalmente las demandas, que de otra manera podrian
obstruir el funcionamiento normal delorgano decisor (CASSINELLI, 1956: 121). Se configura
asf 10que podrfamos Hamar requisito de legitimaci6n para actuar en el proceso parlamentario.
Ello constituye una nueva restriccion que se aiiade a la anterior: no tOOoslos interesados en una
decision parlamentaria tienen legitimacion para iniciar una propuestalegislati va, sino que solo algunos
organ os pueden hacerlo. Nuestra Constitucion, no obstante, consagra una arnplia descentralizacion del
poder de iniciati va, aunque con un complejo sistema de distribucion. Las restricciones pueden consistir
en que la legitimacion para iniciar ciertas leyes se atribuya a otto organo, 0 que se atribuya a otto organo
un control sobre la iniciativa, como por ejemploes el caso de la iniciativa presupueslal en Italia,la cual
debe contar con la autorizacion del Presidente de la Republica (Jefe de Estado).

En materia presupuestal, la cuestion de la iniciativa presenta particularidades signifi-

cativas:

(a) En primer lugar, no hay compctencia concurrente, porque el derecho 0 interes

legitimo al presupuesto es propio de la administracion autonoma que formula la propuesta: no
se concibe que un organo extrai'io a ella, pueda proponer un presupuesto altemativo; a 10 sumo
puede admitirse un control, pero no una sustitucion de la voluntad, porque de 10 contrario
desaparecerfa la autonomfa y la responsabilidad consiguieme.
Ya hemos tenido oporlunidad de seiialar que puede considerarse un axioma en materia presupues-
tal que la formulacion del proyecto de presupuesto se realice por la rama administrativa del gobiemo
(STOURM, 1889:85,LAUrENBURGER,1946: 17; MUNOZAMA TO, 1954:171; BRITTO,1968:107;
CAPLAN,1979:68; DUVERGER,1980:242), porque dicha tarea consiste en el relevarniento de las
necesidades de 10sservicios, y en la armonizacion de una propuesta armonica, 10cual solopuede realizar
adecuadamente la administracion. Pero si ello sirvio para justificar la primacia del Poder Ejecutivo
frente al Parlamento en la fase de preparacion, tambien sirve para justificar la primacia de toda
organizacion autonoma para formular su propuesta presupuestal.
Existen razones de hecho y valorativas para ello. En el primer sentido, reiteramos la necesidad de
que cada servicio releve sus necesidades, pero en el segundo sentido, es evidente que la armonizacion
de 10s distintos reclamos delas reparticiones menores, deben sopesarse y arbittarse dentro de las
posibilidades de la orgaizacion, 10cual es una atribucion necesaria de la jerarquia. Si el jerarca de una
organizacion 'autonoma' careciera de la facultad de decidir que distribucion dara a sus gastos, que
rubro priorizara, e6mo los dispondci en el tiempo, etc. es obvio que el centro de las decisiones se
traslada a quien tenga esa facultad, y la autonomia resulta ilusoria (MAHON,1985:242). Pareceriaque
no puede hablarse de autonomia si no existe la facultad de -por 10 menos- decidir cuales son sus
necesidades operati vas y los objeti vos a los cuales se aplicaran. El presupuesto es el instrumento basico
de decision politica (ver supra: 8),10 cual conlleva por tanto el grado de autonornia del organo 0 ente
involucrado.

En este sentido, para nuestra Constitucion puede sentarse el principio de que tado
organa 0 persona estatal dotada de autonomfa administrativa tiene atribuida la facultad de
formular su propio proyecto 0 propuesta de presupuesto.
A este respecto, pues, cabe concluir que habiendo descentralizaci6n auton6mica, no
existe concurrencia de competencias ni exclusividad del Pader Ejecutivo, sino exclusividad
de cada organizaci6n (6rgano 0 ente) aut6noma, la cual tiene asignada la potestad administra-
tiva de formular su propuesta presupuestal.

(b) La segunda particularidad, que distingue a la iniciativa presupuestal de la de

cualquier otra ley es que este derecho a la decisi6n presupuestal, no es potestativo, sino que
se conjuga con el cometido de ejercerlo. Es claro que para el constituyente, la presupuestaei6n
es un cometido de los 6rganos publicos, que esmn obligados a cumplir.
Esto ya 10 habia entendido asi, RAMIREZ, y surgfa claramente de la constituciOn de 1830. Ello
marca una inversion del sentido respecto de la legislacion ordinaria, que es discrecional; en materia
presupuestal, el constituyente exige que se promueva, discuta y decida periOdicamente, en tirminos
perentorios, porque --a diferencia de la innovacion legfslativa ordinaria-Ia renovaci6n presupuestal
constituye una exigencia necesaria para la adaptacion de las funciones a los cambios politicos y
economicos, al tiempo que se somete a control de la representacion popular.

A resultas de estas dos particularidades, se vuelve inadecuada la expresi6n 'iniciativa'

en materia presupuestal.
En primer lugar, resulta inadecuado el termino 'iniciativa' en cuanto que la administracion que
formula el proyecto de presupuesto no se adelanta a ninguna otra; en materia presupuestal no existe
concurrencia de competencias (97).
En segundo lugar, en cuanto se trata de unaobligacion, parece pocoajustado hablar de 'iniciativa'.
pues esta tiene connotaciones con un contexto de libertad 0 dis=cionalidad.

Por consiguiente, podemos conduir que en materia presupuestalla iniciativa -0 mas

precisarnente: el acto condicionante de la decisi6n-, debe partir necesariamente del 6rgano
aut6nomo, salvo que expresamente la Constituci6n Ie atribuya esa competencia a otr06rgano.
Es decir que toda vez que la Constituci6n atribuye personalidad juridica a un ente
(autonomfa formal) 0 poderes de administraci6n aut6nomos (autonomfa material) debemos
presumir que Ie asigna competencia para preparar y formular el proyecto de presupuesto; con
mas raz6n si expresamente Ie comete proyectar 0 formular sus presupuestos.
Naturalmente, como ya hicimos no tar ,es posible que la facultad de iniciativa no pueda
ejercerla por sf mismo (falta de legitimaci6n procesal parlamentaria) 0 que requiera una venia
o autorizaci6n para hacerlo. Esta es la cuesti6n que nos sugiere el caso del art. 220.

Si bien la cuesti6n no ha sido analizada con detenimiento,la discusi6n del punto podrfa
situarse en estos terminos: considerando que la iniciativa parlamentaria supone dos atribucio-
nes -Ja de formular la propuesta (acci6n) y la de ejercerla directarnente (legitimaci6n)-
l.esmn legitimados los OSCRJ para 'iniciar' ante el Parlamento sus propuestas presupuestales,
obligando a este a decidir? l.0 la exigencia de presentarlos al Pader Ejecutivo esm significando
que los OSCRJ dependen de la 'procuraci6n' 0 'asistencia' parlamentaria del Pader Ejecutivo?
La cuesti6n es relevante -por ejemplo- ante la hip6tesis extrema de que el Pader
Ejecutivo, que tiene el cometido de 'iniciar' en conjunto el proyecto de PresupuestoNacional,
omitiera hacerlo total 0 parcialmente.
Caben, por tanto, dos alternativas te6ricas: una negativa, segun Ja cuallos OSCRJ no
podrfan en ningun caso proponer directamente el tratamiento del presupuesto, y otra positiva,

97. Por igual motivo, resulla inadecuada la expresi6n "privativa" si consideramos que privativo significa
--<:orno 10 observ6 BARBAGELA TA (1949:166; 1968:14)- es 10 que "despoja. impide 0 priva" a OlIO 6rgano de
una competencia compartida.
 Pero esta disposici6n nada aporta a la tesis que examinamos, porque se remite a "10
establecido en la Secci6n XIV", en base a la cual se plantea y debe resolverse la cuesti6n que
discutimos;
(d) Mas recientemente, se ha agregado como argumento que el art. 1330010 atribuye
iniciativa al Poder Ejecutivoy a los legisladores (100).
Pero precisarnente en materia de iniciativa, es evidente que el art. 133 ha quedado
desajustado, pues .expresamente el art. 79 consagra otra iniciativa legislativa, y numerosas
disposiciones constitucionales confieren iniciativa a otros 6rganos en mate~ especificas.
Por consiguiente, de ninguna de estas disposiciones surgen consecuencias concluyen-
tes. No puede desconocerse que en un texto constitucional formado de manera aluvional, se
advierten desajustes en los textos,que relativizan la fuerza de los argumentos piedeletristas.
Los argumentos de texto no podnln hacerse en perjuicio de los principios y el sistema que smja
claro del conjunto del texto constitucional.

53.3. Tesis de que Los OSCRJ tienen iniciativa

Contrariando la anterior tesis, puede sostenerse que los OSCRJ tienen no s610 el
derecho de proponer sus presupuestos (acci6n) sino que ademas esmn legitimados para ejercer
ese derecho ante el parlamento en caso de ser necesario. Los argumentos para ello pueden
esquematizarse de la siguiente manera.

A) Argumentos extraidos del texto constitucional

(a) Nuestro sistema constitucional en materia presupuestal es muy claro en cuanto a

los papeles: en la fase preparatoria consagra una amplia descentralizaci6n: cada poder u
organismo aut6nomo prepara su presupuesto; en la fase de armonizaci6n, los ministerios se
amalgaman a nivel del Consejo de Ministros sin ulterior instancia (art.l60); las empresas se
coordinan por negociaci6n directa, salvo apelaci6n ante la Asamblea General como lirbitro
(art.221); y respecto de las propuestas del Poder Judicial y demas organismos independientes
de control y entes de ensei'ianza el Poder Ejecutivo sOlo tiene derecho a ser escuchado antes
de llegar al Parlamento; yen la fase decisoria, la ultima palabra la tiene el Poder Legislativo.
Yes precisamente esta la raz6n mas fuerte: la constituci6n en ninglin momento atribuye,
ni deja entrever, facultad alguna a favor del Poder Ejecutivo para controlar (por legalidad 0
conveniencia) los presupuestos de los organismos del art. 220. Si ello es asi, nunca podria
interpretarse este procedimiento de manera que por via indirecta el Poder Ejecutivo quedase
dotado de la facultad de conseguir dicho control (101).
En este sistema no tiene cabida la posibilidad de que el Poder Ejecutivo obste la llegada
de los proyectos del art. 220 al Poder Legislativo.

100. Flavio BUSCASSO, en diario La Manana del 28.2.86.

101. Alguien podria argilir: si el PE viola la constitueion, sera responsable, pero ello no habilita a que otros
poderes ejerzan la inieiativa. Respeeto de este modo de pensar diremos que: a) respecoo de las violaeiones de la
constitueion por parte de los poderes superiores no cabe basar las garantias en el ejercieio de medios responsabilizantes,
porque el constituyente bien sabia que ello era dificil; como 10 senalamos en el texlO, para casos similares, la
constitueion estableei6 soluciooes de garantia que implican asegurar que la ilegalidad de un poder no surta efectos
legales. b) como lambien se demuestra en el texto, la facultad de aeceder al parlamenlO no es una soluei6n esplirea,
en la medida que la constitueion se las reeonoce con arnplitud a diehos organismos.
 (b) Ello esta conforme ademas con los principios que rigen la separaci6n de poderes
en nuestra constitucion,los cuales cuando sus decisiones son adoptadas en el ambito de su
competencia, ellas no pueden ser revocadas ni revisadas por otra autoridad dentro del
Estado (Cfr. ARECHAGA, 1944,11:7; 1947,1:123; CASSINELLI, 1967a:105).
Y es muy claro que si se reconociese aI Poder Ejecutivo la posibilidad de obstar a la
aprobacion del presupuesto del Poder Judicial 0 de los demas cuasi-poderes, equivaldria a
desvirtuar la propuesta dictada en el ambito de su competencia, sin norma expresa que 10
autorice.
Nosotros creemos que ademas, puede ampliarse mas este principio para sostener no
solo la imposibilidad de revision 0 revocacion, sino inclusive para postular la nulidad de
aquellos actos omisivos de un poder que pudieran obstaculizar las resoluciones de otro.
Aplicaciones de tal corolario serian los casas de la promulgacion de la leyes (102) y la
convocatoria a elecciones luego de la disoluci6n del Parlamento (Constituci6n, art. 148 inc.
130).

(c) Ya hemos sei'ialado que atribuir a un organa 'iniciativa exclusiva' 0 --en un

contexio de obligatoriedad- la facultad exclusiva de acceder aI Poder Legislativo, implica
un poder de control sobre la propuesta: de otra manera careceria de senti do tal atribucion.
En el caso del presupuesto de los organismos autonomos del art. 220 es evidente que
la constitucion no atribuye aI Poder Ejecutivo poder alguno de control, sino meramente de
opinion.
La facultad de acceder a la decisi6n va implicita en el cometido de presupuestar: no
tendrfa sentido cometerle a los organos del art. 220 la prespuestaci6n, y privarlos del derecho
a la decision, salvo que expresamente se dispusiera un control extemo sobre dicho acce-
so (103).

(d) Por otra parte, la posibilidad del acceso directo de estos organismos aI Poder
Legislativo no es ur.a solucion esoterica, ni en nuestro derecho ni en el comparado.
Diver~as disposiciones atribuyen dicha facultad en forma especial a algunos de estos organismos,
10 cual df,muestra que el constituyente no pens6 en aislarlos total mente de la funci6n legislati va
A51, vemos que los Entes de Enseiianza Publica "serlin oidos con fines de asesorarniento, en la
elaboraci6n de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias" (art. 202 inc.3);
el Tribunal de Cuentas, "proyectar.i 61mismo" la ley que reglamentani su autonomia funcional (art.
210) y la Ley de Contabilidad y Administraci6n Financiera (art. 213); la Suprema Corte de Justicia "se
comunicara directamente con los otros Poderes del Estado, y su Presidente estara facultado para
concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz y sin voto,participe de sus deliberaciones
cuando se lraten de asuntos que interesen a la Administraci6n de Justicia, pudiendo promover en ellas
el andarniento deproyectos dereformajudicial ydelos COdigos de Procedimientos" (art. 240); la Corte
Electoral "se comunicani directamente con los Poderes Ptiblicos" (art. 328).
Al considerar el derecho comparado, tendremos oportunidad de seiialar algunos casos en que se
atribuye iniciativa a este tipo de 6rganos.

102. En efecto, en la constituci6n se establece el requisito de la promulgaci6n por el PE (art. Secc.VII cap.III),
el cual en puridad no atribuye al PE un poder de obstar; como podria suceder en el caso que de hecho el PE ornitiera
la promulgaci6n, el constituyente priv6 de efectos juridicos a tal actitud, disponiendo la promulgaci6n denominada
"fieta", que como tal s610significa que no hay promulgaci6n ola promulgaci6n la hace la propia AG.
103. Ciertamente, elio es posible y puede justificarse en ciertos casos. Por ejemplo, nuestra propia constituci6n
dispone un control de legalidad a cargo del Tribunal de Cuentas sobre los presupuestos, como requisito para que sean
considerados por el parlamento. La constituci6n italiana somete a ciertas iniciativas legislativas a la previa autorizaci6n
del presidente de la republica. En ingiaterra,los diputados no pueden iniciar proyeetos si no estan acompaiiados por
deterrninada cantidad de votos, etc.
B) La cuesti6n en los antecedentes de la constituyente

(a) Del informe de la Comisi6n de Constituci6n que hemos glosado en el capitulo II

surge claramente que la intenci6n de los constituyentes del '34 fue impedir que ]a iniciativa
exclusiva del Poder Ejecutiva afectase al Poder Judicial, y por extensi6n a los demas OSCRJ.
En buen romance, ello implica que se atribuy6 iniciativa directa a los OSCRJ para sus
proposiciones presupuestales.
(b) Por otra parte, si bien es cierto que el constituyente quiso otorgarle iniciativa
exclusiva al Poder Ejecutivo en materia presupuestal, no es menos cierto que ese prop6sito se
frustr6:
I) en parte por la admisi6n de gastos extrapresupuestales que no requeririan su
inciativa exclusiva (art. 86-20.);
II) por el prop6sito manifiesto en ]a Comisi6n de Constituci6n de exceptuar -por
razones politicas a los OSCRJ de la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo, y por
razones tecnicas a los entes comerciales e industriales. Si se admitiera la iniciativa
exclusiva del Poder Ejecutivo, la mera facultad de proyectar el presupuesto
ninguna garantia politica significaria, ya que tal facultad tarnbien la tienen los
ministerios, por ej. EI impulso centralizador inicial se vi6 mas resentido aun en
cuanto -luego de arduas discusiones- se logr6 autonomizar los presupuestos de
los municipios, originalmente proyectados para seguir el procedimiento del art.
220.

Si bien -{;omo ya hemos sefialado- no se ha sometido a un analisis detenido el punto,

puede considerarse que es opini6n dominante en nuestra doctrina la opini6n de que los OSCRJ
tienen iniciativa, aun cuando en algunos casos esta implicita 0 se extrae por inferencia.
(a) Era la opinion de BARBAGELATA (1944:161) quien al referirse a las alIibuciones de la
Suprema Cone deciaque "En la fazeconomica, tienela facultad de iniciativa en materia de presupuesto,
como medio de asegurar la independencia del Poder Judicial".
(b) Era la opinion tambien de ARECHAGA (1947, IV, 172) para quien en el caso del an. 220,
"el proyecto que llega a la camara no puede afrrmarse que haya sido iniciado por el Poder Ejecutivo,
desde queel Poder Ejecutivo,aun cuandodiscrepe conlas formulas propuestas (... ) nopuede sustituirlas
por otras, sino que solamente puede acompafiarlas con las modificaciones que el mismo propuso. El
Poder Ejecutivo en ningun caso puede enervar la marcha del proyecto elaborado por 105 servicios ... ".
(e) VALDES COSTA, en su curso de 1949 sostenfa ya que "Dentro del Presupuesto General de
Gastos podria hacerse una sub division en 10 que respecta a la iniciativa: aquellos cuya iniciativa
pertenece exclusivamente al Poder Ejecutivo y los de 105 Entes Autonomos Culturales, Poder Judicial,
Junta (104) Electoral, Tribunal de Cuentas y otros a los que se les reconoce por la Constitucion facultad
de iniciativa que deben elevarse a la Camara conjuntamente con el (del) Ejecutivo en el caso de que
este Ultimo no comparta el proyecto" (1951:125).
(d) Analizando las alIi buciones de contralor del Pader Ejecutivo sobre los 6rganos no sometidos
a su jerarquia, dice CASSINELLI que los organismos del art 220 "proyectan sus presupuestos y los
cursan por intermedio del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo.
EI Poder Ejecutivo, en ocasion de servir de organo de enlace entre el que tiene iniciativa y el que
tiene la decision tiene derecho de acompafiar un proyecto modificati vo, pero no puede impedir el curso
del proyecto original" (1967 b:32). En igual sentido se pronuncia al comentar las alIibuciones de los
entes autonomos, sefialando que "En materia presupuestaria (... ) 105 Entes de Enseiianza estlin
 comprendidos en el an. 220 de la Constitucion, es decir, tienen iniciativa, pueden enviar su propio
proyecto de Presupuesto" (1967 b:54). Todavia, mas adelante alude a "una iniciativa bifurcada, como
la tiene el Presupuesto Nacional, respecto de los Entes y Servicios a que se refiere el art 220" (1967
b:77).
(e) SANGUINETTI y PACHECO SERE son de la misma opinion, cuando -eomentando el
an.220 en la nueva Carta de 1967- sostienen que "Esta norma originaria de 1934, se ha rnantenido
sin variaciones hasta hoy. En su vinud,los organismos tienen iniciativa presupuestal" (1967:224).

A nuestro modo de ver, si se siguiera la tesis negativa se desvirtuaria total mente la

finalidad del regimen especial, pues el Poder Ejecutivo tencma un derecho de veto anticipado,
mucho mas fuerte que el referido al poder de observar respecto de los presupuestos del art.
221. Resultaria que los organismos con autonomfa funcional, tendrfan mediatizado su acceso
a la decisi6n parlamentaria, mientras que los entes aut6nomos y servicios descentralizados
comerciales 0 industriales tendrfan su acceso garantizado, porque la constituci6n dice que "Ios
proyectos de presupuestos se remitiran a la Asamblea General" sin indicar que ello debe
hacerse exclusivamente par el Poder Ejecutivo, 10cual habilitarfa a los propios entes aut6no-
mos a remitirlos, si el Poder Ejecutivo omitiera hacerlo.
EI hecho que el Poder Ejecutivo este obligado a elevarlo al Poder Legislativo sin
excepciones, y de que el Poder Legislativo pueda aprobar la iniciativa del OSCRJ aun cuando
sea mayor que la del Poder Ejecutivo, revela que la iniciativa del OSCRJ tiene virtualidad
propia.
Si el Poder Ejecutivo carece de 'iniciativa' 0 acceso privativo 0 exclusivo, segun se
demuestra analizando el sistema constitucional, ni 10 tienen los parlamentarios (art.85
ord.13o.), s610 cabe admitir que la iniciativa eS13asignada a los organismos del art. 220.

La iniciativa se comunica al Poder Legislativo mediante un 'mensaje', que es la forma

de la comunicaciones ente dos 6rganos que eS13na la altura de los Poderes del Estado (105).
SANGUINETTI y PACHECO SERE seiialan que "en los ultimos aiios interpretaciones de
circusntancia han llevado a verdaderos excesos legislativos. Asi hasta se ha llegado a considerar
iniciativa formal de un organismo eltestimonio de un mensaje enviado por uno de est06 organismos
al Ejecutivo, y se ha considerado ese documento iniciativa bastante para que el Parlamento pudiera
volar aumentos de gastos y sueldos. Incluso se han enviado mensajes directamente al Parlamento, en
cualquier epoca, 10 cual es totalmente inconstitucional y ello se ratifica ahora, en que los mensajes
complementarios solo caben en el caso del Presupuesto Nacional y con plazas preceptivamente
detenninado" (1967:225).

Por de pronto cabe tener presente que si, segun anteriormente hemos visto, el Poder
Ejecutivo debfa incorporar los proyectos de los OSCRJ al proyecto de Presupuesto Nacional,
cabe inferir que el Poder Ejecutivo los sometera incorporados al Presupuesto Nacional y no
independientemente, sin perjuicio de que a su respecto agregue -ademas-Ias modificacio-
nes propuestas.

105. No obstante, en el caso de algunos 6rganos del an. 220 que no son poderes ni esuin equiparados
institucionalmente con eUos, como es el caso de la Universidad 0 el CONAE, no corresponderia hablar de mensaje
sino de "oficio" (efr. CASSlNELLI,I1:72).
 Si el Poder Ejecutivo no presentase su Presupuesto Nacional igualmente deberia
someter los presupuestos de los OSCRJ al Poder Legislativo, pues, como vimos ninguna
disposici6n 10 habilita a retener estos proyectos.
ARECHAGA da cuenta en su curso que por esa epoca se habia dado dicha circunstancla respecto
del presupuesto de la Universidad. En efecto, el Poder Ejecutivo habia decidido clerto·ailo no proponer
presupuesto. optando por la pr6rroga del vigente (106). En cambio la Universidad si proyect6 un nuevo
presupuesto. entendiendo el Poder Ejecutivo que no correspondia someterlo al Parlamento. porque
privaba su opci6n por prorrogar el anterior.
SANGUINETII y PACHECO SERE. seiialan tambien que estas "discutibles actitudes del Poder
Ejecutivo que en mas de un caso ha retenido las iniciativas de los organismos y no las ha comunicado
al Poder Legislativo, de modo que este no ha tenido la oponunidad de conocer ninguno de los dos
criterios" (1967 :225).

Si el tramite fuera normal. los proyectos de presupuesto de los OSCRJ deberian

iniciarse incorporados en el proyeclo de Presupueslo Nacional "dentro de los seis primeros
meses del ejercicio" del gobiemo (art. 214).
Como ya hemos apuntado anteriormente. al liempo de remitir sus proyectos al Poder
Ejecutivo.los OSCRJ estan habilitados para elevarlos directarnente al Parlamento, y asi se ha
estado haciendo. Naluralmente, entendemos que elIo no habilita al tratamienlo parlamentario
directo, pero permitiria que una vez vencidos los seis meses sin que el Poder Ejecutivo haya
remitido el proyecto de PresupuesLO Nacional, el Parlamento pudiera entrar a considerar las
iniciativas de 10s OSCRJ.

En este rubro es sumamente importante distinguir los efeclos propios de la iniciativa,

eslo es, aquelIos que la doctrina Ie reconoce tradicionalmente, de otros que el derecho POSilivo,
contingentemente puede atribuirle.
Los efectos que la doctrina Ie reconoce como necesarios, 0 inherentes al ejercicio de la
iniciativa, y que sirven para su caracterizaci6n juridica, son basicamente dos:

a) Determina el objeto sobre el que ha de desarrollarse la actividad procesal hasta

llegar al perfeccionamiento de la ley (XIFRA: 17). Es la primera imaginacion de
10 que se convertira en ley (BARTHELEMY y DUEZ, CiLpar XIFRA:17).
b) Vincula alorgano titular de las competencias legislativas decisorias, obligandole
a proceder (XIFRA: 17). Determina el deber de efectuar una deliberaci6n par parte
de las camaras. De este deber, solo puede librarse elorgano requerido, por el retiro
de la propuesta, 0 por una votacion negativa.

t06. Tengase presente que transcurria la dCcadael"40, y que por entonces los presupuestos eran anuales, siendo
muy frecuente la pnlctica de las pr6rrogas.
 Una norma podnl atribuir efectos especiales al contenido del acto de iniciativa, esto es:
condicionara ciertos efectos al contenido del acto de proposici6n. Tal es el caso que nos ocupa,
en que el monto de la iniciativa presupuestal funge como limite maximo de la competeocia
del Parlamento para votar el presupuesto (107).
Cosa diversa de la atribuci6n de iniciativa es la competencia que el Poder Legislativo
tenga para tratarla y decidir: unas veces el Poder Legislativo puede decidir discrecionalmente,
y otras tiene limitaciones, como es el caso -precisamente- del presupuesto.
No creo que se pueda decir que la iniciativa limita la competencia del Poder Legislativo,
sino que esta ya esta limitada por la constituci6n; 10 que sucede es que la proposici6n
presupuestal tiene --en cuanto a su monto- un efecto condicionante de la competencia del
Parlamento para decidir (108).
Adviertase, entonces, que la limitaci6n no se da en funci6n de la iniciativa sino en
funci6n del proyecto 0 propuesta. De ahf, qur en la discusi6n parlamentaria se logre sobrepasar
los Hmites emergentes del proyecto inicial mediante mensajes complementarios, que a mi
juicio no son iniciativas (ya se agot6 la eficacia de este acto que es precisamente iniciar el
procedimiento) sino modificaciones del proyecto, 10 cual tiene la virtud de habilitar una
decisi6n por montos superiores.

Secci6n 5
Remisi6n del proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo

La nonna general del art. 220 dispone que una vez proyectados los respectivos
presupuestos, los organismos en el comprendidos "Ios presentaran al Poder Ejecutivo".
En las normas particulares referidas a la Suprema Corte de Justicia (art 239-30.) Y al Tribunal
de 10 Contencioso Administrativo (art. 321) se utilizael verba 'remitir'. En el casode la Corte Electoral,
el art. 323 se remite in totum ala Secci6n XIV de la Constituci6n, 10 cual asegura la coherencia con la
norma general del art. 220. Pero en el caso del Tribunal de Cuentas, el art. 211--G dispone que este
"elevara al Poder Ejecuti vo" su proyeclo de presupucsto.

Ciertarnente, se trata de una inconsecuencia terminol6gica del constituyente, pero que

no altera el sistema general, que -a nuestro juicio- es inequfvoco.

107. ESTEY A (1983 a:51) distingue claramenle las hip6lesis en que 5610 hay iniciativa privativa de aquellas en
que ademas tiene el efeclo de limitar la compelencia del Poder Legislativo.
108. Sabre la figura de la propuesla condicionanle, CASSIl\'ELLI, 1958 a:94.
Poder Ejecutivo, mientras que dos normas especiales utilizan el verbo 'remilie' y otta el verbo
'elevar',
EI verbo 'presentar' significa "hacer manifestaci6n de una cosa, ponerla en 1apresencia de uno"
(109). Si nos atenemos a! senti do natura! del rennino, pues, se trataria de un mero acto materia!, que
no comporta ninguna petici6n ni sometimiento a control.
En cambio, el verbo 'remi tir' , eslli dotado de indudable ambigiiedad que puede eliminarse en base
a! contexto constituciona!.
En efecto, para la REAL ACADEMIA ESPANOLA 'remitir' puede tener7 significados diversos;
con relativa plausibilidad podemos considerar admisibles en este contexto dos de e1los: (1) "enviar una
cosa a detenninada persona de otro lugar" y (5) "dejar a!juicio 0 dictamen de otro la resoluci6n de una
cosa" (110). AdvieTtase la radical oposici6n de sentido que resultaria de una u otra aeepci6n: mientras
que en (1) temma un sentido factico, como acto materia!, en (5) adquiere el sentido de someter el
proyecto a! control del Poder Ejecuti vo" 10 cual supondrfa la posibilidad de obstarlo 0 modificarlo,in-
elusive, dependiendo ello del tipo de control de que se tratase. En esta segunda aeepci6n, guardaria una
elara correspondencia con el verbo 'elevar' que utiliza el art. 2II-G. En efecto, para dicho verbo, y
"tratandose de un escrito 0 peticion"la REAL ACADEMIA Ie asigna el sentido de "dirigirlos a una
autoridad", que -agregamos nosotros- se presume superior a! que eleva, pues de otra manera no se
justificaria la mellifora espacia!.
En resumen, pues, en los textos constitucionales se utilizan expresiones que darian lugar ados
interpretaciones de este mimite: I) como mero acto materia!, factico, de trasladar, entregar el proyecto,
que resulta del uso del verbo 'presentar' y de 'remitir' en su acepci6n (1); y II) como acto juridico de
someterel proyectoa! control de unaautoridad, con base a! usode 'remitir' (ensuacepci6n5) y 'elevar'.
"Como se resuelve esta ambigUedad ? A mi juicio ello se logra con certidumbre si consideramos
10 siguiente:

I) la norma general del art.220 es clara en su sentido, y debe privar sobre las particulares de cada
organismo pues esta contenida en las normas que reg ulan especificamente la materia presupuestal, a
la cual se remite en numerosas ocasiones el propio constituyente (art. 86 inc. 10., 168-190.,275-30.,
323);
II) dicha norma general, ademas, permite eliminar la ambigiiedad del verbo 'remitir',llevando-
nos a preferir la acepci6n (1), con la cual guarda perfecta armonia. Es un principio de hermeneutica el
preferir entre dos acepciones posibles, aquella que rcsulte mas arm6nica con el sistema constituciona!.
III) el verbo 'elevar' utlizado aisladamente en el art. 211-G no cuenta con una aeepci6n
compatible con 'presentar', pero comportando un violentamiento tan grave con el sistema constitucio-
na!, su preciso senti do lingiiistico debe ceder ante la situaci6n juridica de los organos. En efecto, el
Tribunal de Cuentas (a el refiere el art 2II-G) no eslli sometido al control del Poder Ejecutivo" en
ningun sentido, y menos en el presupuestal, como para que aquel deba 'elevarle' una petici6n. La
coherencia y homogeneidad del sistema de OSCRJ (ya fundamentada supra Cap.nI, Secc.3) y su
regimen presupuestal no admi te excepciones. Los antecedentes de la constituyente son explicitos en el
sentido de equiparar a! Tribuna! de Cuentas con los restantes OSCRJ. La doctrina posterior as! 10 ha
entendido tambien. Vease ademas, que la constituci6n emplea el verbo elevaren el art.216 con sentido
preciso, pues alli si se trata de dirigir el proyecto a la autoridad que corresponda para su consideraci6n
y aprobaci6n, situaci6n que no es la del art. 2II-G, en que tan solo se da vista a! Poder Ejecutivo, del
proyecto y propuesta.
IV) En el caso de los organismos del art. 221, se justifiaca el uso del verbo 'elevar', pues alii si
existe un pedido de aprobacion, pues esllin sometidos a un cierto control por parte del Poder Ejecutivo.

Llegamos as! a la conclusi6n de que la presenr.aci6n 0 remisi6n al Poder Ejecutivo, de

los proyectos de presupuesto, constiluye un tramite (operaci6n material) exigido por la

109. Diccionario de la Lengua Espanola, Real Academia Espanola, cit.

110. Las acepciones que hemos descanado son: (2) perdonar, alzar la pena, exirnir 0 liberur de una obligaci6n;
(3) dejar, diferir 0 suspender, (4) ceder 0 perder una cosa parte de su intensidad; (6) indicar en un escrito otro lugar
del mismo 0 de distinto escrito donde cOnsta10que atane al punto tratado; (7) atenerse a 10dicho 0 hecho, 0 a 10que
ha de decirse 0 hacerse, poruno mismo 0 por otra persona, de palabra 0 porescrito; (REAL ACADEMIA,1984).
constituci6n no para someterlos a su control, ni menos a la aprobaci6n del Pader Ejecutivo. A
continuaci6n analizaremos el objeto especffico de este tramite.

De tadas las disposiciones que conforman el sistema, surge claro, en primer lugar, que
se trata de un proc;edimiento preceptivo para los OSCRJ.
Por otra parte, no es el unico caso que regula nuestra constituci6n.
Reviste -a nuestro juicio-- identica naturaleza que los tramites previslOs en los arts.
213 Y 331 lit. A.
En efecto, estos dos procedimientos similares al del art. 220, una iniciativa opropuesta debe pasar
previamente en 'vista' a otros 6rganos, pero sin preyer soluci6n alguna para el caso que este 6rgano
omitiese elevarlo al6rgano decisor.Los mencionados casos son los siguientes:

a) el del art. 331 en que la iniciativa de reforma constitucional se presenta al Presidente de la

Asamblea General para que 10 plebiscite.
b) el del art. 213, en que el Tribunal de Cuenlas debe proyectar la Ley de Contabilidad y Adminis-
traci6n Financiera (obviamenle deSlinado a ser tratado por el Poder Legislativo), y que previa-
mente debe presentarlo al Poder Ejecutivo.

Se trata de un tramite exigido por la constituci6n con tres finalidades explfcitas:

a) acumulaci6n con el Presupuesto Nacional.- Una primera finalidad de la presen-
taci6n al Pader Ejecutivo, es con el objeto de que este incorpore los proyectos de
los OSCRJ a su proyecto de Presupuesto Nacional.
b) dar 'vista' del proyecto al Pader Ejecutivo.- La segunda finalidad explicitada en
la constituci6n es permitir que el Pader Ejecutivo, pueda proyectar modificaciones
a los proyectos de los OSCRJ.
c) someterlos 0 elevarlos al Parlamento.
Aparte de estos tres objetivos explicitos uendra otra finalidad u otro sentido este
tramite? i,Podria considerarse que los OSCRJ 'piden' al Pader Ejecutivo, que apruebe 0 no
modifique sus proyectos originarios? Esta interpretaci6n tendria cierto sentido si -como
veremos al considerar la cuesti6n de la iniciativa- se sostuviera que el Poder Ejecutivo tiene
facultades de obstar 0 recortar las propuestas de los OSCRJ. Si bien el punto se ha controver-
tido, hoy parece claro que nada permite sostener tal tesis. Ni la posici6n institucional de los
OSCRJ ni las atribuciones del Poder Ejecutivo" que analizaremos mas adelante.
Sin perjuicio de ello, el objeto de esta remisi6n al Pader Ejecutivo, es relevante a los
fines de resolver las cuestiones de temporalidad que planteamos en el numeral siguiente.

Para el proyecto de Presupuesto Nacional, la Constituci6n dispone que el Pader

Ejecutivo, debera presentarlo al Poder Legislativo "dentro de los seis primeros meses del
ejercicio de su mandato" (art. 214),10 cual implica que el plazo de preparaci6n es igual a seis
meses menos del tiempo necesario para su presentaci6n.
Para los proyectos de presupuesto de los OSCRJ, la constituci6n nada dispone expre-
samente (Ill). Ciertamente,la ausencia de un termino preciso constituye una imprevisi6n que
hubiera resultado conveniente y facil de resolver. Las cuestiones que suscita la ausencia de
normativa expresa pueden plantearse de la siguiente manera:
10.) l,Cual es el termino prescrito por la Constituci6n para la formulaci6n del proyecto
de presupuesto de los OSCRJ?
Una primera respuesta a esta interrogante podria partir del hecho que el articulo 220
. contiene a1gunas previsiones con relevancia temporal:
a) los OSCRJ "proyectaran sus respectivos presupuestos y los presentaran al Poder
Ejecutivo, incorporandolos este al proyecto de presupuesto." Ello nos esta sefia-
lando que el termino para la elaboraci6n del proyecto de los OSCRJ podria
considerarse que vcnce con la antelaci6n suficiente respecto del correspondiente
al Presupuesto Nacional, como para permitirle al Poder Ejecutivo, incorporarlo a
su proyecto. Decimos que los OSCRJ tienen un termino y no un plazo, porque
resulta obvio que estos no inician el "ejercicio de un mandato" como si sucede
con el Poder Ejecutivo; en su caso se van integrando parcial mente 0 por periodos,
pero no existe plazo para ello, y por 10 tanto la proyecci6n del presupuesto no
podria quedar Iigada a tales designaciones.
b) pero ademas, el art. 220 agrega que "EI Poder Ejecutivo, podra modificar los
proyectos originarios y sometera estos y las modificaciones al Poder Legislativo".
De esta disposici6n, puede extraerse que los OSCRJ deberian terminar sus
proyectos con la antelaci6n suficiente, ademas, como para permitir al Poder
Ejecutivo, su estudio y modificaci6n, y la remisi6n de estas al Poder Legislativo.
Abonando esta tesitura, podrfa agregarse que los arts. 239 y 321 de la Constituci6n,
referidos a los casos del Poder Judicial y el Tribunal de 10Contencioso Administrativo dicen
que los proyectos de presupuesto deberan remitirse "en su oportunidad",lo cual es demostra-
tivo de que existe una oportunidad, [,para que?, pues para 10 que dicen a continuaci6n: "para
que este los in corpore a los proyectos de presupuestos ... ".
Pero tambien podria sostenerse que los proyectos de los OSCRJ podrian presentarse al
Poder Legislativo en oportunidad de los mensajes complementarios; pero ello llevarfa a
desnaturalizar las previsiones constitucionales, que distinguen claramente entre iniciativas
originales y mensajes complementarios.

20.) l,C6mo se resolveria un desacuerdo entre el Poder Ejecutivo, y un OSCRJ acerca

de la oportunidad de presentar el proyecto? Reiteramos que 10ideal hubiera sido una soluci6n
constitucional, y en su defecto seria conveniente una reglamentaci6n legal. Pero en ausencia
de ambas, podria darse el caso de discutir si el OSCRJ ha remitido oportunamente el proyecto
al Poder Ejecutivo.
Podria darse el caso que este se adelanrase a remitirlo a Poder Legislativo, antes de que
lleguen los proyectos de Ios OSCRJ.
Nos parece que el Poder Ejecutivo esta obligado a aguardar toda la 'oportunidad' que

Ill. El proyecto "colorado" de 1967 disponfa que los organismos del 220 "Ios presentalin al PE por 10 menos
cinco meses antes del comienw del ejercicio".
tienen 10s organismos del art. 220 para remitirle sus proyectos, pues tiene la obligaci6n de
presentarlos al Parlamento incorporados al proyecto de Presupuesto Nacional. Naturnlmente,
si hubiera un incumplimiento de dichos organismos, el Poder Ejecutivo quedaria relevado de
responsabilidad, la que recaeria sobre los organismos del art 220.

El art. 220 nada dispone acerca de los requisitos form ales de la remisi6n al Poder
Ejecutivo. No obstante, pueden establecerse algunos criterios generales.

a) el medio a emplear debe ser un mensaje por tratarse de una comunicaci6n entre
poderes u 6rganos supremos del gobiemo.
b) La constitucion contiene una disposicion de caracter general y que por tanto resulUi
aplicable a los proyectos presupuestales de los OSCRJ. Nos referimos al art. 216
inc. 3 el cual dispone que "todos los proyectos de presupuestos serlin elevados a
quien corresponda para su consideraci6n y aprobacion, en forma comparativa con
los presupuestos vigentes".
c) La otra cuestion formal que puede discutirse es la posibilidad de presentaci6n
separada de los proyectos con forme la prevision del art214 inc.3 para el Presu-
puesto Nacional (ARECHAGA,1952 c: 117).

Como ya hemos expresado, a nuestro modo de ver no cabe duda que ello puede ser asi,
pues los proyectos del art. 220 formaran pane -en definitiva- del Presupuesto Nacional, y
varias de las disposiciones presuponen que son varios proyectos que se agregan a 10s
respectivos proyectos del Poder Ejecutivo,.

Como venimos de ver, el art. 220 alude solo a la remisi6n de 10s proyectos al Poder
Ejecutivo. No obstante, cabe plantearse si ademas, pueden 0 deben dirigirse directarnente al
Parlamento.
Como habremos de sostener mas adelante (seccion 4), en la medida que los OSCRJ
tienen iniciativa presupuestal propia y exclusiva, es perfectamente legitimo que remitan 5US
proyectos al Parlamento, en forma simultlinea con la remision al Poder Ejecutivo, entre otras
razones porque:

previenen cualquier obstaculo que pudiera surgir en el timite ante el Poder

Ejecutivo;
permiten al Parlamento que vaya tomando conocimiento de las inciativas respec-
tivas;
porque corresponde que asi se haga, dado que la iniciativa es exclusiva de 10s
organismos del art. 220, y porque la remisi6n al Poder Ejecutivo tiene otro objeto,
cual es darle la oponunidad a este para opinar sabre sus proyectos, y no utilizarl0
de mensajero ante el Pariamento.
 De hecho, por otra parte, la Suprema Corte de Justicia ha procedido de esta manera en
las ocasiones que hemos conocido.

65. COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO

ANTE LOS PROYECTOS REMITIDOS POR LOS OSCRJ

Como venimos de senalar la remisi6n al Poder Ejecutivo de los proyectos de presu-

puesto de los OSCRJ tiene tres objetivos explicitamente establecidos en )as disposiciones
constitucionales: incorporarlos al Presupuesto Nacional, habilitar al Poder Ejecutivo, para
proponer modificaciones, y someterlos en forma conjunta al Poder Legislativo.
Veamos por separado cada uno de estos cometidos y atribuciones.

La norma general (art. 220) dispone que respccto de los proyectos de presupuestos que
Ie remitan los OSCRJ, el Poder Ejecutivo procedeni "incorporandolos (... ) al proyecto de
presupuesto" .
EI art. 239 ord.3 -referido al Poder Judicial- es mas explicito, pues dice que la
remisi6n al Poder Ejecutivo, es "para que este los incorpore a los proyectos de presupuestos
respectivos"; el art. 321 relativo al Tribunal de 10Contencioso Administrativoes pnkticarnente
idcntico. EI art. 211 referido al Tribunal de Cuentas es similar, pero reza "para ser incIuidos
cn los presupuestos respectivos".

EI contenido material del cometido del Poder Ejecutivo surge del gerundio con
modalidad adverbial "incorporandolos este al proyecto de presupuesto" que utiliza dicha
norma general. Pero adem as, resulta establecido con mayor claridad aun en los art. 239-30. Y
321 que dicen "para que este (el Poder Ejecutivo,) los incorpore" y del 21 I-g que reza "para
ser incluidos".
Recordemos que el constituyente del '34 tenfa una obsesi6n por salvaguardar la unidad
del presupuesto, aunque mas no fuera en sentido formal, para 10cual dispuso la acumulaci6n
de los diversos documentos presupuestales, unos con fines informativos, otros con fines de
proposici6n 0 sometimiento conjunto a la decision parlamentaria. Quiere decir, pues, que este
LTamite hace factible que el Poder Ejecutivo, cumpla con el precepto constitucional de
incorporar los proyectos de los OSCRJ al PresupuesLO Nacional: ello es c1aramente preceptivo
para el Poder Ejecutivo.
Se trata de un acto material, consistente en "agregar, unir dos 0 mas cosas para que
hagan un todo y un cuerpo entre sf" (REAL ACADEMIA ESPANOLA, 1984). Para ello en la
estructura del Presupuesto Nacional cada organismo del 220 tiene asignado un Inciso (112),
a traves del cual precisamente se incorporara cada proyecto.
66.3. Caraclerizaci6n jur£dica

Parece claro que esta obligado a incorporarl0 a su proyecto de Presupuesto NacionaL

Si el Poder Ejecutivo se limitase a adjuntar a su proyecto de Presupuesto Nacional ellegajo
que Ie remiten 10s OSCRJ, estaria incumpliendo el precepto constitucional, que requiere la
conformci6n de un cuerpo unico con todos los incisos del presupuesto.

EI art. 220 dice que "EI Poder Ejecutivo, podra modificar los proyectos originarios";
el art. 239 ord. 3 a su vez expresa que el Poder Ejecutivo, podra acompaflar 10s proyectos
originarios "de las modificaciones que estime pertinentes", texto identico al del art. 321,
mientras que el211 expresa "con las modificaciones que considere del caso". Como se puede
apreciar, las disposiciones constitucionales no son coincidentes ni claras en algunas de sus
expresiones, 10 cual requiere de una indagaci6n prolija de su sentido.

Antes de entrar directamente a esLeanalisis, corresponde precisar la raz6n 0 fundamento

de esta exigencia consLiLucional. Parece claro que si el constituyente ha asignado al Poder
Ejecutivo un rol central en la conducci6n de la politica econ6mico- financiera del Estado, y
la responsabilidad consiguiente, deben darsele los instrumentos jurfdicos para poder cumplir
dicho cometido.
En el caso de los organismos del art. 220 -sin embargo- el constituyente no quiso
darIe al Poder EjecuLivo un control direcLo sobre sus presupuestos, primero porque su
autonomfa y relevancia funcionallo desaconsejaban, y segundo porque su escasa significaci6n
10 hacfa inncesario.
Pero por otro lado, consider6 conveniente que el Parlamento, que iba a decidir sobre
ellos, conociera la opini6n del Poder Ejecutivo.
La norma general del arL 220 dice que "el Poder Ejecutivo, podre modificar los proyectos
originarios" y las normas particulares reficren a "Ias modificaciones que estime pertinentes" (arts.
239-30. Y 321) 0 "que considere del caso". Aqu! el tnimite 10 que posibilita es que el Poder Ejecutivo,
ejerza una facultad discrecional, consistente en opinar acerca de los proyectos y formular propuestas
modificativas de los mismos (113).
La expresi6n empleada en la norma general ("modificar los proyectos") es claramente inadecuada,
en cuanto da a en tender que el Poder Ejecutivo, tiene atribuciones para modificarel proyectooriginal,
10 cual supondria una facultad de control directo y jenirquico sobre el acto del OSCRJ, sustituyendo
su voluntad. No obstante, el tramo siguiente de la frase no deja lugar a dudas en el sentido de que 10
unico que puede hacer el Poder Ejecutivo, es proyectar soluciones alternativas al proyecto del OSCRJ.
As! 10 entendieron los constituyentes y la doctrina nacional (VeTARECHAGA,1947 c: 162).

113. Es ilustrativo recordar que en la Convenci6n, TERRA pidi6 que en el caso del TribWlal de Cuentas se
utilizace la expresi6n "modificar" en lugar de "obervar", porque de esa manera no se violaba el principio de la
separaci6n de los poderes, ya que el Tribunal de Cuentas y la Suprema Corte de Justicia obedecen a una organizaci6n
semejante desde el punto de vista de la independencia de 105 poderes (CONVENCION,1934 b: 263).
Ejecutivo, refiere al contenido de las modificaciones. Normalmente el ejercicio de esta
atribuci6n se asocia con la rebaja de los cr6ditos solicitados por los organism os del 220; en
realidad con esa intenci6n concibieron tal atribuci6n los constituyentes del '34, y ese ha sido
de hecho el ejercicio de la misma. En este sentido si resulta adecuado el significado del verba
'modificar', en la segunda acepci6n que dictamina la REAL ACADEMIA: "reducir las cosas
a los terminos justos, templando el exceso 0 la exorbitancia".
S in embargo, en ocasiones, el Poder Ejecutivo va mas alIa de estas facultades, y propane
aumentos de partidas, directamente, 0 por la via de la creaci6n de cargos.
A titulo de ejemplo de esta practica que juzgamos viciosa, recordamos que en 1960, la Suprema
Corte habia propuesto la creacion de dos nuevos juzgados letrados en 10 civil, y el Poder Ejecutivo
propuso en su lugar la ereacion de dos juzgados letrados laborales, invadiendo una materia propia de
la especialidad del Poder Judicial (114).
En estos dias la prensa informa que duranle la tramitacion del presupuesto nacional 1990-1995
el Poder Ejecutivo, propuso incremenlarciertos rubros solicitados por un OSCRJ, 10cual se sei'iala-y
con razon- como un hecho excepcional (115).
A nuestro juicio la cuestion no tiene una solucion expresa en el texto, pero las razones apuntadas
(anlecedenles de la constituyente, significado lingUistico y las funciones sislerniticas de cada organo)
obran en favor de una inlerpretacion que nicgue al Poder Ejecutivo, tal facultad.
Ademas, desde el punto de vista politico ello puede acarrear perjuicios imprevisibles, desde que
si seadmitiera tal posibilidad, los seclores interesados en obtenermejoras en loscreditospresupuestales
irian a ejercer presiones sobre el Poder Ejecuti vo,eludiendo la via jerarquica natural, 10cual terminaria
comprorn:tiendo seriamenle la independencia funcional de los OSCRJ, y resintiendo gravemente la
jerarquia (superinlendencia) interna de los organismos del art 220.
Interesa destacar que BERCHESI inleprelo con notable precision el alcance de esta disposicion,
incluyendo en su 'Anteproyecto de Ley Organica de los Presupueslos del Seclor Publico del Uru-
guay'una disposicion (anA inc.7) reglamentaria del art. 220 (actual) de la Constitucion que reza:
"Las modificaciones del Poder Ejecutivo podran referirse, eXclusivamente, a los montos globales
por 'incisos', programas, objetivos de los mismos, esca1afones y numero de funcionarios y recursos,
nopudiendopropiciarmodificaciones que signifiquen, mayores gastos quelos propuestos" (BERCHE-
51,1967:95).
Como puede apreciarse, se limilo pnicticamenle a reilerar para el Poder Ejecutivo, la limitacion
que la consti lucion (art. 215) dispone para el Parlamenlo respecto de las iniciati vas presupuestales. No
sabemos cual fue el fundamenlo preciso que luvo para hacerlo, pero nos parece una solucion tan simple
como acertada, pues estando las 'modificaciones' del Poder Ejecutivo dirigidas a motivar la decision
parlamentaria, es obvio que no pod ria esle proponer otra cosa distinta de 10 que el Parlamento podra
sancionar: se logra asi una congruencia lotal en el procedimienlo.

Por otra parte, si se admitiera la facultad del Poder Ejecutivo para formular propuestas
presupuestarias sobre los OSCRJ se estarfa violentando la sistematica constitucional, segiin la
cual cada organismo aut6nomo formula su propuesta presupuestal, la cual s610 esm sometida
a control de legalidad extemo a cargo de un 6rgano independiente (Tribunal de Cuentas); un
control de conveniencia u oportunidad (observaci6n) debe estar expresamente establecido (por
ej. art. 221) y siempre queda a la decision del Parlamento.

114. Esta practica del Poder Ejeculivo mereci61acrilica -<:ertera a nuestrojuici~del ediloriatista de EI Diario
del 21.4.60.
liS. La crOnica dice que "EI Tribunal de Cuentas seria el unico organismo estatal que recibi6 de parte del
gobiemo mas dinero a traves del proyeclo de presupueslo que el monte inicialmente solicitado por las autoridades de
la corporaci6n.EI cilado Tribunal pidi6 60 millones de dolares para inversiones yen el mensaje presupuestal el Poder
Ejeculivo Ie olorg6 J08 millones". Y agrega que "Los jerarcas del Tribunal bregan ahora para que los 108 mil10nes
para inversiones se reduzcan a 60 y el reslOsea destinado afuncionamiento"; ver diario LA REPUBUCA, de 27.11.90,
p.2.
 Las disposiciones constitucionales no dejan dudas acerca del canicter juridico de la
conducta referida al Poder Ejecutivo: se trata de una facultad, esto es, de una actuaci6n
discrecional. No obstante, esto precisa todavla algunas aclaraciones.

a) Dado que las personas jurfdicas no actuan en el rei no de la libertad sino en el de

la especialidad, es obvio que el constituyente atribuye esta facultad para algo, es decir, como
medio para la realizaci6n de algun objetivo. Los textos constitucionales aluden claramente a
un ambito de decisi6n polftica: se habla de modificaciones estimadas pertinentes 0 conside-
radas del caso.
A nuestro modo de ver, el Poder Ejecutivo, tiene atribuida esta facultad como medio
para el cumplimiento de uno de sus cometidos esenciales: la conducci6n de la polftica
econ6mica financiera, y la planificaci6n de la misma. Me parece importante destaear este
aspecto, pues si se admitiese que ello es aSl, las modificaciones que proponga el Poder
Ejecutivo, sin basarse en estas consideraciones configurarfan una desviaci6n de poder. ASI,
serfa inadmisible que el Poder Ejecutivo, propusiera modificaciones al presupuesto del Poder
Judicial aduciendo que cree mas oportuno invertir en lajusticia civil que en la penal-como
ya vimos que ha sucedido- 0 cosas por el estilo; la intervenci6n del Poder Ejecutivo, s610
halla justificaci6n en su condici6n de conductor y orientador de la po Iftic a econ6mica y
financiera global, 10 cual no Ie da injerencia en los asuntos intemos de otros poderes u
organism os independientes.

b) Por otra parte LPodrfa el Poder Ejecutivo, formular un proyecto altemativo al de

uno 0 todos los OSCRJ? ESla pregunta puede plantearse bajo dos circunstancias diversas: (a)
que el OSCRJ haya formulado su proyecto de presupuesto y (b) que -por el contrario- no
10 hay a formulado, 0 no 10 hubiera hecho en tiempo.

I) si el OSCRJ ha formulado el proyecto respectivo, ninguna raz6n existe para que el

Poder Ejecutivo, proyecte un presupuesto altemativo.
La constituci6n habla de 'modificar' el proyecto original, con el preciso sentido de la
segunda acepci6n que da la REAL ACADEMIA a que ya nos hemos referido ("reducir las
cosas a los terminos justos, templando el exceso 0 la exorbi lancia"), pero ya hemos demostrado
que ello no se preve por la via de la sustituci6n sino por la via de la observaci6n. Ello revela
que se trata de una facultad meramente accesoria: se tiene s610 para el caso que exista algo
que modificar, no es una atribuci6n para proyectar el presupuesto de un OSCRJ sino para
proponer soluciones altemativas.

II) si el OSCRJ no ha formulado el proyecto de su presupuesto, menos parece que

pueda el Poder Ejecutivo, suplir su omisi6n proyectando por Slel presupuesto que no proyect6
el OSCRJ. Y ello por diversas razones:
a) del texto del art.220 no surge expresi6n alguna que habilite la atribuci6n de
proyectar el presupuesto de los OSCRJ; siempre se habla de modificar 10s que
estos proyecten;
b) se trata de organismos no sometidos a la jerarqufa del Poder Ejecutivo, y por
consiguiente no se puede reconocer a este poderes implfcitos; recordemos que
dentro de los OSCRJ se incluyen un poder del Estado, tees cuasi-poderes, y
diversos entes aut6nomos.
 Autorizar al Poder Ejecutivo, a proyectar el presupuesto de estos organismos implicaria
una injerencia incompatible con sus caracteristicas organicas.
La ultima cuesti6n que cabe plantearse acerca de esta intervenci6n del Poder Ejecutivo,
refiere a si para observar este debe actuar asesorado por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto. Para el caso de las observaciones a los proyectos de presupuesto de las empresas
comerciales e industriales (art. 221) la constituci6n exige dicho asesorarniento, pero para el
caso del art. 220, nada dispone el texto constitucional. EI tema puede ser discutible, pero si
consideramos que el constituyente ha instituido un organismo con el especifico cometido de
asesorar al Poder Ejecutivo en su actuacion en toda la materia presupuestal, seria una
incongruencia que en este caso pudiera prescindir de tal asesoramiento. Al esquematizar este
procedimiento, CANESSA (1972:12) da a entender que las observaciones deben cumplirse
previo asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, aunque sin fundamentar
el punto.

68. ;,PUEDE EL PODER EJECUTIVO OBSTAR A LA PRESENTACION

DE LOS PROYECTOS PRESUPUESTALES DE LOS OSCRJ?

Nos planteamos aquf si el Poder Ejecutivo, tiene asignada la facultad de obstar al

proyecto de los OSCRJ. La tesis negaliva surge facilmente, si consideramos que:

I) la constituci6n no Ie asigna esa facultad al Poder Ejecutivo" ni cabe reconocersela

como poder implfcito, porque no es instrumento para ningun cometido expreso, y por el
contrario,lesionarfa a otro poder del estado (dentro de los OSCRJ eSL3el Poder Judicial) que
sf tiene el cometido expreso de proyectar su presupuesto, y ejercer la superintendencia
econ6mica y administrativa de sus servicios.
II) el art. 220 solo atribuye al Poder Ejecutivo,la facultad de "modificar los proyectos
originarios" y someterlos al Poder Legislativo, y no otra cosa.
III) Por otra parte, Lque razon podrfa existir para asignarle al Poder Ejecutivo, tal
facultad en el caso de no iniciar el Presupuesto Nacional y no en otros casos? Pareceria que si
se admite la facultad de elevar 0 no el proyecto de los OSCRJ nada impediria que tal facultad
se ejerciese en otras hip6tesis, con 10cual desaparecerfa la finalidad tuitiva de esta disposici6n.
IV) Mas aun: creemos que el Poder Ejecutivo, no tiene la facultad de iniciar 0 no el
Presupuesto Nacional: ello es un cometido ineludible, y por 10tanto no tiene discrecionalidad.
Y no teniendola para sf propio, menos podrfa tenerla respecto de otros poderes y 6rganos de
control superior.

En conclusion, tal como ha sostenido nuestra doctrina (ver supra no. 52) el Poder
Ejecutivo, no tiene la potestad de impedir la lIegada del proyecto de presupuesto de los
OSCRJ al Poder Legislativo.
Por consiguiente, nos queda s610 por considerar cual seria la soluci6n para el caso que
el Poder Ejecutivo, -actuando contra derecho- intentase impedir la consideraci6n del
proyecto presupuestal de los OSCRJ por el Poder Legislativo.
 EI art. 220 habla de "someter. .. al Poder Legislativo"; el239 ord.3 nada dice expresa-
mente; el art. 211 habla de "elevar al Poder Legislativo". Una vez mas la diversidad de
expresiones, requiere un anaIisis de las mismas, a fin de armonizar el sentido de conjunto que
debe privar en la interpretaci6n del regimen del art. 220.

Como acabamos de ver, el constituyente ha empleado dos expresiones diversas:

someter y elevar. Reiterando aquf la tecnica ya utilizada ante dualidades semejantes, cabrfa
comenzar par consignar la preferencia de la norma general sobre la particular, ante la necesidad
de lograr un regimen uniforme para todos los OSCRJ.
Sin embargo, en el caso es posible aun compatibilizar el sentido de ambas expresiones.
En efecto,tanto el someter como el elevar, aluden a una relaci6n de subordinaci6n normativa
entre quienes formulan las propuesUls presupuestales, y quien ha de resolverlas.
Ello resulta de gran imporUlncia, pues esm demostrando que en materia presupuestal,
el Poder Legislativo juega un papel diverso que en la legislaci6n ordinaria, esto es: la dirigida
fundamentalmente a los terceros. En efecto, mientras que en esta Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo actuan como co-Iegisladores, en materia presupuestal es de esencia que quien
aprueba el presupuesto sea superior a quien 10 propone. Esta es una constataci6n fenomeno-
16gica. Tal cosa es asf porque la idea de presupuesto en sentido jurfdico presupone un control
sobre el administrador de la hacienda par parte de quien es su titular 0 representa al titular. En
las republicas democrMicas resulta un axioma del derecho presupuestal que los presupuestos
sean decididos por una autoridad mas representativa que la que ha de ejecutar 0 gestionar la
hacienda (116).

No cabe duda, por todo cuanto hemos estado viendo, que el Poder Ejecutivo esm
obligado a someter al Parlamento los proyectos que Ie remitan los organismos del art. 220,
cosa que a esta altura no es discutido en la doctrina.

1. La facultad de preparar y formular el proyecto de presupuesto de un organismo es

de gran importancia para la caracterizaci6n de su autonomfa. La constituci6n uruguaya
reconoce a todos los organismos aut6nomos dicha facultad, y entre ellos a los OSCRJ.
2. Es claro ademas, que los OSCRJ tienen atribuida la iniciativa en materia presu-
puestal, 10 cual implica que el Poder Ejecutivo carece de iniciativa 'privativa' respecto del

116. Este axioma s610 halla una ell.ccpci6n -muy difundida.por Olra parte-- en los presupueslOS de 1as camaras
1egisiativas,Io cual. a nuestro modo de ver, no hacc mas que confirmarel axioma. ya que si dependiera de la aprobaci6n
de Olra autoridad. significaria que la autoridad mhima es esta Ultima y no la camara.
Presupuesto Nacional. En puridad. cada organismo aut6nomo comprendido en el Presupuesto
Nacional tiene iniciativa exclusiva sobre su propio presupuesto: el Poder Ejecutivo sobre el
presupuesto de la Administraci6n Central, y cada uno de los organismos del art. 220 sobre sus
propias reparticiones.
3. La remisi6n de los proyectos de presupuesto de los OSCRJ al Poder Ejecutivo tiene
como principal finalidad, el darle vista de los proyectos para que haga saber al Parlamento su
opini6n y propuestas altemativas, motivado en su papel como conductor central de la politica
econ6mica y dentro de las facultades decisorias del Parlamento.
 Capitulo V
SUST ANCIACION Y ADOPCION
DE LA DECISION PRESUPUEST AL

Seccion 1
Introduccion

Una vez cumplidas las etapas descritas anteriormente, tendremos los proyectos de
presupuesto de los organismos del art. 220 incluidos en el Proyecto de Presupuesto Nacional
(117), y eventualmente propuestas modiftcativas del Poder Ejecutivo respecto de cada uno de
ellos.
Dicho proyecto en virtud de la iniciativa ejercida oportunamente, se ha de hallar ahora
depositado en la Secretarfa de la Asamblea General.
De cuanlO hemos venido mostrando hasta aquf habra qUedado de manifiesto que la
presupuestaci6n es un proceso continuo (118), de decisiones sucesivas, progresivas, en que se
van deterrninando los cOnlenidos de la decisi6n final. Al Parlamento no llega una cuesti6n 'en
bruto' para decidir, sino que ya viene sustancialmente condicionada por multiples deterrnina-
ciones que constituci6n delega en los 6rganos administrativos: ministerios, Poder Ejecutivo,
jerarcas de los organismos del 220, etc. No obstante la relatividad del margen decisional del
Poder Legislativo, su intcrvenci6n esui dotada de una gran significaci6n, en multiples aspectos.

117. Los organismos del art. 220 tienen asignado un inciso cada uno dentro del presupuesto, agrupados todos en
la Secci6n V.
118. J. HALL, consultor de Naciones Unidas quien produjo un informe para Uruguay en 1954, bacia hincapie
en este punto (HALL:31).
significa que la voluntad del organa poHticamente mas representativo ha de respaldar "la
definitiva seleccion de las opciones hasta ese momento consideradas, marcando objetivos,
fijando metas, y financiando" (TORRES HERMIDA,1975:84), y que sin duda estA en la
cuspide institucional (119): en este senti do, cumple una fundon legitimadora de la decision
presupuestal. Pero en el caso particularfsimo de los proyectos de los organism os del art 220,
significa la garantfa de su autonomfa ante una eventual discrepancia con el Poder Ejecutivo,
ya que la misma ha de dirimirse en la instancia maxima institucional, par otro poder del
gobiemo.
En 10 hacendfstico, significa la consulta al representante mas am plio del titular de la
hacienda publica: la Nacion. Recuerdese que en general se trata de organismos sin ingresos
propios, que dependen basicamente de Rentas Generales (BERCHESI,1966:117), y par 10
tanto no serfa razonable una solucion autonomica del tipo de los entes autonomos comerciales
o territoriales,los cuales sf tienen ingresos propios (REAL,1958:38).
Desde el punto de vista jurfdico, esta etapa es la que va a dotar a la decision poHtica
del valor y fuerza de ley, esto es: adquirira obligatoriedad jurfdica para los organos adminis-
tradores (120), cesando, por consiguiente, la vigencia del presupuesto anterior (art. 228).
. La naturaleza de esa obligatoriedad depende de la caracterizacion general del presu-
puesto: obliga a no excederse de los crectitos autorizados, u obliga a invertirlos en pos de los
objetivos para los que fueron pedidos.

En este capItulo nos proponemos tratar todo 10 atinente a la decision presupuestal. Para
ello es preciso proceder a definir los elementos caracterizantes del sistema organico que la
produce, para 10 cual hemos de seguir el mismo metodo que la doctrina emplea para la
descripcion de cualquier organa jurldico (121), considerando:

119. En 1967 CASSINELU MUNOZ reali7.o un sugerente ensayo de clasificaci6n empirica de los organos
constitucionales que responda a la fun cion politica, identificando un conjunto de «organos de suprema decision»
compuesto por el Cuerpo de Ciudadanos. el Cuerpo Electoral y la Convencion Nacional Constituyente (1967c:38).
Estudiando la materia presupuestal. se advierte que la Asamblea General tam bien constituye un organa de suprema
decision, pues sus resoluciones son inmodificables -salvo por el control de constitucionalidad cuando tengan el
caracter de leyes- inclusive por el Cuerpo Electoral (art. 79 inc. 2). Por esta rawn, hemos dicho en el texto que la
Asamb1ea General esta en la cuspide del ordenamienlo institucional. Mas adelante analizamos cual Asamblea General
tiene la ultima palabra: si la del art. 2180 la del art. 138.
En el proyectopresentado por el Dr. J. SALGADO ala Constituyente del '33 se preveia que "el Tribunal de Cuentas
funcionara como jurisdiccion de ultima instancia en todas las diferencias de orden financiero que puedan surgir entre
el Gobiemo,las Administraciones publicas.los funcionarios publicos y los particulares" (CONVENOON,1934 a:81).
120. A partir de la sancion del presupuesto. y con el surgimiento de las obligaciones que Ie son inherentes, se
despliegan las diversas responsabilidades que caracterizan al derecho presupuestal.
121. En teoria existe general acuerdo en que a la configuracion de un organa concurren elementos divers os.
MENDEZ (1949: 19) mezclando elementos juridicos y biologicos seiiala tres elementos estaticos (forma, nombre y
contenido) y uno dinamico (el hombre); SA YAGUES (1963:183), todavia influido par aquel modo de encarar el
fenomeno organico, menciona: compentencia. forma y voluntad humana; CASSINELU (l967a:88) elabora armada-
mente los elementos normativos: procedimiento de integracion, procedimiento de formacion de la voluntad, determi-
nacion de la competencia, pero continua mencionando a los "individuos", que mas que un elemento son una condicion
necesaria de toda experiencia juridica , y cultural en general. A nuestro juicio,la nocion de organa que nos interesa
aqui es juridica, y por tanto su descripcion solo requiere hacer referencia a los elementos que conforman toda expresion
juridica con sentido: aspectos sujetivos, maleriales. temporales, espaciales, modalizacion deontica, etc. Cfr. VER-
NENGO,1976:219.
 a) que sistema organico decide la cuesti6n presupuestal, esto es: composici6n,
estrllctura y funci6n del mismo;
b) que competencia tiene dicho sistema organico: el conjunto de cometidos y
auibuciones que Ie han sido asignados por la constituci6n;
c) que procedimiento debe seguir para formar su voluntad;
d) efectos 0 naturaleza del acto por el cual se expresa; ello no figura normalmente
entre los elementos del 6rgano, pero nos parece necesario para completar su
caracterizaci6n.

Seccion 2
Definicion y competencUl del sistema organico de decisiOn presupuestal

Anteriormente hemos descrito el sistema presupuestal nacional en su conjunto (supra

Capitulo III); corresponde ahora determinar cual es el 6rgano que dentro de ese sistema tiene
asignado el cometido de decidir acerca de la propuesta presupuestal.
La determinaci6n precisa de la 'modalidad' en que actua el Poder Legislativo en la
instancia presupuestal resulta de suma importancia a fin de resolver algunos problemas
interpretativos que se plantean.

Segun hemos ya sostenido, en el sistema presupuestal nacional, estan discriminados

los roles de iniciativa 0 proposici6n y los de decisi6n, a diferencia del sistema co-Iegislativo.
Ello nos lIeva a concIuir que en materia presupuestaI la decisi6n corresponde al Poder
Legislativo, sin injerencia del Poder Ejecutivo, a diferencia de 10 que sucede en la formaci6n
de las leyes. Esta tesis tiene rcpercusiones a la hora de interpretar el funcionamiento de la
Asamblea General y la posibilidad del veto del Ejecutivo.

lQue puede hacer el sistema organico de decisi6n presupuestaI respecto de dicha

materia? La respuesta a esta pregunta es compleja, y por tanto sera conveniente proceder con
cierto detenimiento.
Para ello seguiremos el cllisico criterio consistente en analizar los distintos limbitos que
aIcanza la competencia, y sus dos aspectos de6nticos: auibuciones y cometidos.

En este rubro. nos preguntamos que sujetos son alcanzados por la decisi6n presupuestal
del sistema considerado. La respuesta, en el tema que nos ocupa, presenta el siguiente
panorama:
 a) En primer lugar, alcanza a la persona juridica 'Estado Central' (CASSINE-
LLI,1967a:15), menos las camaras del Poder Legislativo.
Esto surge si sumarnos el ambito subjetivo abarcado por el art. 214 (poder Ejecutivo)
y los 6rganos mencionados por su nombre en el art. 220 (poder Judicial, Tribunal de 10
Contencioso Administrativo, Corte Electoral y Tribunal de Cuentas);
b) En segundo lugar, a un conjunto de personas juridicas definidas como clase en el
art. 220: "Ios Entes Aut6nomos y los Servicios Descentralizados, con excepci6n de los" (sigue
el art. 221) "industriales y comerciales". Dentro de la definici6n de esta clase quedan
comprendidos la Universidad de la Republica, el CODlCEN, y otros entes menores.
Resulta interesante advertir, entonces, que el alcance subjetivo de la decisi6n presu-
puestal de este sistema par un lado no abarca todo el Estado Central y par otro abarca personas
aut6nomas con respecto a el.

EI ambito material de la compelcncia son las propuestas presupuestales del Poder

Ejecutivo mas los organismos del 220. Estas propuestas s610 pueden referir a:
A) Los gastos corrientes e inversiones del Estado (art. 214-A); eventualmente, si una
ley los estableciera podran quedar fuera de la consideraci6n los gastos ordinarios
permanentes de la Administraci6n (arts. 216 inc. 1 y 86);
B) Los escalafones y sueldos funcionales (arts. 214-B y 86); (122)
C) La creaci6n y supresi6n de servicios publicos (art. 86); (123)
D) Los recursos (124) y la eSlimaci6n de su producido (art. 214-C); a este respecta,
deberan tenerse presenle las normas especfficas sobre impuestos (arts.87 y 133
inc. 3);
E) Las norm as para la ejecuci6n e interpretaci6n del presupuesto (arts. 214-D y 216
inc. 2);
F) No se incluiran dispasicioncs cuya vigencia exceda la del mandata de Gobiemo
(art. 216 inc.2) (125);
Quiere decir que el sistema organico presupuestal s610 puede conocer en propuestas
sobre estas materias. De acuerdo con el claro texlO constitucional, los antecedentes constitu-
cionales (126) y la interpretaci6n doclrinaria (127), las frecuentes disposiciones incluidas en

122. Se ha discutido si la presupucstacion de cargos cOnLratados implica una creacion de cargos prohibida por
el art. 86; para el Proyecto de Presupuesto 1985-1989 el Poder Ejecutivo entendio que sf y los veto, mientras que en
la Asamblea General se sostuvo la tesis contraria (DSAG, No.31, T.61, 6.3.86,p. 385).
123. Por esta rawn se ha seiialado que la Ley de reinstilUcionalizaciOn del Banco de ProvisiOn Social por haber
carecido de iniciativa del Poder Ejecutivo a los efcctos de la creacion de cuatro Consejos desconcentrados, es
inconstitucional (DSAG, No.31, T. 61, del 6.3.86, p. 371).
124. Acerca del alcance que la expresion presupuesto de recursos --que aparecfa mas nitida en la constituciOn
de 1952 pero que todavfa sigue implicita en el art. 214- vease las importantes ac1araciones de PEIRANO FACIO
(1962:90,95; 1986:156).
125. Sobre este punto, PEIT{ANO, 1962:88 y 1986:157.
En alguna oportunidad, se sostuvo en la Asamblea General por un Minimo del Poder Ejecutivo que la presupues-
taciOn de cargos violaba el inc. 2 del art. 216, "porque Ie da canlcter permanenLe a los nombramientos que. por acto
legislativo, se realizan, desbordando entonces los limites del Gobiemo, cosa que no debe ocurrir en las leyes
presupuestales" (DSAG,T.34,p.125, enero de 1957).
126. Que arrancan con la constitucion de 1934; ver al respecto CASSINEW (1%8:36).
127. Ver ARECHAGA (l947,Vll:183; 1952,ill: 122; 1968:32); VALDES COSTA (1949:106); GROLERO
las leyes presupuestales (Presupuesto Nacional y rendiciones de cuentas) son inconstituciona-
les, por 10 menos hasta que sean convalidadas por una reforma constitucional. No obstante, la
Suprema Corte de Justicia ha convalidado esta pnktica viciosa en numerosos juicios por
inconstitucionalidad (128). Es obvio que la especificidad del procedimiento, y la estructura-
cion del complejo organico presupuestal excluye la posibilidad de que se aproveche 0 distraiga
para fines ajenos a su competencia.

76.3. Ambito temporal de la competencia

En cuanto al ambito temporal, su competencia esm limitada estrictamente a determi-
nado periodos:
A) los correspondientes al Presupuesto Nacional (art. 214);
B) los correspondiemes a las rendiciones de cuentas (art.214 incA), excepci6n hecha
de los doce meses anteriores alas elecciones ordinarias en que "no podran aprobar presupues-
tos, crear cargos, determinar aumentos de sueldos y pasividades, ni aprobar aumentos en las
Partidas de Jomales y Contrataciones" (art. 229).
Durante mucho tiempo se nego a los OSCRJ la posibilidad de proponer presupuestos
rectificativos jumo con las Rendiciones de Cuentas anuales.
Esta imerpretacion fue modificada en 1963, cuando por mediacion del Colegio de
Abogados se reconocio que la Suprema Corte "tiene facultades constitucionales para proponer
directamente al Poder Legislativo las modificaciones indispensables al presupuesto en ocasi6n
de la Rendicion de Cuentas, aun contra la opinion del Poder Ejecutivo" (129).

Las atribuciones que el sistema organico presupuestal tiene respecto de estas materias
son limitadas alas siguiemes:
A) aprobar, reprobar 0 disminuir los presupuestos (art. 85- 13) (130); debe hacerse
la salvedad respecto del art. 220, ya que el parlamento puede aprobar montos hasta 10
proyectado por cada organismo del 220 segun tesis sostenida por QUIJANO y ARECHAGA
(ARECHAGA, 1947, VII: 164). Complementariamente, se dispone que no puede efectuar
modificaciones que signifiquen mayores gastos que los propuestos por las administraciones
(art. 215).
Es conveniente aclarar un equivoco muy com un, consistente en confundir la facultad de iniciativa,
con los efectos condicionantes de esta sobre las facultades resolutivas,las cuales, no obstante, pueden
y deben ser distnguidas. Una cosa es que la constituci6n atribuya iniciativa exclusiva a un 6rgano (el
Poder Ejecutivo 0 el Tribunal de Cuentas, por ej.) y otra distinta son los efectos que la propia
constituci6n pueda atribuir a dicha iniciativa. La diferencia se aprecia con claridad si se advierte que
en algunos casos, la constituci6n establece la iniciativa exclusiva, pero no limita las atribuciones del
Parlamento, como en elcasodel art. 174,oel21O(ESTEVA, 1983 a:51). Porconsiguiente,lalimitaci6n
de las facultades del Parlamento se expresa en el contenido de la iniciativa, y no en la iniciativa en 51.

(PEIRANO,1962:179); PElRANO (1962:88); REAL (1965:35); CASSINELU (I %8:35), ESTEVA (1972:69).

128. Un comentario critico de la jurisprudencia de la COl1e,confonnela doctrina mayoritaria puede verse en
ESTEVA (1972:69 y 1990:299). Contra la doctrina mayoritaria compal1e la tesitura del maximo tribunal MuNoz
DE HAM (1988:10).
129. Pueden verse estos antecedentes en Revista del CoIegio de Abogados, TA, No. 1-4 (1%3) pp. 88-89. En
dicho periodo presidia el Colegio el Prof. VALDES COSTA.
130. Para estudiarla discusi6n de la f6nnula introducida en la refonna del "34, ver ACTAS:168-9.
 De ahi. que a nuestro juicio, sea un error decir --como suele suceder en la jerga parlamentaria-
que cuando durante ladiscusion del presupuesto la Comision quiere aumentar un rubro. pidelainciativa
del Poder Ejecutivo. En puridad, 10 que se solicita es que modifique el contenido del proyecto inicial,
aumentandolo. No puede considerarse que los mensajes complementarios sean iniciativas. porque no
dan lugar al tramite legislati vo, sino a una ampliacion de las facultades del parlamento. Las atribuciones
resolutivas del parlamento no estan condicionadas por la iniciativa exclusiva. sino porque la constitu-
cion dispone que no pueda aprobar gastos mayores que los proyectados.

B) Se pronunciani exclusivamente sobre montos globales por inciso, programas,

objetivos de los mismos, escalafones y numero de funcionarios y recursos (art.21S) (131); La
aparente discordancia entre esta disposici6n y la del art. 214, ha dado lugar a interpretaciones
divergentes en la doctrina: mientras unos hacen privar la redacci6n del art. 214 (mas restrictiva
para el Poder Ejecutivo) otros dan prioridad al art. 215, de acuerdo con el cual, el voto
parlamentario es menos detallado. La divergencia se origina en que ambos articulos provienen
de proyectos distintos; nos parece que -a estar a los antecedentes y ala filosoffa general de
la reform a- el verdadero alcance del voto parlamentario surge del art. 215 (132).
D) no puede aumentar las exoneraciones tributarias (art. 133 inc.3);
. E) la prohibici6n contenida en el art. 229, en cuanto refiere a presupuestos, excluye
siquiera la consideraci6n de toda esta materia en dicho periodo.

EI ultimo elementos que nos servinl para caracterizar la competencia del sistema que
analizamos refiere a sus cometidos. esto es: las tareas que tiene asignadas.
En el plano normativo, el unico cometido que tiene es tratar (sustanciar) y resolver
(pronunciarse, segun expresi6n de los arts. 215,217.218) acerca de los proyectos. EI consti-
tuyente Ie cometi6 esa tarea, tan simple como significativa. Es una decisi6n esencialmente
polftica. para la cualla constituci6n no Ie fija fines especlficos. como no sean los que surgen
de los principios ideol6gicos y organicos que la propia Carta consagra (133).
Alguna vez se ha discutido si el parlamento esta juridicamente obligado a resolver
acerca de las propuestas presupuestales. En general se ha entendido que el constituyente oblig6
al parlamento a decidir. RAMIREZ (I930:562) decla que el parlamento tenia "la misi6n
constitucional" de tratar y resolver sobre los presupuestos. En la discusi6n de Ia reform a del
ano '51 se insisti6 mucho en la idea de que el parlamento estaba obligado a tratar y resolver
el presupuesto (REFORMA,I:343,625), para 10 cual se buscaban correctivos jurfdico--proce-
sales.
Tradicionalmente nuestra doctrina ha sostenido que respecto de los presupuestos del
art. 220 el parlamento tiene el cometido de decidir la discrepancia entre el organismo autonomo
y el Poder Ejecutivo.
Pero nos parece que en estricto derecho, ello no es asi, porque: (a) el decidir entre dos
propuestas implicaria -precisamente- la existencia de dos pretensiones con iguales posibi-
lidades, cosa que, como creemos haber demostrado en el capitulo anterior, no se da, pues solo

131. Para una explicaci6n de estos terminos, remitimos nuevamente a: CASSINELU (1%7b:70); BERCHESI
(1967:65); MENDEZ (1971: 176); para una critica de su uso por el constituyente: TORRES HERMIDA (1975:138).
132. Para la discusion sabre el punto, puede verse: BERCHESI,I%7:5~1; CASSINEW.1967 b:72-76;
TORRES HERMIDA.1975:151.
133. Pensamos que el Parlamento no podria, par la via presupuestal sancionar remuneraciones discriminatorias
sin justificacion alguna, 0 suprimir el funcionamiento de Olropoder u organa constitucional, por la via de recortarle
dnisticamente IDS recursos.
existe una pretensi6n eficaz, y una opini6n polftica que seguramente ha de pesar, pero que no
condiciona en manera alguna la decisi6n del parlamento; y (b) porque aun cuando no existieran
observaciones del Poder Ejecutivo, el parlamento podria proceder exactarnente igual.

Secci6n 3
Procedimiento decisional

EI procedimiento presupuestal presenta una estructura particular y cierta 'especialidad

formal' (CASSlNELLI,1968:35) que porsercomunesa todas las instancias,cabeconsignarlas
ahora.

EI constituyente, en la secci6n XIV estructur6 un procedimiento parlamentario en dos

instancias (134). Para lIegar a tal conclusi6n hemos partido de la premisa que a cada instancia
debe corresponder la posibilidad normativa de que exista una resoluci6n valida.
Siguiendo este criterio, resulta facil comprobar que la decisi6n presupuestal (entedemos
aqui la decisi6n positiva, no la ficta por vencimiento del plazo) puede darse cuando hay acuerdo
entre las camaras de Diputados y de Senadores, yen defecto de tal acuerdo, por resoluci6n de
la Asamblea General.
De ahi entonces que hablemos de una primera instancia bicameral y una segunda
instancia unicameral.

En cuanto a los plazas para los sucesivos pronunciamientos, los mismos tienen el
caracter de perentorios: si los actos no se perfeccionan antes de su vencimiento, ya no pueden
producirse validamente.
La noci6n es similar a la utilizada en derecho procesal.
Los plazos se comienzan a contar desde la efectiva entrada en cada camara (ARECHA-
G A, 1952,III: 123), y se cuentan corridos, como todos los plazos establecidos en la constiUlci6n
sin otra indicaci6n (CASSINELLI, 1967b: 14,127).

AI analizar el funcionamiento de 6rganos pluripersonales se puede distinguir un

quorum para sesionar 0 de validez, y otro para resolver 0 de eficacia (cfr. BUSCEMA)
La Secci6n XIV nada dispone acerca de quorums, y por consiguiente cabe aplicar los
principios generales de derecho (an. 332) que correspondan aI caso. AI respecto ARECHAGA
(I947,IV:I77) decia, respecto del quorum para decidir, que "Ia regIa general a la que 5610

134. Analizando el procedimiento legislativo ordinario, CASSINELU 10denomina "bicameral atenuado", pues
en el "puro" el desacuerdo implicaria rechazo (1967 b: 10).
puede hacerse excepci6n por texto constitucional especial, es que basta con la mayona simple
para cualquier decisi6n de la camara" y asimismo, respecto de los de validez, "Ios quorums
especiales no senin necesarios sino cuando asf 10disponga la constituci6n".
EI punto se ha prestado para debate en el caso de la Asamblea General, 10 cual
analizamos en ellugar correspondiente.

Al silencio -esto es: la falta de pronunciamiento dentro del plazo acordado para ello-
el constituyente Ie dio el efecto del rechazo.
La soluci6n proviene de la consliluci6n de 1952, en la cual se discuti6 originalmente
un proyecto que adoptaba la 'soluci6n chilena', segt1n la cual el silencio tiene el efecto de la
aprobaci6n.

EI articulo 219 preceptua que "S610 se podnm enviar mensajes complementarios 0

sustitutivos, en el caso exclusivo del Proyecto de Presupuesto Nacional y s610 dentro de los
veinte dfas a partir de la primera entrada del proyecto a cada Camara" (Ver PEIRANO:94;
SEGUI y MAGGI:XXII).

Los mensajes complementarios 0 sustitutivos son, como su nombre 10 indica, comuni-

caciones de otro poder dirigidas al Poder Legislalivo.
Se suelen considerar 'iniciulivas' , pero en realidad son modificaciones de la iniciativa,
que s610 puede ser la inicial (135).
En cuanto a su naturaleza, entendemos que no se trata de una nueva iniciativa, aunque
usualmente se denomina asL Y ello por la sencilla raz6n de que no inician ningt1n proceso, ni
dan lugar a un tratarniento similar a la iniciativa. Se trata simplemente de la facultad de
modificar el proyecto, 0 sea el conlenido de la iniciativa en curso, con el obvio fin de legitimar
acuerdos hechos en el parlamento que requieren amp liar los montos propuestos inicialmente.

78.2. Quien puede enviarlos

Naturalmente, el Poder EjecUlivo, como proponenente del Presupuesto Nacional. Pero

tambien los demas organismos del art. 220, pues si tienen iniciativa a la par que el Poder
Ejecutivo, es razonable que puedan complementarla al igual que este.

Deben referirse al Proyecto de Presupuesto Nacional, en cualquiera de sus incisos. No

procede respecto de los presupuestos rectificativos, que son los proyectos que anualmente se
pueden remitir con la rendici6n de cuentas. Obviamente, presuponen la previa presentaei6n

135. Si se considerasen inciativas, habria que concluirque existen iniciativas que nodan lugara una sustanciaci6n
completa, ya que los mensajes complementarios pueden producirse durante el tratamiento por la segunda camara.
del proyecto de Presupuesto Nacional, pues si asf no hubiera sucedido, no podria por esta via
estarse presentando un proyecto de presupuesto extemporaneo.
Puede tratarse de modificaciones 0 sustituciones del proyecto iniciaI.

78.4. Oporlunidad

S610 pueden enviarse dentro de los 20 dfas de la primera entrada del proyecto en cada
camara. Quiere decir que cuando el proyecto vuelve a la primera camara en virtud de que la
segunda camara discrep6 con el proyecto aprobado par la primera, en esta no podnm entrar
ya mensajes modificativos 0 sustitutivos. Menos podran presentarseen oportunidad de conocer
la Asamblea General (136).

El Poder Ejecutivo debe remitir el mensaje presupuestal ala Presidencia de la Asamblea

General, pues eso es 10que corresponde en la relaci6n entre poderes del gobiemo (ARECHA-
GA,1951, III: 123; CASSINELLI, 1967 b:72). Lo mismo deben hacer los organismos del art.
220.

Se denomina tarnbien 'camara de orfgen' (137).

La constituci6n no establece ninguna prelaci6n entre las camaras para conocer de la
proposici6n presupuestal.
Sera la Presidencia de la Asamblea Generalla que determine que camara ha de conocer
primero (ARECHAGA,1951 ,III: 123; CANESSA:21) (138).
En los regimenes bicamerales en los cuales el senado tenia una integraci6n aristocnuica,
era normal que el presupuesLO se iniciara en la camara baja 0 de diputados. Nuestra constituci6n
de 1830 no disponia ninguna prioridad (139), pero no obstante, la costumbre parlamentaria
indicaba que el presupuesto debia iniciarse en la camara de diputados (GUANI:28; ARECHA-
GA,1947,IV:174; REAL,1967 b:395). En el derecho comparado se han dado todo tipo de
soluciones: priori dad de la camara baja (140), tratarniento paralelo por ambas camaras (141),
prioridad de la camara alta, etc.

136. ESla es la opini6n dominanle en la doclrina. y la inlenci6n del constituyente. Ella presupone que la Asamblea
General no se considera una camara, 10 cual a nuestro parecer, es discutible.
137. Es la expresi6n empleada en el Reglamento de la Asamblea General de 1892.
138. EI an. 10 ord. 1 del Reglamento de la Asamblea General (1892, con modificaciones posteriores) dispone
que cuando el Presidente de la Asamblea "reciba ( ... ) Mensaje del PE, remitiendo proyectos,los destin ani sin mas
tnimite y por medio de oficio, a la Camara que elija. para que los discula primeramente ... ". Y el an. 114 dispone
complemenlariamente: "Cuando cualquier Camara recibiere un Mensaje del PE enviando proyectos de ley, 10 remitini
sin mas tnimite, al Presidente de la Asamblea a los efectos indicados en el aniculo 10."
139. La constitucion de 1830 eSlablecia --en cambia- la prioridad de la camara de diputados en materia de
impuestos.
140. Es e1 caso de los ESlados Unidos, de Francia y de Inglaterra, aunque en esla se debe a que la camara de los
Lores carece de atribuciones fmancieras (MARTINEZ y Dr MALT A:316-317). Era tambien la soluci6n del Eslatuto
Albertino (BUSCEMA: I 80).
141. Ha sidola pnictica en Suiza (BUCK:231). En llalia, donde la constituci6n de 1947 nada dispone at respecto,
en los primeros tiempos se presentaba simulLaneamente por milades en cada camara; luego se adopt6 el criterio de
 En la actualidad en nuestro parlamento no rige ninguna costumbre al respecto: por
ejemplo el proyecto de 1985 fue a Senadores y el de 1990 a Diputados.
Una vez entrado el proyecto a la primera camara, es pasado a la comisi6n respectiva:
la Comisi6n de Presupuesto, que generalmente se integra con la de Hacienda. En ella tiene
lugar una etapa fundamental de negociaci6n ya que es donde los representantes de los diversos
bloques parlamentarios se interiorizan de la propuesta presupuestal y reciben las explicaciones
de parte de los proponentes (CANESSA:22), segun tradici6n norteamericana de los 'hearings'
considerada muy positiva (T ALICE, 1969: 137).
Ademas, tiene lugar una suerte de negociaci6n entre los bloques parlamentarios y el
Poder Ejecutivo, que normalmenle se traducen en los mensajes complementarios que ya
comentamos supra. Considerando que esta pnktica viola el espfritu del constituyente que quiso
resguardar la iniciativa original del Poder Ejecutivo, ARECHAGA proponia sujetarla al
control popular disponiendo en una futura reforma la obligaci6n de publicar en la prensa el
proyecto de presupuesto antes de su presentaci6n al parlamento (1947 ,VII: 192).
En especial, cabe destacar en 10referido a nuestro tema, que tambien aqui se advierte
la autonomia de los organismos del an. 220, pues sus jerarcas esL1n legitimados constitucio-
nalmente para asistir a las comisiones parlamentarias a impulsar sus proyectos y a brindar
explicaciones directamente. Olras gran des reparticiones que carecen de autonomia, como los
ministerios, por ej., no pueden ir a la comisi6n a defender propuestas propias (que podrian
haber sido modificadas 0 desechadas por la decisi6n del Consejo de Ministros), cosa que -no
obstante- en la practica parlamentaria se daba con frecuencia (142). No debe confundirse la
facultad de los Ministros de asistir alas comisiones parlamentarias (art. 133, 180): tal facultad
es a los efectos de defender la propuesta del Poder Ejecutivo, no para propugnar modificacio-
nes.
EI proyecto aprobado por la Comisi6n pasa al plenario para su discusi6n y resoluci6n.
La discusi6n se hace primero en general y luego en particular, articulo por articulo.
La resoluci6n puede ser expresa 0 tacita, esto es: por pronunciamiento 0 por silencio.
La resoluci6n por pronunciamiento debe adoptarse por mayoria simple y puede
consistir en:

aprobar el proyecto inicial,

reprobar el proyecto inicial
aprobar un proyecto nuevo, modificando el proyecto inicial (art. 85 ord. 130. y
215).
La camara dispondra de 45 dias desde la recepci6n del proyecto para pronunciarse;
pasado dicho plaza, no podra ya hacerlo, y su silencio se considera por el constituyente como
rechazo del proyecto, 10 cual implica la finalizaci6n del tramite, y la reconducci6n del
presupuesto vigente (143). Cabe precisar que aun cuando a1 expirar el plazo estuviera

presentarlo un aiio en cada una (ROGARI:279).

142. Vease al respecto, las incisivas observaciones de REAL (1965:44) seiialando la corruptela a que daba 1ugar
Ia asistencia de los ministros alas comisiones. Es tambien porello que hemos sostenido la tesis de que resuita i1egitimo
que e1 PE pueda proponer aumentos a 10s presupuestos de los organismos del art. 220 (supra Cap.IV) porque ello
resiente la unidad y jerarquia de la superintendencia que tienen asignada sus 6rganos superiores. Vease una denuncia
con creta acerca de los efectos del apartamiento de esta regIa, en el Mensaje de la Suprema Corle de lusticia de 1987
a 1a Asamblea General.
143. Asi 10 entendi6 ARECHAGA (1951 ,ill: 124) basandose en 1a aclaraci6n del Diputado CIASULLO en e1
momenta de VOlarse el articulo (REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1951,I:560). Fue tambien 1a opini6n de
PEIRANO FAOO (1%2:85), aunque fundandose en que "todo nuestro sistema constitucional. cuando una de 1as
parcialmente aprobado el presupuesto, 0 alguna de los proyectos que 10 componen, cabe
considerarlo igualmente rechazado totalmente, ya que existe una unidad de fondo en toda la
propuesta, que impide su aprobaci6n fraccionada (ARECHAGA, 1951 ,III: 124). Este Profesor
entendia tambien que en el caso que se remitieran las partes del presupuesto por separado
(segun autorizael art. 214) el plazo deberfa contarsedesde larecepci6n del Ultimo documento
(ARECHAGA, 1951 ,III: 124).

79.2. Segunda Camara

Se Ie denomina tambien 'camara de revisi6n' (144).
La resoluci6n de la primera camara se comunica a la segunda por oficio.
Una vez entrado el proyecto con la resoluci6n de la prim era camara, sigue un tnimite
similar al de esta: estudio en comisi6n, mensajes complementarios, discusi6n plenaria y
resoluci6n.
l.CuaI es el objeto del pronunciamiento de la segunda camara? EI art. 217 dice que
"Cada Camara debera pronunciarse sobre los proyectos de presupuestos 0 leyes de Rendici6n
de Cuentas ... ".
De acuerdo con esto, parecerfa que el objeto de ambos pronunciamientos es el proyecto
inicial. Pero el art. 218 dice que "cuando el proyecto aprobado por una de las Camaras fuera
modificado por la otra Camara ... ", de donde se extrae que tambien se considera el proyecto
aprobado por la primera camara. a sea que, en puridad, si bien se analizan ambos proyectos,
la resoluci6n toma como referencia el aprobado por la primera Camara (ARECHAGA, 1951,
III: 125), pues de ello depende el efecto de la resoluci6n:
si se aprueba el proyecto con las modi ficac iones de la primera Camara, hay sanci6n
del proyecto;
si se rechaza el proyecto modificado -ya sea porque se redact6 otro 0 se prefIri6
el inicial- 0 no hubo pronunciamiento, el proyecto vuelve a la primera Camara.
En el caso que la segunda Camara rechace todo proyecto 0 no se pronuncie, ello
equivale a quedarse sin presupuesto. PEIRANO entiende que es asf, ademas, por analog fa con
la ley ordinaria (1962:85).

En cuanto a su objeto, el arL.218 dice que "cuando el proyecto aprobado por una de las
Camaras fuera modificado por la otra Camara, la Camara que originariamente 10aprob6 debera
pronunciarse sobre las modificaciones ... ". Quiere decir que el objeto de discusi6n son las
modificaciones introducidas por la camara revisora.
De ahf que el pronunciamiento en esta etapa no admite un nuevo proyecto, sino que la
camara de orfgen tendra alguna de estas altemativas:
acepta las enmiendas: en ese caso queda sancionado.
no acepta todas las enmiendas:pasa a la Asamblea General
no se pronuncia: pasa a la Asamblea General (ARECHAGA, 1951,III: 125). Como

Camaras no aprueba un proyecto de ley el mismo no pasa automaticamente a la Olra camara sino que queda
desechado" .
144. Reglamento de la Asamblea General, an. 115.
 en esta etapa el objeto de decisi6n son las enmienclas, el silencio (que sigue
significando rechazo) no clausura el tnimite presupuestal, sino que abre la segunda
instancia unicameral, porque siguen en pie dos 'medias sanciones', como se dice
vulgarmente: la de diputados y la de senadores.
EI plazo para decidir es de 15 dfas (art. 218).

En el caso que las camaras separadas no se pongan de acuerdo en un proyecto,

automaticamente debera pasar a la consideraci6n de la Asamblea General, "ipso iure, sin
necesidad de pedido especial por oficio de la camara de origen" (REAL, 1967 b: 490).

Puede optar por uno de los dos proyectos.

LPuede sancionar uno diferente? REAL (1967 b:490) sostiene que si, porque entiende
que por analogia rige el art. 135 referido al pocedimiento legislativo ordinario.

En este punto ha habido una prolongada discusi6n, aun vigente, acerca del modo de
pronunciamiento de la Asamblea General en este caso. La cuesti6n arranca del hecho que la
constituci6n se limita a disponer que "La Asamblca General debera pronunciarse dentro de
los 15 dfas siguientes" y que si no 10 hiciese "Ios proyectos se tendran por rechazados".
En primer lugar, cabe advertir que nada dice acerca del quorum de validez (0 para
sesionar), por 10 cual de be enlenderse que rige el principio general: se sesiona con mayorfa
simple de presentes; sobre ello no puede haber -ni ha habido-- discusi6n alguna.
En cambio, en cuanto al quorum de decisi6n (mayoria requerida) se han sostenido tesis
encontradas.
En 1956, QUIJANO sosluvo desdc Marcha la tesis de la mayoria simple (QUIJANO,
1956,1960) sefialando dos aspectos claves: a) "el art. 218 (actual) establece tOOoun regimen
distinto al del art. 135. Cad a uno de esos regfmenes debe ser encarado como una unidad
normativa", y b) "el constituyenle (... ) ha querido facilitar de todas maneras la sanci6n de una
ley que, si bien es ley, tiene diferencias fundamentales con las leyes comunes" (QUUA-
NO,1960).
En los ultimos afios se ha pronunciado en igual sentido, BELTRAN (para una resefla
de su argumentaci6n, puede verse BELTRAN, 1990)

EI artfculo 218 inc. 2 establece que la Asamblea General dispondra de un plazo de 15

dias para considerar y pronunciarse acerca de las discrepancias entre las camaras.
Segun interpretaci6n unanime, por virtud de la limitante categ6rica del art. 219, en esta
etapa no pueden enviarse mensajes complementarios.
En caso de no existir pronunciamiento dentro del plazo indicado, se cancela el
procedimiento presupuestal, y se tiene por rechazada la iniciativa presupuestal definitivamen-
te.

Como ya hemos sefialado, con la falta de pronunciamiento 0 el pronunciamiento

negativo de la Asamblea General culmina el procedimiento, y queda rechazado el proyecto de
presupuesto.
Pero si recibe aprobaci6n parlamentaria l.queda definitivamente sancionado el presu-
puesto? La respuesta depende pura y exclusivamente de la posibilidad de que exista alguna
instancia posterior. En nuestro derecho el unico instituto que puede obstar a la entrada en
vigencia de una ley es el veto del Poder Ejecutivo, que en nuestro derecho implica un recurso.
Como la aplicaci6n de vetos ha dado lugar arduas discusiones en nuestra doctrina,
trataremos por separado esta cuesti6n.

Secci6n 4
Acerca de lajacultad de veto presupuestal

La existencia de la facultad de velO en manos del Poder Ejecutivo, puede, bajo ciertas
circunstancias, obligar a una nueva consideraci6n del proyecto sancionado por el parlamento,
y eventualmente, a hacerlo en condiciones organicas diversas (mayorias especiales).
A raiz de la sanci6n del proyecto de Presupuesto Nacional 1985-1989 se reaviv6
(generando un verdadero conflicto de poderes) la cuesti6n de si el Poder Ejecutivo estaba
facultado para vetar los proyeclos sancionados por el Poder Legislativo para los incisos
comprendidos en el art 220 de la constituci6n.
En dicha oportunidad, se tendieron dos Hneas bien definidas: quienes admitian que el
Pader Ejecutivo tenfa la facultad de vetar los presupuestos del 220, en los mismos terminos
que aI resto del proyeclo, y quienes oponiendose a dicho criterio, sostenfan que la facultad de
vetar cedfa ante la autonomfa reconocida constitucionalmente a los organismos del art. 220.
Luego de analizar exhauslivamente los argumentos de una y otra tendencia, lIegamos
a la conclusi6n que ha quedado fuera de discusi6n una cuesti6n previa: j,existe el veto en
materia presupuestaI y -{je ser asf- con que alcance? A nuestro modesto entender, s610
definiendo este punto pueden alcanzarse conclusiones s6lidas.
Para ello hemos de comenzar por una revisi6n de la figura del veto en nuestro derecho
y su alcance respecto del presupuesto, 10 cual implica un estudio general de este instituto.
del estado (rey 0 presidente), ejercitable una vez adoptado el texto por el parlamento, mediante
la cual incide ya sea en la validez, ya en la eficacia del proyecto sancionado (145).
Como toda atribuci6n, consiste en un instrumento juridico para participar en la
producci6n normativa, cuya importancia dependent del alcance que Ie asigne el derecho
positivo (146).
Desde el punto de vista de sus efectos,la doctrina constitucionalista (147) ha perfilado
diversas form as de veto, que constituyen otros tantos grados de intensidad de la refenda
facultad.
EI veto absoluto, equiparable al atributo real de la negativa de sancion, cuya eficacia consiste en
impedir la entrada en vigencia de proyecto aprobado par el parlamento (148);
EI veto relativo, dentro del cual se encuentran diversas modalidades:
calificado, cuando las camaras pueden 'Ievantar' el veto interpuesto, mediante una votacion
por mayoria caJificada 0 especial (149);
suspensivo, cuando la oposicion del jefe de estado (veto) puede ser neutralizada mediante
una confirmacion expresa del parlamento, por las mismas mayorias que sancionaron
originariamente el proyecto (150);
traslativo, cuando el ejercicio del veto sirve para someter la ley sancionada a un referendum
popular (151); eventualmente podrian incluirse en esta categoria, aquellas constituciones
que facultan al jefe de estado para someter el texto sancionado al parecer de un Organo de
control de constitucionalidad (152);
de reconsideracion, que solo facul ta a pedir una nueva deliberacion, cumplida la cual el texto
sancionado entrara en vigencia sin posibilidad de obsmculo (153).
Recurriendo una vez mas alas categorias suministradas por la teoria general del proceso, el veto
relativo puede caracterizarse como un recurso, unas veces de mera reposicion (vetos suspensivos 0
pedido de reconsideracion), otras de apelacion (vetos caJificados y traslativos). En el caso del veto
absoluto, se trata de una facultad claramcnte legislativa 0 mejor: co-Iegislativa (cfr.KELSEN,
1944:322).

Si tomamos en cuenta su fundamenLo 0 moLivo, el vetopuede ser de men to (oportunidad

145. Cabe con£ignar, no obstante, que eltermino se ha usado con un sentido mas general, para indicar la facultad
de todo organa que tiene la pasibil.idad juridica de obstar al perfeccionamiento de la voluntad de otro organo.
146. Para una detenida discusion de la "naturalezajuridica" del veto (si incide sobre la val.idez de la ley 0 sobre
su eficacia, etc.) puede verse BISCARETll (1958). Puede verse ademas: KELSEN (1925:366); CARRE DE
MALBERG (1922:372); XIFRA HERAS (1961:39).
147. Por mucho tiempo,la referencia obl.igada en la materia -especialrnente par el anal.isis comparatistico-
ha sico la obra del suizo MAIER: LE VETO LI:GISLATIF DU CHEF DE L"ETAT (ESTUDE DE DROIT
CONSTITUTIONNEL COMP ARE), Geneve, 1947. En nuestro derecho puede verse ARECHAGA (1947 b: 189)
148. MAIER indicaba solo dos constituciones republ.icanas que consagraban este instituto: la chilena de 1833,
y la albanesa de 1925.
149. EI modelo clasico de este tipo es la constituci6n federal de los Estados Unidos, seguido par la argentina de
1833 y par las nuestras desde 1830. En Europa, se consagr6 en la constituci6n republ.icana espanola de 1931, entre
otras.-
ISO. Fue consagrado par primera vez en la constituci6n francesa monarquica de 1791, ejemplo adoptado
pasteriormente par las effmeras constituciones espanola de Cadiz (1812), partuguesa (1822) y brasileiia (1824). Para
la citada constituci6n francesa, puede verse el estudio detenido que realiza CARRE DE MALBERG:372.
151. Ejemplo clasico: la constituci6n alemana de Weimar de 1919.
152. Como es el caso de la irlandesa de 1937 (se consultaba a la Suprema Corte),la francesa de 1946 (consulta
al Comite Constitucional) y la Ley Fundamental de Bonn (1949). La constituci6n de Venezuela (1961, art. 173) preve
una facultad similar para casos de inconstitucional.idad pero no tiene efectos suspensivos.
153. F6rmula apl.icada en checoeslovaquia bajo la constitucion de 1920, y consagrada en las constituciones
republicanas parlamentarias de la segunda post-guerra europea: francesa de 1946eitaIiana de 1947, entre otras. Para
un detallado estudio delllamado "rinvio"en la constituci6n ital.iana vease BOZZI (1958).
o conveniencia) 0 de constitucionalidad, cuando se observa la violaci6n del texto constitucio-
nal.
Por Ultimo, si tomamos en cuenta el alcance 0 extensi6n del veto, este puede ser general
(cuando refiere a todo el proyecto) 0 parcial (154).

La constituci6n uruguaya, en la Secci6n VII relativa al procedimiento legislativo

ordinario, regula la facultad del Poder Ejecutivo de opaner reparos 0 formular observaciones
a los proyectos de ley sancionados par el Pader Legislativo, facultad tambien prevista en el
art. 168 ord.60.(155).
Al regular esta facultad, el consLituyeme no utiliza la expresi6n veto (156), aunque en
la pnictica parlamentaria y polfLica se ha denominado de tal manera al instituto (157).
l,Cuales son los efectos del veto en nuestro derecho? (158). En cualquier caso, el
proyecto en su totalidad vuelve a la Asamblea General (159).
Pero entonces, hay que distinguir dos hip6tesis: veto total y veto parcial.
Si la observaci6n 0 veto fue total, la Asamblea General para confrrmar el texto ya
sancionado, debent aprobarlo nuevamente dentro de 60 dfas perentorios par una mayoria de
3/5 de votos presentes (art. 138); caso contrario (si no alcanza dicha votaci6n 0 no se pronuncia
en plazo) se tendnt par aprobada la observaci6n del Pader Ejecutivo (160).
Si la observaci6n es parcial, cabe la posibilidad de que la Asamblea General ratifique
el proyecto aceptando las observaciones del Poder Ejecutivo, bastando para ello la mayorfa
absoluta de presentes (art. 139).

154. En la doctrina nacional algun autor ha entendido que para nuestra constituci6n la expresion objetar refiere
al veto general 0 rechazo y la observacion al veto parcial (CANESSA, 1972:24). EI intento de esclarecimiento
semantico parece plausible. especialmente si tomamos en consideracion que en el art. t68 ord.60. el constituyente ha
utilizado cuatro expresiones distintas (objeciones, observaciones, suspender y oponerse),lo cual estaria requiriendo
un esfuerzo de sistematizacion que, naturalmenle, aqui no podemos encarar.
155. La constitucion regula paralelamenle la misma atribucion para los Intendentes respecto de los decretos de
las Juntas Departamentales en el art. 281.
156. Sin embargo. la expresi6n figura desde la reform a de 1942 en la regulacion de las leyes constitucionaIes,
actual art. 331 lit. D.
157. ARECHAGA (1947,IV :188) acepta la denominaci6n, mientras que CASSINElli considera que "no es un
terminomuy correcto, porque en realidad "veto" es decirno, yaqui es un poco menos y mas que decirno" (1967 a:45).
En realidad, mas alIa de la incorrecci6n etimologica, en la actualidad la doctrina extranjera admite en generallas
expresiones "veto absoluto" y "veto relati vo" ,10 cual esta --par olra parte- recogido expresamente porel Diccionario
de la Lengua Espaiiola (1984).
158. Para todo este punto, puede consultarse ARECHAGA (1947,IV:188 y ss.) y CASSINELU (1967 ,I:45 ;
II:13,31-32).
159. Se sostuvo y aplico per la Asamblea General (17.1.57) el criterio segUn el waI, aI admitir el art. 139
obsevaciones "a una parte" del proyecto, significaba que se trataba de un veto parcial, que pennitia 1a promulgacion
de la parte no vetada. Tal interpretaci6n fue controvertida porSCHIAFFINO (1957a, 1957b,1957c, 1969).
160. PEREZ PEREZ (1987 :88) cita la opinion de CASSINELU, "quien sostiene que un voto mayoritario contra
las observaciones constituye un "pronunciamiento de la Asamblea General" que impide la sanci6n expresa".
 En 10relativo al presupuesto, el veto ha dado lugar a confrontaciones impregnadas de
connotaciones polfticas, 10 cual es 16gico si pensamos que constituye la piedra de toque de
todo el sistema: de la definici6n de esta cuesti6n dependera ni mas ni menos que la caracteri-
zaci6n global del sistema presupuestal, y con ello -en muy buena medida- la del sistema
polftico todo, como que el presupuesto es la ley de leyes, el programa de gobierno, en base al
cual debierajuzgarse el 'apoyo parlamentario' que el art. 174 exige a 10s Ministros.
En nuestro pais se viene discutiendo desde tiempo atras si el Poder Ejecutivo tiene 0
no la atribuci6n de observar u objetar el presupuesto sancionado por el parlamento para los
organismos del art. 220.
No ten em os conocimiento de que la cuesti6n se haya planteado bajo las constituciones
anteriores a la de 1952, aunque en 1947 ARECHAGA se pronunciaba expresamente sobre el
punto (1947 c:158).
A partir de la entrada en vigencia de la constituci6n de 1952 el problema adquiere otra
dimensi6n por cuanto desde entonces se independiza claramente el procedimiento legislativo
presupuestal del ordinario, dando lugar a disfmiles interpretaciones acerca del alcance del
regimen legislativo presupuestal. Uno de los problemas planteados refiere a que el procedi-
miento presupuestal no preve la facultad de veto, 10 cual ha dado pie para que se discute si ello
implica una exclusi6n de dicha facultad 0 una remisi6n tacita alas normas sobre legislaci6n
ordinaria.

Que sepamos, ni en la doctrina nacional ni en la pnktica parlamentaria (161) se discute

la facultad del Podcr Ejecutivo para vetar los presupuestos, pero dentro de dicho punto de vista
se han sostenido muy di versas posiciones, que implican importantes restricciones en el alcance
de dicha atribuci6n. Si bien no todas las opiniones registradas se han pronunciado sistemati-
camente sobre todos y cada uno de los pumos involucrados, a los efectos de comprender mejor
la discusi6n, creemos conveniente ordenar 16gicameme las cuestiones involucradas: en primer
lugar, analizamos el ambito material de la facultad de vetar, en segundo lugar, el modo de
ejercicio de dicha atribuci6n, en tercer lugar, al fundamento del veto y en cuarto lugar, la
facultad de la Asamblea General ante el veto. Los analizaremos por separado.

161. Para referimos ala etapa posterior al restablecimiento constitucional, podemos seiialar que en ocasi6n de
considerarse en la Asarnblea Generallos vetos interpuestos por el PE al proyecto de Presupuesto Naciona11985-1989
sancionado por las camaras, los represemantes de todos los sectores politicos (partido Colorado, Partido Nacional y
Frente Amplio) aceptaban expresamente que se trataba de una facultad constitucional,limitando las criticas al uso
que se hacia de la misma. Ver entre la oposici6n de entonces por ej.: Senador G. ARAUJO: «Hay Wla disposici6n
constitucional por la cual no podemos levantar los vetos, porque el Partido Colorado cuenta con Wla minoria mayor»
(DSAG, N" 31, T 61, p. 396); Senador L. SENATORE: "Este sistema de los VelOSesta amparado por la Constituci6n
y comotalloaceptamos» (DSAG, N"32, T. 61, p. 415); SenadorGARCIA COSTA: "Habremosde acompaiiaralgWlos
de los vetos ( ... ) que ellos son legftimos por razones constitucionales 0 de conveniencia» (DSAG. N" 29. T. 61, p.
318); Senador G. AGUIRRE RAMIREZ: «usando de su facultad constitucional de Velar impone, aparentemente y en
defmitiva, su concepci6n ... ». En el mismo sentido se volvi6 a pronunciar en la Comisi6n de Educaci6n y Cultura de
Senado en ocasi6n de comparecer el CODICEN el 4.6.90 (ver diario E1 Pais del 6.6. 90).
Otras referencias complementarias, en DE SIERRA y LONGHI, 1987:46.
 A) Para una primera posici6n, la atribuci6n de vetar la tiene el Poder Ejecutivo en
identic os tenninos que para la legislaci6n ordinaria, 10 cual implica la posibilidad
de vetar cualquier parte del Presupuesto Nacional, incluyendo los incisos corres-
pondientes a los organismos del art. 220 (162).
B) frente a esta tesis, se ha sostenido por prestigiosa doctrina, que el Poder Ejecutivo
no tiene la facultad de veto por razones de oportunidad 0 conveniencia respecto
de los proyectos sancionados para los organismos del art. 220, admitiendo en
cambio el veto fundado en razones de constitucionalidad (163). Sus argumentos
b:isicos son:
a) la constitucion consagra la autonomfa financiera de ciertos 6rganos, estable-
ciendo la gestacion autonoma de sus presupuestos (arts. 220,221,222-227,
108 y 117) (VALDES COSTA,1986; SUPREMA CORTE DE JUSTlCIA,
Mensaje de 1986);
b) en caso de discrepancia con el Poder Ejecutivo,la decision no puede corres-
ponder a una de las partes (argumento del Estado de Derecho, Suprema Corte
de Justicia), ambas partes estan en el mismo plano jurfdico, como corolario
de la separacion de poderes (argumento de la Suprema Corte de Justicia en
base al art. 82) y manifestado en que ambos poderes tienen igual potestad de
iniciativa (V ALDES COSTA);
c) la constitucion estabh:~ce la competencia exclusiva y definitiva de la AG para
resolver las discrepancias que se susciten entre los organismos con autonomia
financiera y el Poder Ejecutivo, "en calidad de arbitro" (V ALDES COSTA),
o como "Juez constitucional en materia presupuestaria" (Suprema Corte de
Justicia). Ello vendrfa corroborado por las expresiones utilizadas por el
constituyente en los arts. 220 ("sometera") y 211-G ("esmndose a su resolu-
cion" (Suprema Corte de Justicia). Refuerza dicha conclusion el hecho que
en sede departamental se disponga que cuando haya intervenido la Asamblea
General para resolver una discrepancia presupuestal, los presupuestos no
podran ser observados por el Intendente (art. 281, argumento de la SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA) (164).

162. Esta es la tesis propugnada par el Poder Ejecutivo en 1955, y que siendo aceptada por el parlarnento de la
epoca, qued6 como doctrina oficial hasta ahora. A raiz de los vetos del Poder Ejecutivo al proyecto de Presupuesto
1985-1989 se pronunciaron par esta tesis SOLE (l986a,1986b), CORREA FREITAS, BRAUSE BERRETA,
RICALDONI, JIMENEZ DE ARECHAGA (Eduardo), BUSCASSO, ARBOLEYA (cfr. ARBOLEY A,1986:129 y
5S.).
163. Esta es la tesis el'.puesta por VALDES COSTA (1986). EI mencionado profesor sostiene que «esta
interpretaci6n ha sido dominante en la doctrina nacional» y cita a QUUANO, ARECHAGA, PACHECO SERE y
SANGUINETTI.
Tambien parece suponer esta tesis ETCHANDY (1976:329), cuya opiniOn importa porque fue asesor letrado del
Tribunal de Cuentas. Este decia que «el parlamento aprecia el proyecto de presupuesto del Tribunal (de Cuentas) y
las modificaciones 0 "cones" que propane el Poder Ejecutivo y teniendo en cuenta las opiniones de ambos, resuelve
en definitiva. En la pnictica y desde las ultimas decadas, tal altemativa es s610 te6rica».
La Suprema Cone de lusticia, en su Mensaje del 29.1.86, dirigido a la Asamble General fund6 por extenso esta
tesis,con argumentos coincidentes en gran medida con los de V ALOES COST A, segun seconsigna en el tel'.to. Durante
la citada crisis, el Colegio de Abogados tambien el'.pres6 la opiniOn de que la constitucionalidad del veto de los
presupuestos del 220 "era discutida". Por su pane,H.LORENZO compani61a tesis de V ALOES COSTA (en AA VV,
1988:71).
 A nuestro modo de ver la posicion que venimos de exponer introduce elementos que
ciertamente no han sido tornados en cuenta par los sostenedores de la tesis contraria, y que
refieren a principios generales de peso insoslayable en esta cuesti6n, como son los emanados
del Estado de Derecho, de la separaci6n de poderes, y el papel de 6rgano superior para dirimir
conflictos institucionales que la constitucion reconoce a la Asamblea General. Resulta tambien
de gran significaci6n el haber advertido el alcance del tenor literal de los textos involucrados,
10 cual constituye un hila conductor inestimable para la reconstrucci6n de todo el sistema.
Sin embargo, a nuestro juicio esta tesis no logra una cabal eficacia, par cuanto no apela
ala naturaleza de los institutos en juego, que no se limita a una cuesti6n de autonomia de
ciertos 6rganos (que la hay) sino que alcanza ala naturaleza de todo el sistema presupuestal,
tal como esperamos poder demostrar mas adelanle.

Tambien se ha discutido si al velar en forma parcial, el Poder Ejecutivo puede proponer

un texto sustitutivo. Si bien la cuesli6n ha sido discutida en ocasi6n de interponerse vetos al
presupuesto del Poder Judicial, su trasccndencia no se limita a los presupuestos del art. 220,
sino que es general.
Hasta don de hemos podido averiguar, el punto se planteo explfcitamente en el segundo gobiemo
colegialista (1955-1959) (165). especfficamente, en ocasion de debatirse en la Asamblea Generallos
vetos interpuestos por el Poder Ejecutivo al presupuesto cuatrienal. EI tema en discusion versaba sobre
la posibilidad constitucional de que el Poder Ejecutivo propusiera un texto sustitutivo para las
disposiciones observadas parcial mente, previendo el caso que fueran aceptadas 0 (bajo la actual
constitucion) quedaran aceptadas lacitamente.

A) El Poder Ejecutivo invocando la opinion consultiva de "los !res catedniticos de Derecho

Constitucional de la Facultad de Dcrecho" sostuvo que ante la imposibilidad de que la Asamblea
General re-redaclase una disposicion vetada parcialmente, opto por proponer el textD sustitutivo, que
no hacfa mas o~e "darle forma gramalical" alas resultancias del veto, a fin de que no quedara una
disposicion !runca, sin senti do gramaticalmentc (166). Como puede apreciarse,la actitud del Poder
Ejecutivo se lirnitaba a una intervencion minima ("gramatical"), se fundaba en la opinion consultiva
de toda la catedra, y por si fuera poco, decfa que "se ha inclinado ante la decision de la Asamblea". De
ahf en mas, la practica parlamenlaria fue viendo crecer esta practica, degenerando en una verdadera
tercera instancia con preerninencia del Poder Ejecuti YO.
En el debate de 1986, se pronunciaron por esta facultad SOLE, BRAUSE BERRET A, BUSCAS-
SO (ARBOLEY A, 1986).
Procurando evitar las crflicas de los oponentes a esta tesis, se ha sostenido por CANESSA
(1972:25) que en el caso del presupuesto el Poder Ejecutivo puede proponer textos sustitutivos, pero
dentro del monto maximo de la iniciati va presupuestal, la cual no puede sobrepujarse en ningun caso,
fuera de las oportunidades de enviar mensajes complementarios.

164. La Suprema Corte de Justicia, en sus mensajes de 1986 y 1987 argumenta que con los velDs interpuestos,
el Poder Ejecutivo viola la superintendencia que Ie asigna el constituyente en el art. 239 ord.20. Si bien la observacion
es correcta, entiendo que refiere al objeto y finalidad de los vetos y no a su legitirnidad como atribucion, rawn por la
cual no incluimos aquf este argumento.
165. EI tema fue lateralmente tocado en un debate del ano 1921, protagonizado por Juan Andres RAMIREZ
(RAMlREZ,1930:337), pero la cuestion central era otra.
166. DSAG,T.34, 28.1.57, pp.119-120. La exposicion de los fundamentos fue realizada en camara por el
Ministro de Hacienda; de los tres catedraticos invocados, solo cito la opinion de ARECHAGA, segun el cual "la
constitucion no quiere cosas imposibles, no crea cosas imposibles. Aceptado que cabe el veto parcial de una parte de
un articulo, no crea la imposibilidad de que no tenga salida. Y como la Asamblea tiene disposicion expresa que no
puede redactar, el Poder Ejecutivo debe mandar la redaccion sustitutiva".
 B) La tesis contraria a la del Poder Ejecutivo en 1957 fue sustentada en la propia Asamblea
General por el Senador BOVE ARTEAGA, quien entendio que ninguna disposicion constitucional
facultaba al Poder Ejecutivo para proponer al Parlamento una nueva plani!la presupuestal, fuera de las
oportunidades previstas para la iniciativa y las rendiciones de cuentas (DSAG,T.34, 28.1.57, pp.118-
119). Segun refiere BELTRAN (1986), seria la opinion sustentada por ECHEGOYEN en 1957, segun
se expondni mas adelante.
Esta tesis ha sido compartida desde paginas editoriales: La Manana del 5.10.70 y EI Pais
(BEL TRAN,1986) para quien se suma ahora un argumento emanado de la constitucion de 1967, cuyo
art. 219 restringe taxativamentelas oportunidades en queel Poder Ejecutivopuede formularpropuestas
nuevas al Poder Legislati vo, no figurando entre ellas la de observacion del proyecto.

Como sabemos, el veto u observaci6n, puede fundarse tanto en razones de mento como
de constitucionalidad. Tambien a este respecto se han senalado matices que es conveniente
tener presente.
A) Lo que podriamos !lamar tesis del veto irrestricto, considera que el Poder Ejecutivo puede
velar el presupuesto adueiendo tanto razones de merito como de eonstitucionalidad, tal como se ha
heeho en la pnictiea Asi, por ejemplo, argumenta SOLE (1986 b) que "deben tenerse presente (... )
tambien y muy especial mente, el arL 168 y su numeral 60. (... el eual ... ) preceptivamente establecelas
eompeteneias del Poder Ejecutivo (... y ... ) nodistingue entre observaciones juridicas y observaeiones
de merito, y cuando la norma no distingue,no debe distinguir el interprete". EI argumento se formula
controvirtiendo la tesis de YALOES COSTA referida exelusivamente al art. 220, y que referimos a
eontinuaei6n. .
B) En una postura restrictiva, se ha!lan quienes sostienen que respecto de los organismos del
art. 220 solo cabe el veto por razones de constitucionalidad, pero no el de merito (VALDES
COST A,1986; Suprema Corte de J usticia, 1986).

En este t6pico se ubica Ia discusi6n acerca de cuales son Ias facultades resolutivas de
Ia Asamblea General ante Ios vetos parciales del Poder Ejecutivo. Al respecto se confrontan
Ias posiciones de quienes sostienen que la Asamblea General puedeaprobar un nuevo proyecto,
y la de quienes niegan dicha posibilidad.
A) En 1920, Aquiles ESPAL TER (cfr. ARECHAGA, 1947 b:195) sostuvo en camara que no era
posible aprobar un proyeeto nuevo, porque:

a) la constituci6n (actuales arts. 140 y 145) prcve s610dos posibilidades: desaprobacion del proyecto
y ratificaci6n del proyecto observado;
b) si se aceptase la otra tesis, se daria el caso de una ley sin posiblecontrol del Poder Ejecutivo, como
colegislador, porque este no podria vetarla;
e) implicaria asignarle iniciativa legislativa a la Asamblea General, que no la tiene.
La rnisma opini6n fue sustentada por RAMIREZ en un debate parlamentario del aiio 1921
(RAMIREZ, 1930: 339). A sujuicio, el pronunciarnientoporsiopornode la AsambleaGeneral referia
ala ratificaci6n del proyecto sancionado: si se confirma hay ley, si no se confirma no hay ley. "No se
adrniten soluciones transaceionales (... ) porque ello importaria legislar en una forma completamente
anormal yextraordinaria".
Iguallinea argumental sigui6 ECHEGOYEN en 1957, aduciendo que la Asamblea General es un
organo legislativo 'estrieto' para cas os de excepci6n, pues importa un apartarniento del regimen
bicameral. Y la unica cireunstancia en que la Asamblea General puede legislar es en el caso del art.
135 (divergencia entre las d.maras). 10 cual no puede extenderse analogicamente (cfr. BEL-
TRAN,1986, quien ademis comparte esta lesitura).

• B) En contra de esta tesis se pronuncian algunos de los partidarios del veto irrestricto (50-
LE,1986a).
 A todas estas interpretaciones, aun aquellas mas restrictivas, les cabe una objeci6n
esencial: no toman en consideraci6n el diferente alcance del regimen legislativo presupuestal
insinuado timidamente con la reform a de 1934, y que se fue acentuando en las sucesivas
reformas, hasta llegar al regimen actual, donde un analisis estructural-funcional del procedi-
miento presupuestal revela que muy poco tiene en comun con ellegislativo ordinario, como
no sea el nombre del acto en que se expresan sus decisiones, y algunos de 10s 6rganos que en
el participan. Sobre esto ya nos hemos pronunciado anteriormente, y cabe tenerlo aqui por
reproducido.
j, Con que fundamento puede sostenerse que porque la secci6n XIV no prevea la facultad
de vetar, debe integrarse con la misma facultad conferida en el sistema co-legislativo? j,Es
que se postulan como asimilables la funci6n co-Iegislativa con la presupuestal?
j,Son similares los roles de los poderes Ejecutivo y Legislativo en uno y otro sistema?
Naturalmente, los argumentos de quienes sostienen las tesis restrictivas pueden ser
complementarios de la interpretaci6n que sustentamos, pero consideramos que no llegan ala
cuestl6n de fondo, en base a la cual resulta mas claro y sencillo demostrar 10que se pretende:
el verdadero alcance de la autonomfa presupuestal de los organism os del art. 220 s610 tuvo
sentido para el constituyente en la medida que concibi6 al parlamento como supremo decisor
en materia presupuestal; fuera de este contexto, resulta insostenible de modo coherente, la
autonomfa presupuestal de los organismos del art. 220.
A nuestro entender debe irse a la rafz del problema y replantear claramente dos
cuestiones intimamente implicadas:
a) la metodologfa empleada para postular la integraci6n del procedimiento presu-
puestal con disposiciones del procedimiento legislativo ordinario. Si de ello
resultara que tal integraci6n es improcedente, habremos dado raz6n a todos
quienes vienen sosteniendo la inconstitucionalidad del veto del Poder Ejecutivo a
los presupuestos del art. 220, pero de una manera mas s61ida y arm6nica.
b) en el plano dogmatico, referido a los papeles del Ejecutivo y el Legislativo en
torno al presupuesto. Y 10 que es esencial para esta problematica: j,cual es el
organa decisor final en materia presupuestal? En todo proceso juridico, esta es la
cuesti6n fundamental, porque de la soluci6n que se de a este punto dependera toda
la conformaci6n del proceso en la practica.
En los paragrafos siguientes abordaremos estas cuestiones, aunque no necesariamente
en el orden antes indicado, ya que la complejidad de la argumentaci6n hace conveniente otra
disposici6n.

88. ANALISIS Y REFUTACION DE LA TESIS QUE ADMITE

EL VETO PRESUPUEST AL

Como venimos de mostrar, mas alia de las diferencias anotadas, la doctrina nacional
no disc ute la facultad del Poder Ejecutivo para vetar el Presupuesto Nacional. Paraello asumen
sin mayor discusi6n tres premisas basicas: (a) el Presupuesto Nacional es un tipo especial de
ley respecto al genero regulado en la secci6n VII; (b) su regulaci6n positiva presenta lagunas
que deben colmarse con el regimen correspondiente al genero; (c) en todas las leyes el Poder
Ejecutivo tiene un papel co-legislador, que se expresa -entre otros atributos- a traves del
veto, para cuyo ejercicio la constituci6n no establece distinciones. Examinemos detenidamente
cada una de ellas.

Como ya hemos tenido oportunidad de senalar, este es el origen de la tesis: dado que
los presupuestos son leyes, Ie son aplicables las disposiciones referidas a estas, salvo en aquello
que aparezcan expresamente derogadas por normas especiales.
Que sepamos, el primero en fundamentar esta tesis fue ARECHAGA (1947,VII:159)
para qui en "si se admite que para nuestro sistema constitucional el Presupuesto es una ley,
deberemos concIuir que, a falta de disposiciones expresas, Ie seran aplicables todas las normas
que se contienen en el capitulo de la Seccion VII relativas a la elaboraci6n de las leyes. Asi,
para saber si el Poder Ejecutivo tiene el poder de observar 0 de vetar el Presupuesto, habra de
demostrarse previamente que el Presupuesto es, efectivamente, una ley", Luego concIuye que
"el Presupuesto General del Gastos es, con forme a nuestro Derecho, una ley", con 10 cualle
resultan aplicables las disposiciones de la Secci6n VII "a falta de disposiciones expresas".
Esta tesis fue asumida sin discusi6n por la doctrina posterior (167) salvo algunas
opiniones que fueron atisbando problemas en los corolarios derivados de la misma (168).
Lo que sucede, y vaya ello en descargo de quienes opinaron antes de la reforma
constitucional de 1951, es que hasta entonces no se habia conformado cabalmente la inde-
pendizaci6n del procedimiento presupueswl respecto del ordinario, y por ello puede resultar
comprensible, y hasta 16gica la conclusion de ARECHAGA (169). Ahora bien, a partir de la
constituci6n de 1952 y tomando en cuenta los antecedentes y el propio texto, ya no se
justificaba el criterio integrativo, 10cual trataremos de demostrar en 10 que sigue.
Dado que la argumentaci6n de ARECHAGA no es tan explfcita como pudiera parecer,
y por tanto no sabemos precisamente cuales eran los presupuestos 16gicos de su razonamiento,
y porque,ademas, se advierten algunas diferencias en el manejo del argumento, nos parece util

167. En el mismo sentido: VALDES COSTA, 1951:163. Otros autores se han bas ado en el mismo criterio.
Comentando la constituci6n de 1952, REAL decfa que «contiene, por primera vez en el pais, normas especiales para
eltramite de la ley presupuestal ( ... ) normas especialisimas (l967,ll:489). Y agregaba: «Para la aprobaci6n 0 rechazo
expreso entiendo que se requieren dos tercios de suf ragios de los legisladores presentes en la Asamblea General (an.
135) y que se podra elaborar un proyecto nuevo 0 introducir modificaciones que no imponen aumentos de los
prohibidos por el an. 228 (aetua1215). Esa regia de quorum y ese poder juridico de la Asamblea General (an. 135)
no estan derogados por las normas especiales de modo que tam bien se aplican a esta materia» (1967, ll:490). Recurre
nuevamente a la misma metodologfa en otro trabajo posterior (REAL, 1967 C:55).
GROS ESPIELL tambien utiliza este criterio cuando afirma que «Ios presupuestos son desde un punto de vista
formal,leyes. En consecuencia, aunque eStas leyes tengan un procedimiento especial de elaboraci6n, en todo aquello
no previsto expresamente en la secci6n Xli (refiere a la actual XIV), debe recurrirse a! regimen general, tal como
esta regulado en la secci6n Vll de la Constituci6m) (GROS, 1960:226; 1965:68).
Puede verse tambien KORZENIAK,1973,ll:98.
168. Se advierte claramente eSta inquietud en la predica de QUIJANO, en la postura de VALDES COSTA yen
algunos seiialamientos de CASSINELU acerca de la especialidad forma! de las leyes de presupuesto, como 10iremos
seiialando en cada caso.
169. No es el caso de hacerla exegesis del pensamiento del Emerito profesor, pero no queremos dejar de seiialar
dos cosas mas: (a) cienamente no parecfa muy convencido de la conveniencia de la tesis, si nos atenemos a 10 que
sostuvomas adelante en su curso altratardel veto depanamenta!; y (b) que el descargo que Ie adjudicamos en el texto,
quedaria desmentido si consideramos que ante una consulta del Poder Ejecutivo en 1957 (ya vigente la oonstituci6n
de 1952) aprueba la interposici6n de los vetos a! presupueslO,lo cual vendria a significar que no habia variado de
posici6n ante los sustanciales cambios operados a! introducirse el nuevo procedimiento presupuestal.
analizar y rebatir tres premisas implicadas en el manejo del argumento, y que podriamos
denominar 'semantica', 'ontoI6gica' y 'normativa'.

A) Desde el punto de vista semantico cabe sef1alar que el argumento de ARECHAGA

constituye una clara falacia por ambigiiedad, pues se basa en la ambigiiedad manifiesta del
termino 'ley' en nuestro derecho, y en general en la teoria juridica. No podemos detenemos
en el estudio de las dificultades que presenta nuestro derecho positivo al respecto (170), pero
si corresponde mostrar la ambigiiedad que sefialamos.
Cuando decimos que para nuestra constituci6n el Presupuesto Nacional es una especie
del genero ley, lque entendemos por 'ley'? 0 en otros terminos len base a que criterio
definimos el genero 'ley'? Podrian darse varias respuestas:

a) criterio nominalista: incluimos en el genero 'ley', todos aquellos actos que la

constituci6n denomina 'ley'. Es un criterio tan sencillo y segura como inutil,
porque todos sabemos que bajo esa denominaci6n el constituyente ha englobado
actos normativos de muy diversas caracterfsticas formales y sustanciales (leyes
ordinarias, leyes con mayorfas especiales, leyes de urgencia, leyes constituciona-
les, Ieyes de rendici6n de cuentas, leyes interpretativas, etc.). Si este fuera el
criterio, ciertamente no habilitarfa a ex traer ninguna consecuencia normativa,
salvo que el propio constituyente 10dispusiese.
b) criterio formal: podrfa sostenerse que el genero 'ley' se caracteriza por algunos
rasgos procedimentales: colaboraci6n co-Iegislativa entre Poder Ejecutivo y
Poder Legislativo a traves de iniciativa, discusi6n, sanci6n y promulgaci6n. Pero
precisamente, esta es la caracterfstica en base a la cual el constituyente ha
discriminado distintas funciones normativas, sin establecer prioridad 0 subsidia-
riedad alguna entre elias, como es el caso de las leyes ordinarias y las presupues-
tales (171). Todavfa cabe sefialar las notorias diferencias que presentan las leyes
de urgencia, donde la intervenci6n legislativa puede ser una ficci6n.
c) criterio sustancialista: si alguien pretendiera encontrar el elemento unificador en
el contenido (\0 cual no nos eonsta) se encontrarfa con problemas aun mayores,
porque suponiendo que hubiera acuerdo en cuanto a que debe entenderse por
sustancia 0 contenido de una ley, se llegarfa ala desoladora conclusi6n de que sea
cual sea, nada tienen en comun las normas presupuestales con las ordinarias (que
pueden tener cualquier eontenido), porque -entre otras cosas- el constituyente
ha exigido la estricta separaci6n entre las 'Ieyes' con contenido presupuestal y las
leyes ordinarias (art. 216 inc. 2).
d) criterio dinamico 0 funcional: que es el que atendiendo al valor y fuerza de los
actos, sefiala su funci6n en el ordenamiento jurfdico (172). Segun este criterio, las
leyes se caracterizarfan por tener menos fuerza que la constituci6n (no pueden
modificarla) pero mas que los aetos administrativos; a su vez, su valor estaria dado
par las especiales form as para su exclusi6n del ordenamiento juridico (declaraci6n

170. Para ello remitimos a los esfuerws de sislemalizacion emprendidos per CASSINELLI (1967,1:22) y
KORZENIAK,1973,II,:94.
17 I. ESle punlo es el que mas ha deSlacado la doclrina: QUU ANO (1956); CASSINELU (1968:35); V ALOES
(1986).
172. Criterio utilizado en la doclrina italian a y adoplado par CASSINELU (I 967a:22) para explicar el sistema
seguido par nuestra constiluci6n.
 de inconstitucionalidad). Pero este criteria incluye en una misma clase no s610 a
las leyes ordi narias , urgentes y de presupuesto, sino tambien alas decretos
departamentales, parque asi 10 ha dispuesto el constituyente. lPueden extraerse
caracteres comunes para un grupa tan heterogeneo de procedimientos? Ademas:
una ley ordinaria no puede derogar una ley constitucional; una ley can mayorfa
especial no puede modificarse par una ley can mayorfa simple. La reiteramos: sin
dispasici6n expresa, pareceria que ello no es razonablemente fundado, a menos
que se demuestre otro tipo de fundamento de tipo teleol6gico como en el proce-
dimiento anal6gico.
B) Otra modalidad del argumento, que hem as denominado 'ontoI6gica', consiste en
sostener que la ley ordinaria seria el genero a cJase, y la ley presupuestal serfa una especie a
sub-dase (173). Pero para que tal cosa fuera sustentable. desde el punta de vista 16gico. habrfa
que demostrar primero que el presupuesto reune todos los caracteres de las leyes ordinarias
mas otros especificos; s610 asi podria argumentarse en base a una relacion genero/especie
(174). Sin embargo tal cosa es imposible, porque como acabamos de mostrar las leyes de
presupuesto poco y nada tienen en comun con las leyes ordinarias (iniciativa, plazos, facultades
parlamentarias, interpretacion del silencio, contenido, etc.).
Pnkticamente, el parecido queda reducido a la denominacion y la intervencion de
6rganos parcialmente comunes en el procedimiento, pero cumpliendo roles bien diferenciados.

C) Una ultima variante de este argumento, que hemos denominado 'normativa', se

basa en que existirfan unos principios generales de legislacion. y ciertas excepciones a dichos
principios.
Pero en nuestra constituci6n no existe una sola disposicion que habilite esta interpre-
tacion; para ello se requeriria alguna expresi6n. alguna indicaci6n. que hiciera pensar en dicha
solucion. pero no la hay (175).
Muy par el contrario, existen numerosas disposiciones que lie van a la conclusion que
el regimen de la Seccion VII y el de la Secci6n XIV son independientes: el art. 86 separa
radicalmente las aguas: "Ia fijaci6n y modificaci6n de dotaciones, asi como la autorizaci6n
para los gastos, se hara mediante las leyes de presupuesto. con sujeci6n a 10 establecido en
la Secci6n XIV". Y cuando la Secci6n VII en su capitulo I -art. 133- preve la iniciativa
legislativa, 10 hace "sin perjuicio de 10dispuesLO en el (... ) art. 86". Numerosas disposiciones
que regulan la materia presupuestal, se remiten a la Seccion XIV y nunca ala Secci6n VII.
Quizas la mas elocuente en este sentido sea la contenida en el art. 222, que para el presupuesto
departamental se remite especificamente a los artlculos que hemos citado (86 y 133) y a los
de la Secci6n XIV que entiende aplicables.

173. Advertimos, sin embargo, que alguno de los partidarios de la lesis eXlrema que crilicarnos, se aparta de eSle
esquema cuando no conviene a su argumenlacion. En efeclo, SOLE, inlenlando refUlar a V ALOES COSTA, a
prop6SilO del posible confliclo entre el art. 137 (norma general) y e1220 (norma especial), sosLiene que "No se trala
de W1 problema de oposici6n entre normas especiales y norm as generales. Se lrala de un problema de determinacion
de facullades y poderes dislinlos entre organos diversos del ESlado" (1986 b).
174. Tal como Sl procede en la arquileclura de nuestro Codigo Civil con la regulacion de los contratos: exisle
una regulaci6n general y una especial; cada especie conlractual presupone la con curren cia de todos los elemenlos del
genero "conlrato" mas los elementos especificos del "Lipo contractual". Tambien es la teaUca seguida por el C6digo
Tribulario, que regula en primer lugar el genero lributo y luegos las particulares especies.
175. SI hay ejemplos en materia presupueslal, de que cuandoel consLituyenle quisoremitirse a OlraS disposiciones
para integrar un cuerpo normaLivo, 10 hiw expresarnente. ASI, por ejemplo,los ans. I rn. 205, 222 de la constituci6n
actual.
 Es razonable pensar que si el constituyente hubiera creido en la aplicaci6n subsidiaria
de la Secci6n VII, se hubiera referido a esta, en lugar de hacerlo especificamente al primer
articulo de esta (el art. 133). Tambien se remiten directamente ala Secci6n XIV los arts. 273
ord.20. y 275 ord.3o. (materia departamental) y 323 (Corte Electoral).

C) Si la intenci6n fuera establecer una analogfa advertimos un incorrecto fundamento

teleol6gico. En efecto, se parte de la base trivial de que en ambas secciones se regulan
procedimientos legislativos, pero se olvida que detras deapariencias muy superficiales, existen
diferencias funcionales y estructurales profundas y decisivas, que desaconsejarfan 'en princi-
pio' toda analogfa que rozara estos aspectos de fondo. Como hemos apuntado, laestructuraci6n
colegislativa de los poderes Legislativo y Ejecutivo procede en el caso de la legislaci6n activa;
pero en materia presupuestal, en la cual el Poder Legislativo ejerce un control sabre las
pretensiones del Poder Ejecutivo y demas organismos aut6nomos resulta absurdo atribuirle a
este facultades colegislativas que el constituyente no Ie asign6, mas alIa de las derivadas del
cometido de iniciar los presupuestos. Adviertase -ya 10hemos senalado- que la estructura-
ci6n del procedimiento presupuestal responde al principio de la oposici6n de intereses, porque
su finalidad es establecer un control mientras que en la legislaci6n se trata de lograr la
colaboraci6n 0 coparticipaci6n en la dictaci6n de las Ieyes. Pero adem as, tratandose de
decisiones de un 6rgano muy numeroso, sometido a plazos perentorios y bajo el supuesto de
que el constituyente quiso impulsar la revisi6n presupuestal peri6dica, resulta absurdo pro-
pugnar mayorfas especiales que s610 dificultan el pronunciamiento positivo del6rgano.

Si bien ARECHAGA (cuando dict6 el curso sobre La Constituci6n Nacional) pudo con
cierta raz6n invocar la necesidad de integrar el procedimiento presupuestal con las disposicio-
nes de la legislaci6n ordinaria -segun hemos apuntado-, el metodo ya no resultajustificable
a partir de la entrada en vigencia de la constitucion de 1952.
La primera observaci6n que cabe realizar al respecto es que no advertimos ninguna
dificultad pnictica para la aplicaci6n de la Secci6n XIV; las pocas omisiones que presenta se
suplen ---<;omo en tantos otros casos- por los principios generales relativos al funcionamiento
de los 6rganos constitucionales (art. 332).
En el caso especffico del velO, al sostenerse que existe una laguna en la secci6n XIV
tiene todas las caracterfsticas de 10 que en teona se denominan 'Iagunas ideol6gicas' (BOB-
BIO, 1960: 226) 0 'axiologicas' (ALCHOURRON y BUL YGIN, 1975: 157) que se postulan
no porque verdaderamente un caso carezca de soluci6n, sino porque no se esta de acuerdo con
la soluci6n que del derecho positivo resulta. Y es evidente que a partir de la practica del propio
Pader Ejecutivo surgi61a justificaci6n del veto presupuestal, y no por razones dogmaticas: no
existe ninguna raz6n de indole dogmalica para requerir la vigencia del veto presupuestal; antes
bien,Jas razones dogmalicas abonan la tesis contraria.
Porque es el caso que nos preguntemos: Lque problema insoluble plantea el que no se
prevea una mayona especial para la decisi6n de la Asamblea General 0 el veto del Pader
Ejecutivo? Absolutamente ninguno: s610 que quienes propugnan acudir ala integraci6n con
la Secci6n VII se resisten a admitir que el Pader Ejecutivo carezca del poderoso instrumento
del veto, el cualle asegura que en la decisi6n final presupuestal ha de contar con un 'handicap'
excepcional que Ie permite controlar la orientaci6n del gobiemo, contra la mayorfa parlamen-
taria.
En tanto no se advierta el hecho fundamental de que el constituyente ha ido disenando
una esU"Ucturacion distinta en el proceso presupuestal, no podra comprenderse el sistema
constitucional, y la reforma del '34 quedara como un mero episodio de desconfIanza antipar-
lamentaria (176). En conclusion, no existe necesidad alguna de ocurrir par via analogica a una
normativa claramente inadecuada a la finalidad presupuestal, cuando es muy cwo que toda
vez que no se indica quorum 0 mayorfa especial rige un principio general segun el cual es
sufIciente la mayona simple para la formaci6n de la voluntad en los organos colegiados
(ARECHAGA, 1947, b:I77; CASSINELLI, 1967a:90; SAYAGUES, 1:185; BEL-
TRAN,1990). Sin duda, al aplicar el art.332, debe recurrirse a este principio y no a la Seccion
VII, que lejos de establecer un principio, consagra una clara excepci6n, solo valida en una
estructuraci6n colegislativa de los poderes.

88.3. ;,La decisi6n presupuestal integra las atribuciones colegislativas

del Poder Ejecutivo? {I 77)

Frecuentemente se invoca por los sostenedores de la tesis del veto irrestricto, que el
presupuesto es objeto de la funci6n co-Iegislativa del Poder Ejecutivo conjuntarnente con el
Poder Legislativo, y que por tanto, es connatural a elIa el ejercicio del veto ante las resoluciones
del Poder Legislativo. Se invoca que el art.l68 ord.60. no hace ninguna distinci6n en el
ejercicio del veto. La refutaci6n de tal criterio puede basarse en los siguientes puntos.
A) el presupuesto no es objeto de la funci6n co-Iegislativa. ElIo surge claramente de
los antecedentes hist6ricos del presupuesto, y de la construcci6n dogmatica de sus
principios, en que se advierte que la administraci6n, en cuanto gestor de un interes
directo, solicita creditos para gastar, y el parlamento, como representante cabal
del soberano, titular de la hacienda publica, autoriza los gastos que considera
convenientes. Se trata de una inlervenci6n tfpicamente de control, y no normativa,
tal como hemos de desarrolIar mas adelante.
B) Del art. 168 ord. 6 no puede ex traerse argumenlo alguno a favor del veto irrestricto.

Pensamos que no, porque si se analiza estliticamente el art. 168, se advertira -aqui
tambien- una tajante separaci6n entre el ambito de la legislaci6n ordinaria (funci6n co-Ie-
gislativa: ordinales 4 y 6 que remiten expresamente a la Secci6n VII) y el ambito de la
presupuestaci6n (ordinal 19, que remite expresamente a la Secci6n XIV). Si se analiza
dinamicamente la gestaci6n de esta disposici6n, quedara mas clara la distinci6n, porque se
vera que la remisi6n del ord. 19 a la 'Secci6n respectiva' (en 1934 y 1942) Y a la 'Secci6n
XIII' {I952) 0 'XIV' {I967) coincide con el proceso de independizaci6n de los regimenes.
Nuevamenle se adviene la radical incomunicaci6n entre ambos regimenes.

89. FUNDAMENTACION DE LA TESIS DE QUE NO EXISTE

EL VETO PRESUPUEST AL POR RAZONES DE MERITO

176. Sin duda existi6 esa desconfianza hacia el parlamento como prodigador de los recursos publicos, pero no
en cuanto a esa tarea originaria --esencialmente administrativa- de conlrolador de la gesti6n de la hacienda, que
nunca estuvo en discusi6n.
177. Ver la siempre aguda obervaci6n de REAL sobre el Poder Ejecutivo como colegislador "eficienle",
aludiendo al des borde de hecho que mostraba la experiencia co-lesgislativa (REAL,1965:45).
conclusi6n: nuestra constituci6n no preve el veto de mento 0 en funci6n colegislativa respecto
del Presupuesto Nacional. Esta conclusion podria considerarse suficientemente fundada sobre
los escombros de la tesis tradicional, pero el metodo dogmatico nos exige una reconstrucci6n
sistematica de la interpretacion que se postula.
En 10que sigue ordenaremos los fundamentos y argumentos de nuestra tesis intentando
la mayor armonizaci6n posible.

Para ello nada mejor que comparar ambos sistemas.

a) La funci6n legislmiva en 10 nacional (dictado de normas reglamentarias de la

constitucion con fuerza superior a los actos administrativos) ha sido atribuida por la constitu-
cion a un sistema organico 'acentralizado' conform ado Msicamente por el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo, sin perjuicio de la intervencion eventual de otros 6rganos con iniciativa
o de alzada. En dicho sistema legislativo, el Poder Ejecutivo tiene asignado claramente un
papel de co-Iegislador, el cual se manifiesta no solamente en el derecho de iniciativa (que en
general no es exclusivo) sino en el derecho de apelar las resoluciones legislativas del
parlamento para ante otro organa en el cual cuenta con una nutrida participacion: la Asamblea
General del art. 138, el cual dispone que cuando el Poder Ejecutivo observe un proyecto
sancionado por el Poder Legislativo, se convocara a la Asamblea General y "se estara a 10que
decidan los tres quintos de los miembros presentes".
La exigencia de una mayorfa especial 0 calificada no es un pequeno detalle; desde el
punto de vista cientffico, debe interpretarsc sin reparar en apariencias 0 ficciones, sino de
manera realista. Y bien, nos parece evidenle que tal exigencia no significa otra cosa que el
6rgano de alzada en maleria legislativa (Asamblea General del art. 138) se integra con los
legisladores presentes mas un numero de votos preceptivos a favor del Poder Ejecutivo, que
equivalen aproximadamente a un quinto adicional.

Nuestro razonamiento parte de las siguientes premisas: (a) el regimen uruguayo es democnitico
republicano y por tanto los votos de 10s representantes parlamentarios tienen todos el mismo valor,
equivalente a uno, maxi me cuando no existe ninguna disposicion que disponga 10contrario, como en
el caso del Presidente en el Consejo de Ministros (art. 161); (b) las decisiones -en ultima instancia-
se adoptan por la minima diferencia, salvo disposicion en contrario; (c) toda vez que se exija una
mayoria calificada, se esta favoreciendo a la minoria por muy variados motivos (enlaAsamblea General
del art. 135: conservacion de la legislacion vigente frente a una corriente innovadora poco vigorosa; en
la Asamblea General del art. 1380 del 221: favorecer la posicion del Poder Ejecutivo), dependiendo
ello del efecto que tenga la no obtencion de la mayoria especial. En el caso de la Asamblea General
del art. 138 es clarisimo que se beneficia al Poder Ejecutivo, pues la no obtencion de la mayoriaespecial
se interpreta como "aceptadas las observaciones del Poder Ejecutivo". Para poner un ejemplo: si
asistieran 105 130 legisladores y votaran por ellevantamienlO del veto 77 y por el rnantenimiento 53,
triunfarian los vetos,lo cual en buen romance significa que el constituyente puso a su favor 25 'votos
fantasma', que no se sientan en sala, pero que pesan en la decision ... En el ANEXO adjuntamos una
tabla demostrativa en una serie completa, de las posibles altemativas.
La otra interpretacion posible de este fenomeno consistiria en entender que en ciertos casos el
voto de 105parlamentarios que apoyan al gobiemo valga mas que el de los opositores, pero ella nos
parece inadmisible, a la luz de los principios democnitico republicanos.
 Cienamente, ello constituye a tadas luces una anomalia en un regimen democnitico
republicano (178).
No obstante, en materia legislativa com tin, podria llegar a justificarse como 10 hacen
ciertos autores en razones de filosofia polftica, sosteniendo que quien quiere innovar juridica-
mente tiene el deber de fundamentacion y la carga de la argumentacion, y que si no encuentra
amplio eco, es preferible mantener las cosas como estan (179), 0 en la realidad concreta de un
sistema de partidos poco disciplinados -como los nuestros- en que deben evitarse las
mayorias accidentales que pudieran imponer una legislacion contra la tendencia del Pader
Ejecutivo, 10 cual podrfa trabar la accion de los poderes del gobiemo. Naturalmente en un
regimen parlamentario bien instituido ello no serfa factible.

b) En materia presupuestal, por el contrario, no existe justificacion racional para los

vetos, por 10 menos en un regimen como el nuestro.
En primerl ugar, el consti tu yen te quiere e impone la revision peri6dica del presupuesto,
cosa que no Ie interesa en la legislacion ordinaria (180). Y 10 hace porque entiende necesario
que se controle (revise) peri6dicamente el manejo de las finanzas, y porque entiende necesario
ajustar con cada gobiemo la asignacion de recursos. Al imponer el sentido inverso (revision
en lugar de conservacion), el constituyente quiso facilitar, viabilizar un pronunciamiento,
eliminando las mayorfas especiales (181).
En segundo termino, el constituyente quiso que esta revision no se hiciera en cualquier
momento, sino en unas oponunidades muy precisas y perentorias, razon de mas para eliminar
obsmculos procedimentales, que hubieran configurado una flagrante incoherencia (182).

178. Ya 10 advertia RAMIREZ en 1921: «el velo es una instituci6n que repugna al sentimiemo democnitico.
Mi concepto es que no deberia exiSlir obligando alas Camaras a insistir en un proyectopor una mayoria excepcional.
Entiendo que lodo 10 que podria exigirse (es) una segunda deliberaci6n por el mismo numero de votos, con el plaza
necesario para esludiar mejor el asunlo» (RAMIREZ, 1930:341). Asi se proponia en el proyecto nacionalista de
constilUci6n presentado a la constituyenle de 1917.
Igualtesitura es fundamentada ahora por PEREZ PEREZ (1987:86).
Por el contrario, puede verse una sorprendente defensa de la legitimidad del veto para permitir un gobiemo de
minoria, en EI Dia del 12.10.86, articulo firrnado por MARCO TULIa, seud6nimo correspondiente a un jurista
imegrante del gobiemo Colorado (1985-90).
Aun en la Argentina, con una constiluci6n fuenemenle presidencialista, ALBERDI decia: "el veto es una facultad
que el Poder Ejecutivo debe usar con moderaci6n, para evitar que se desnaturalice su esencia y el propio sistema de
sanci6n de las leyes. La democracia pod ria poresc medio quedarmaltrecha, porcuanto seria suficiente que el Ejecutivo
contase con un tercio de cualquiera de las camaras para que impidiera la sanci6n de las leyes que el parlamento se
propusiera VOlar. Por ello s610 en casos excepcionales el Poder Ejecutivo debe hacer uso de una facultad que.llevada
al abuso, resultaria un absurdo en un pais republicano y democratico" (Vicente R. ALBERDI. El presupuesto y su
control, cit. por CR UZ SANTOS ,1963: 170).
179. Tal es el criterio metodol6gico de una "racionalidad material" que propane el constitucionalista aleman
KRIELE, como garanlia de un estado constitucional democratico (1975:45).
180. Advierlase que ello constiluye otra particularidad del presupuesto: es la unica "ley" que el constilUyente
comete (obliga) a revisar peri6dicamente. En cualquier Olra materia.la revisi6n 0 innovaci6n queda librada aI criterio
politico, pero la presupuestal, debe revisarse peri6dicamente. En esto se asemeja a la elecci6n de autoridades de
gobiemo, cuya renovaci6n tam bien se exige peri6dicamente. De esa manera se procura un per6dico ajuste politico y
econ6mico del estado con la sociedad.
181. Se podria objetar que por este camino se somete al Poder Ejecutivo a las mayorias parlamentarias; pero es
que -precisamente- esa es la exigencia constitucional: si se respetase la disposici6n del art. 174 inc.40.: los
Ministerios debenin confiarse a "ciudadanos que, por COntar con apoyo parlamentario. aseguren su permanencia en
el cargo". La aberraci6n juridico politica es perrnitir que por la via del veto. y muy especialmente el presupuestal. se
pueda legitimar un gobiemo sin apoyo parlamentario, en un regimen parlamentario ...
182. En la doctrina italiana T ALICE ha estudiado el punto, sosteniendo que "qualsiasi maggioranza superiore a
quella semplice, quindi. non pub essere ammessa, in quanto il suo raggiungimento e ovviamente piu difficile, quindi
 En tercer lugar, el constituyente entendi6 que en materia presupuestallas administra-
ciones dotadas de autonomia cum plan el rol de interesados que demandan crectitos para cumplir
programas, y el parlamento cumple el rol de decisor pasivo, esto es: "aprobar, reprobar 0
disminuir" !as demandas de las administraciones. Esta disposici6n les meramente un signa de
desconfianza hacia el parlamento? Naturalmente,la reforma del '34 se hizo ante la experiencia
negativa del regimen anterior. Pero en el fondo, significaba un intento por volver al reI
primigenio del parlamento, segun el cual la rama administrativa -{Jue es !a que conace las
necesidades- reclama los crectitos, y el parlamento -<:omo representante del pueblo-
aprueba, reprueba 0 disminuye las pretensiones (183). De tal manera, queda en claro que el
parlamento no administra, no puede patracinar crectitos mas altos que los propuestos por la
administraci6n, porque ello 10 involucraria en esa funci6n, y no en la de salvaguardar los
intereses del pueblo. Frente a esta nitida diferenciaci6n de roles, queda en evidencia, tambien,
que el sistema presupuestal nada tiene en comun con el sistema legislativo, en el cual el
parlamento si puede actuar intereses par su iniciativa, porque la legislaci6n si Ie estA confiada
a su iniciativa (184) .
. Considerando este rol de la intervenci6n parlamentaria en la presupuestaci6n, resultaria
absurdo asignarle una participaci6n decisiva a las administraciones controladas, como suce-
deria en el caso de que existiera una apelaci6n ante una Asamblea General integrada con un
bloque preceptivo favorable al Poder Ejecutivo (mayoria especial del art. 138). En estas
condiciones, el control resultaria ilusorio: todo el procedimiento presupuestal parlamentario
se haria bajo la amenaza de la tercera instancia pro-Poder Ejecutivo. Porque es muy evidente
que en sede parlamentaria como en sedc judicial, la expectativa del fallo de ultima instaneia
es la que condiciona la conducta en la instancias inferiores. Ni que hablar que ello se vuelve
mas ostensible si pensamos que -tcnicndo la misma naturaleza- las leyes de rendici6n de
cuentas y el balance de ejecuci6n presupuestal (propiamente dichos, no aludimos ahora a los
presupuestos rectificativos) podrian ser vetados por el Poder Ejecutivo si no fueran aprobados
por el parlamento.

Aun cuando las razones de indole dogmatica admitiesen discusi6n, entendemos que las
expuestas se hallan recogidas en el LexLoconstitucional, a la luz de las siguientes considera-
ciones.

a) el procedimiento presupuestal sc halla regulado en una secci6n (la XIV) separada

e incomunicada con la correspondiente a la Icgislaci6n ordinaria (la VII).

piu complesso, particolarmente nei tempi di realizzazione". Y agrega: "mentre, per Ie leggi in genere, la mancata
approvazione 0 il tirardo possono significare soltanto il mancato raggiungimento di un fine statuale, cire, una paralisi
seuoriale, nel caso del bilancio provocano la paralisi totale" (f AUCE,I969:227).
183. En su campaiia reformista previa al golpe de estado del 31.3.33, TERRA seiialaba que "nuestra constituci6n
tenia Olro grave defecto yes el de autorizar ala Asamblea Legislativa para aumentar los presupuestos ( ... ) En Olras
epocas no se concebia siquiera que el Parlamento aumentase los gastos ni los impuestos exigidos por los gobiemos.
Para economizar 105 sacrificios del pueblo, actuaban sus representantes enel parlamento, pero no para prodigarlos" Y
refiriendose a Inglaterra decia: "EI gobiemo propone y el Parlamento Olorga, y los in&leses marcharen bien mientras
cumplieron aI pie de la letra su maxima" (fERRA,1934: 17). ,
184. Ciertamente,el hablar de que el parlamento tiene iniciativa es W1alicencia juridica, porque en puridad en
nuestro ordenamiento la iniciativa la tienen los legisladores (6rganos integrantes de las camaras) y no las camaras por
simismas.
 b) diversas normas, cuando quieren remitirse a la tramitaci6n presupuestal,lo hacen
exc1usivamente a la Seccion XIV, sin salvedad alguna por la Secci6n VII: arts.
273 ord.20. y 275 ord. 30. (en el ambito departamental) y 323 (Justicia Electoral).
c) Cuando el constituyente creyo necesario, se remiti6 a normas especificas de la
Secci6n VII: caso del art. 222. Si existiera una remisi6n tlicita 0 de principio,
hubiera sido superfluo, 0 mejor: un error, porque de esa manera es licito entender
que si se remite a un articulo en especial, es porque 10s demas no son aplicables.
d) En el ambito del Poder Ejecutivo se reitera la misma tecnica.
En el art. 168 por un lado se reg ulan las facultades co-legislativas, con expresa
remision a la Seccion VII: ordinales 40., 60. y 70., mientras que para 105cometidos
presupuestales se remite a la Seccion XIV (ord. 190.).
e) La prohibicion de incluir en las leyes presupuestales "disposiciones cuya vigencia
exceda la del mandato de Gobiemo" 0 "que no refieran exc1usivamente a su
interpretacion 0 ejecucion" (art. 216 inc.2). Esta especialidad sustancial (CASSI-
NELLI, 1968: 35) no responde a una exigencia de prolijidad en la tecnica
legislativa, ya que en tal caso seria plausible extenderla a toda la legislacion.
En realidad, obedece a la idea de que presupuestar no es legislar, y que por 10
tanto deben cuidarse la separacion de funciones en todos los pIanos.
f) Desde luego, cabe considerar tambien todas las especialidades formales de las
leyes de presupuesto como sintomas de que responden a un sistema diferente
(CASSINELLI,1968:35-36)

89.2. En el sistema presupueslal, el parlamenLO tiene la decisi6nfinal aut6nomamente

De la distincion que venimos de formular entre legislacion y presupuestacion se

desprenden dos consecuencias primordiales:
a) el parlamento decide como organa supremo, sin injerencia del peticionante, que
en esta inSlancia eslli en situacion de subordinado a la decisi6n de aquel;
b) resulta improcedente el veto, porque este es una tipica atribuci6n colegislativa
(ARECHAGA,1947 e: 169), que corresponde cuando el Poder Ejecutivo comparte
la funcion de legislar, pero no cuando se halla en situacion subordinada a la
decision del parlamento.

De la funcion especial que cumple el Poder Legislativo dentro del sistema presupuestal
se infiere que sus decisiones son definitivas, sin ulterior instancia.
Ya hemos demostrado que adm itir la tercera instancia propia del sistema co-legislativo
implicarfa dejar la decision final a un organo donde el organa controlado y subordinado, tiene
una representacion preponderante.
Que en el sistema presupuestal la decision final corresponde al parlamento surge
ademas de multiples expresiones del constituyente, que indicamos someramente:
a) En la Seccion XIV el consti tuyente utilizo con insistencia el verbo pronunciar para
referirse al acto del Poder Legislativo: arts. 215, 217 incs. 1 Y 2, 218 incs, 1,2 y 3.
Para el Diccionario de la Lengua, yen contexto jurfdico, pronunciamiento sign i-
fica tanto como "cada una de las declaraciones, condenas 0 mandamientos del
juzgador", y pronunciar: "determinar, resolver", En la Secci6n VII se utiliza
unicamente en el138, que precisamente alude a la ultima inSlancia de la legislaci6n
ordinaria.
 b) En diversos articulos, el constituyente utiliz6 el verba elevar para referirse al acto
de presentar los presupuestos al parlamento: arts. 216 inc. 30. y 211 lilG. Esta
expresi6n, "tratandose de un escrito 0 petici6n (significa) dirigirlos a una autori-
dad" (Diccionario de la Lengua).
c) EI art. 220 dice que el Poder Ejecutivo "sometera" los proyectos al Poder
Legislativo, 10 cual -segun la acertada observaci6n de VALDES COST A
(1986)- significa: "encomendar a una 0 mas personas la resoluci6n de un negocio
o litigio" (185).
d) EI art. 2 I 1 lit.G dice, refiriendose a un proyecto de presupuesto de los comprendi-
dos en el art. 220, que senln elevados al Poder Legislativo el proyecto original y
las modificaciones del Poder Ejecutivo, "estandose a su reso1uci6n". Esta expre-
si6n tiene el mismo sentido que el someter que utiliza el art. 220, pero resulta
mucho mas categ6rico su significado por cuanto es utilizado reiteradas veces por
el constituyente con el sentido inequrvoco de decisi6n final. As! en los arts. 17
(decisi6n del juez ante el habeas corpus); 118 (la Camara respecto de pedido de
informes); 138 (la Asamblea General respecto de los vetos del Poder Ejecutivo,
precisamente); 168 ord.17 (decisi6n de la Asamblea General respecto de medidas
prontas de seguridad y detenci6n de personas) (186).
e) al consagrar el recurso de referendum contra las leyes, el constituyente excluy6
expresamente aquellas en que tiene iniciativa privativa el Poder Ejecutivo, entre
las cuales se incluye ~n primer orden- el Presupuesto Nacional (en los incisos
correspondientes al Poder Ejecutivo, naturalmente).
t) del art. 228 inc.2, tambien se desprende que para el constituyente la aprobaci6n
parlamentaria es definitiva, porque: (a) en cuanto se produzca -a contrario- no
"continuaran rigiendo los presupuestos vigentes"; (b) en caso contrario aludiria a
otros requisitos como la no observaci6n 0 pronunciamiento definitivo de la
Asamblea General.

De los antecedentes constituyentes de 1951 y 1967, as! como de ciertas opiniones

doctrinarias, es posible construir un argumento indirecto. Para eUo basta considerar cuaI es la
duraci6n maxima que conceden al procedimiento presupuestaI, y se advertira que siempre son
categ6ricos en sefialar como maximo la suma de los sub-plazas de la Secci6n XIV: en ningUn
caso se considera la posibilidad de una instancia extra-presupuestal, que en la constituci6n del
'52 careceria de plaza, y en la del '67 serra de j60 dfas mas! (187).

185. A nuestro modo de ver, seria legitimo tam bien admitir en sentido figurado la acepci6n tercera del
Diccionario de la Lengua: «subordinar el juicio, decisi6n 0 afecto propios a los de otra persona».
Controviniendo a VALDES COST A, SOLE (1986b) sostuvo que "sin duda, el sentidoen el cual emple61a expresi6n
el constituyente" fue en el de la acepci6n 4: "proponer a la consideraci6n de uno razones, reflexiones u otras especies".
No nos parece de recibo la critica por cuanto: a) si bien es cierto que se argumenta en el mensaje del Poder Ejecutivo,
no es menos cierto que no se 10 hace con espiritu plat6nico 0 para un examen de conocimientos, sino para obtenerun
pronunciamiento favorable; b) las argumentaciones no son 10 Unico que somete el Poder Ejecutivo: ellas acceden ,en
todo caso, a sendos proyectos, que constituyen el objeto de discusi6n, argumentaci6n y decisi6n. S610 la falta de
"rarones, reflexiones u otras especies" pudo llevar a sostener tal interpretaci6n.,.
186. Curiosamente, SOLE (J986b) intentando refutar a VALDES COSTA, dice que "si el constituyente hubiese
querido erigir en arbitro definitivo a la Asamblea General en una pugna entre esta y el PE,lo habria dicho de manera
expresa y categ6rica, como 10 dijo por ejemplo, mutatis mutandi, en materia de medidas prontaS de seguridad 0,
respecto al Senado, en el caso del Juicio Politico", Pero precisamente, jeso es 10 que hizo el constituyente en el art.
211lit.G!. que SOLE ni siquiera considera.
187. En este rubro recordamos:
 Mas alla de que razones dogmaticas y de texto irnpongan la interpretaci6n que
propugnamos, cabe afiadir que de seguirse el criterio contrario se llegaria a soluciones absurdas
y contradictorias.

Lo mas grave de la tesis que impugnamos radica en que por una via interpretativa se
estaria modificando la voluntad constituyente.
Vease, en efecto, que en la reforma constitucional del' 51, la comision habia proyectado
la soluci6n 'chilena' consistente en disponer que la no aprobaci6n del presupuesto en un plazo
perentorio implicaba aprobacion del mismo; quiere decir: se valoraba el silencio como
aprobacion de la propuesta de la administracion.
La disposicion proyectada despeno tama resistencia y tan gruesos calificativos que
volvi6 a comision, la cual decidio modificar el criterio, optando por valorar el silencio como
rechazo, a fin de no violentar las tradiciones parlamentarias del pais (REFORMA,I:330 y ss.).
En 1966 nuevamente se proyecto la consagracion del silencio como aprobaci6n en el
proyecto 'gris' del partido nacional (Herrero-ruralismo), proyecto que -sometido a decision
plebiscitaria- resulto rechazado categ6ricamente, en favor del proyecto 'naranja' que optaba
por "respetar algo mas la tradicional competencia parlamentaria en materia presupuestal"
(REAL,1967:58).
Vease que con la interpretacion 'imegradora' se llega --en ultima instancia- a la
repudiada 'solucion chilena', pues el Poder Ejecutivo deja correr los tramites de la Seccion
XIV yal final opone vetos parciales con las soluciones que en definitiva Ie interesan yentonces,
cambia abruptamente el regimen juridico: cn lugar de requerir mayorias para vencer el silencio
negativo, sale a buscar una minoria para conseguir el silencio positivo que Ie atribuye la
Seccion VII. de tal suerte, 10 que dos actos constituyeme repudiaron 10 consigue sin requerir
ninguna legitimacion por el cuerpo soberano. Puesta en esta perspectiva, la interpretaci6n no
resiste el minima analisis. No se encontrara un solo antecedente en las constituyentes que
perrnita inferir siquiera la intencion 0 complacencia con la 'solucion chilena'. Se podra decir
que nuestra conclusion es exagerada, porque el silencio positivo solo se aplicaen caso de veto.
Pero entonces volvemos a un axioma que rige para todo proceso decisional: siempre que
existan instancias sucesivas, los criterios de la ultima guiaran la estrategia de las partes, porque
nadie aceptara un fallo de primera 0 segunda, si tiene razonables expectativas de que el de
ultima Ie favorezca. Yaqui sucede exaclamente 10 mismo: l,por que ha de transar el Poder

a) Bajo la vigencia de la constiluci6n del '52 ARECIIAGA decia: «10 que ha llevado al constiluyente a establecer
ese plazo perenlorio, riguroso, breve, es el propOSilO deliberado de que el pais tenga un presupuesLO dentro del primer
ano de gobiemo» (ARECHAGA, 1961 :30).
b) REAL (J967b:490) explicaba: «De modo que el tiempo maximo de gesti6n legislativa del presupuesto es de
nueve meses y diez dias». Si hubiera que computar una evenlual consideraci6n de los vetos por la Asarnblea General
deberia haber computado 10 dias para vetar mas 60 para pronunciarse.
SANGUINETTI y PACHECO SERE (1967:216-217) son mas caleg6ricos a6n: «Quiere decir, entooces, que el
tramile total del Presupueslo naciOllal no puede llevar mas de 120 dias ~uatro meses- con 10 que resulta que en el
mismo ano en que asumi6 el nuevo gobiemo debe lener aprobado (0 rechazado) su proyecto de presupuesto». La
importancia de esle pronunciamienlo es enorme, por cuanto SANGUINEm fue uno de los encargados de defender
en camara especiahnente en esta maleria- el proyecto de reforma.
d) PEIRANO (1962:85-86) parece entender del mismomodo los plazos, pero sus expresiooes no son tan caleg6ricas.
Ejecutivo para conseguir la mayorfa en las dos instancias parlamentarias puras. si en la tercera
y ultima (Asamblea General del arL138) tiene una mayorfa segura? Para esta 2/5 de parlamen-
tarios Ie bastan para decidir en ultima instancia pues se suman alliS restante que la constituci6n
asigna en bloque al Poder Ejecutivo.

B) Se estarfa extendiendo el regimen de las leyes de urgencia

Esto tambien debe senalarse, de igual manera que en el caso anterior. La constituci6n
de 1967. al consagrar el regimen de leyes de urgencia. expresamente excluy6 del mismo a las
leyes de presupuesto, cosa que sf hacfa el proyecto 'gris·. Pero entonces, --<:omo dijera
GAMARRA-Io que aparece echado por la puerta grande del art. 168 ord. 7.liL b. se colaria
por la ventana menor de una interpretacion analogica ... que en el caso poco tiene de 16gica.

La constitucion de 1952 estableci6 por primera vez un regimen de plazos perentorios.

que hipoteticamente aseguraban que el presupuesto plurianual estuviera pronto para el segundo
ano de gobiemo. Visto que los resultados no colmaron las expectativas, al proyectarse la
reforma en 1966 se redujeron todos los plazas a la mitad, al tiempo que se extendi6 el perfodo
de gobiemo un ano mas, de manera de asegurar que "con el nuevo regimen. cada gobiemo
tiene su presupuesto en el primer ano del perfodo y Ie quedan,entonces, cuatro anos para
llevarlo adelante y aprovechar sus posibilidades" (188) LC6mo se explicarfa tamana incohe-
rencia de los constituyentes que no luvieran el cuidado de reducir el plaza para el tratamiento
de los vetos? Es evidente -y asf ha sucedido en la pn1ctica- que si juega el veto del Poder
Ejecutivo, no esta asegurada la sanci6n definitiva del presupuesto 'en el mismo ano en que
asumio el nuevo gobiemo', ni que 'el tnimile total del Presupuesto Nacional no puede llevar
mas de 120 dias'. Esta claro que los propios conslituyentes descartaban la posibilidad de vetar
el presupuesto.

LComo se justifica que se Ie asignen 60 dfas a la Asamblea General para tratar un

proyecto que ya tiene estudiado, cuando ala revisi6n por la primera camara se Ie dan 15 dfas,
y a la Asamblea General para tratar las discrepancias entre ambas camaras se Ie dan tambien
15 dfas? Realmente, resultarfa incomprensible la actitud de los redactores. si no fuera que en
realidad no 10 quiso as!.

188. Estas expresiones corresponden -segun ya hemos citado anterionnente-al Dr. I.M. SANGUINET11 uno
de los principales impulsores de la refonna del "67 cuando se trat6 en camara. A mayor abundamiento, sostiene: "La
Constituci6n de 1952 preveia 12 meses de plaw, que se reducen ahora ,drasticamente a la mitad" porque -agrega-
"es conveniente desde todo punto de vista que un nuevo gobiemo tenga cuanto antes el presupuesto que Ie pennita
actuar de la fonna que piensa ... ". Y mas adelante precisa aun: "Quiere decir , entOllces, que el tramite total del
Presupuesto Nacional no puede llevar mas de 120 dias --euatro meses- con 10 que resulta que en el mismo ailo en
que asumi6 el nuevo gobiemo debe tener aprobado (0 rechazado) su proyecto de presupuesto" (SANGUINET11 y
PACHECO SERE, 216-217).
teona, la atribuci6n a la rama ejecutiva de la iniciativa excIusiva en materia presupuestal,
vuelve innecesaria la facultad de veto, a no ser que se pretenda eliminar totalmente la
competencia del parlamento.
En la constituyente del '34 esto estaba muy claro, y qued6 consignado en actas, segun
veremos mas adelante.
Por otra parte, la experiencia demuestra que el veto presupuestal se ha utilizado con
dos finalidades espurias:
a) vetar partidas que el propio Poder Ejecutivo habia aceptado en las negociaciones
con las comisiones parlamentarias (189).
b) vetar partidas proyectadas por los organismos del art. 220, especialmente el Poder
Judicial, 10 cual constituye un control sobre la iniciativa de otro poder del estado
que la constituci6n no habilita, y que por tanto viola el principio de separacion de
poderes. Segun la interpretacion admitida por toda nuestra doctrina constitucio-
nalista, el control externo de un poder sobre otro solo puede ser de legitimidad
(CASSINELLl,1967a: 108).

Por otra parte, hay una razon pnktica que en el caso de los tribunales vuelve innecesario
el veto: en las ultimas decadas sus presupuestos de gastos no Ilegan -en general- al 3 % del
total del presupuesto de gastos del gobierno central.
Pareceria que dejar la decision de un 1% 01,5% del gasto (190) librado a la decision
prudente de la Asamblea General no parece descabellado ni contrario al sentido com un,
maxime si consideramos que ello esta destinado al sistema de conservaci6n de la regularidad
juridica de un Estado de Derecho, y a que es un porcentaje bastante menor que el deficit cronico
de nuestras finanzas publicas.

89.6. Ajuste sistematico de nueSlra lesis

No se nos oculta que la tesis que propugnamos puede presentar algunos desajustes que
es preciso superar mediante una revision de los diversos aspectos involucrados. Ello deman-
daria un reexamen total del sistema dogmatico de nuestra constitucion, 10 cual es una tarea
que supera nuestras posibilidades. Nos hemos limitado a 'chequear' los principales puntos de
contacto, y nos fue suficiente comprobar que no se producen efectos 'perversos'. Veamos a
continuaci6n, algunos de los puntos que merecen acIararse.

Por ejemplo, nos planteaba perplejidad el hecho que en materia departarnental se

excIuyera expresamente el veto en el caso que el proyecto hubiera pasado por la Asamblea
General, 10 cual podria dar lugar a argumentar 'a contrario' en el sentido de que fuera de ese

189. En el periodo 1985-90 se dio el caso paradojal que mientras el vice-presidente en funci6n de senador habia
votado disposiciones que pocos dias despues en ejercicio de la Presidencia hub<>de vetar .... En la doctrina italiana
se ha estudiado el punto, sosteniendose que es ilegitirno el veto del presidente sobre iniciativas autorizadas por il
rnismo (VlRGA,1967; TALICE,1969: 25; BOZZlJ\'l,1958:195)
190. Mencionamos estos porcentajes porque es obvio que no se puede discutir e1 restante 2% a 2,5% basico.
inmodificable.
caso especial, los proyectos pueden ser vetados. Y bien, esta interpretaci6n, que si bien no es
16gicamente concluyente (191) exhibe plausibilidad, perrnitiria a los sostenedores de la tesis
contraria construir una argumentaci6n que podrfamos llamar ad departamentum en base al art.
281 inc. 4 (192) que si bien no tiene fuerza concluyente, sf podria constituir un indicio en
contra de la tesis que sustentamos.
Para refutar este posible argumento, cabe analizar el sentido del art 281 incA (193)
con el sistema que propugnamos.

I) En primer lugar, debe sefialarse esta disposici6n planteaba problemas insolubles

aun a quienes no se cuestionaban la posibilidad del veto a nivel nacional.

Veamos en este sentido 10 que dccia ARECIIAGA:

"A contrario sensu, del preceplo resulta que, fuera de ese caso, ellntendente puede observar el
presupuesto ya sancionado. La Junta no podd superar esta observacion sino insistiendo en su proyecto
por tres quintos de votos sobre el total de sus miembros.
"Si no existiera esta disposicion ( ... ) seria un tema abierto al debate el de saber si ellntendente
esta 0 no facultado para observar el proyecto dc presupuesto ya sancionado. En primer lugar, porque
las disposiciones relativas al prcsupuesto municipal solo preven, por texto expreso,la intervencion del
Intendente en la elaboracion del proyecto; en segundo lugar, porque ---como tendnin oportunidad de
estudiarlo en el curso de f'inanzas- es un lema sumamente discutido por la doctrina el de saber hasta
que punto se puede asimilarel presupuesto a la ley, ya sea que tomemos laexpresion 'ley' en el senti do
material 0 en el sentido formal.
Como el poder de observacion del Intendente se refiere a los decretos y resoluciones de la Junta,
debiendo entenderse estas expresiones como equi valentes de actos-regla, va de suyo que si no existiera
aquel precepto, para decidir si tal cosa es posible tendriamos que empezar por determinar si cabe
asimilar el presupuesto sancionado a cualquier Otro acto-regia de los que la Junta elabora.
"Conviene seiialar la gravedad de la situacion que podni crearse cuando ellntendente observe un
proyecto de presupuesto sancionado por la Junta. En todo caso cuando ocurre una discrepancia entre
la rama deliberante y la rama ejecutiva de la Administracion municipal con relacion a la elaboracion
de un acto-regia, tiene la Junta la posibilidad de revisar su propio proyecto e introducir en el
modificaciones. De este modo, podran arbilrarsc formulas de avenimiento que permitan alcanzar el
acuerdo entre las dos ramas de la Adminislracion. Pero ya hemos indicado que la Junta no puede
introducir ningun genero de modificacioncs en el proyecto de presupuesto una vez que este ha sido
informado pOT el Tribunal de Cuenlas.
"EI constituyenle no ha previslo, quiz:i, ladificultad pr:icticamente insoluble quepuedepresentarse
en el caso de que, alllegar el presupues[o sancionado allntendente, este 10 observe. La Junta no tendra,
en ese caso, otro medio de sancionar el presupucsto en termino habil -salvo que reuna la mayoria
espe.::ial necesaria para supcrar la observacion-q ue aceptar lisa y llanamente las enmiendas requeridas
por ellntendente" (ARECIIAGA,194 7 J:57,58). (194)

191. (191) EI argumento "a conlrario" no es 16gico, sino tan s610 retorico, segiln 10 demuestran los cultores de
la logica normativa (ALCHOURRON y BUL YGIN:223).
192. EI argumento podria extraerse del siguicnte razonamiento:
I) el constituyente establecio un regimen presupuestal y legislativo paralelo en 10 nacional y 10 departamental;
2) el art. 281 demuestra -a contrario- que ellmendente puede observar el presupuesto cuando no «hayan llegado
ala Asamblea General»;
3) conclusion; en 10 nacionaltambien procede el veto presupuestaJ.
193. Este inciso dice: "No podran ser observados los presupuestos que hayan llegado a la Asamblea General por
eltramite establecido en el articulo 225". Esta disposici6n tiene su origen en la reforma de 1934. En el proceso de su
elaboraci6n no hallamos fundamentaci6n ni explicaci6n alguna (ACT AS:20 1,215,230).
194. Aparte del interes para eltema que especificamente estamos considerando ahora, adviertase que diferente
actitud conceptual adopta aqui ARECHAGA. Por de pronto se cuestiona dogmaticamente la procedencia del veto en
materia presupuestal, y la posibilidad de identificar al presupuesto con la ley, to<lo 10 euaJ ha sido nuestro punto de
partida para rebatir su interpretacion acerca del procedimiento presupuestal.
aplicaci6n, pues llevaria a consecuencias incoherentes y seguramente impensadas par el
constituyente.
Si se adrnite la posibilidad de veto del Intendente, no se daria un funcionamiento
coherente con la intervenci6n del Tribunal de Cuentas, pues podria plantearse el caso que la
Junta sancione provisoriamente un presupuesto, el cual luego recibe la conformidad del
Tribunal de Cuentas, con 10cual recien pasaria al Intendente el cual podria entonces observarlo,
con 10cual volveria a la Junta, donde podrian darse dos altemativas c1aramente incompatibles
con el sistema constitucional, porque eluden, aunque sea parcialmente, el control de legalidad
del Tribunal de Cuentas. Dichas alternativas son:
la Junta acepta las observaciones, en cuyo caso resultaria un presupuesto sancio-
nado sin la conformidad del Tribunal de Cuentas, respecto de las observaciones
del Intendente;
la Junta no las acepta, pero no logra la mayoria especial para levan tar los vetos: en
tal caso, tambien nos encontrariamos ante un presupuesto sancionado fictamente
conforme la formulaci6n propuesta por el Intendente al vetar.
II) Pero hay otro argumento de tcxto mas categ6rico aun, que surge del art. 225 inc.3o.
el cual dispone: "Si la Junta aceptase las observaciones del Tribunal de Cuentas, 0 no mediaren
estas, sancionara definitivamcnte cl presupuesto. Y para reforzar la preclusi6n del proceso
presupuestal, el inciso siguiente expresa: "En ningun caso la Junta podra introducir otras
modificaciones con posterioridad al informe del Tribunal". Como dice ARECHAGA "el
Tribunal de Cuentas tendra la seguridad legal de que conocera un texto definitivo, que no
puede ser en modo alguno alterado una vez que se expida sobre el mismo" (ARECHAGA,1952
c: 143). Y entonces cabe preguntarse: ~c6mo podria funcionar el derecho de observaci6n frente
a disposiciones tan categ6ricas? Verdaderamente, nadie ha podido brindar una armonizaci6n
satisfactoria de estas disposiciones.
III) Ante esta encrucijada, pensamos que debe concluirse que no puede alcanzarse
una armonizaci6n satisfactoria de los arts. 225 y 281 en base a sus textos (195), y que por tanto
s610 cabe optar por la soluci6n que mejor armonice con el sistema constitucional. Desde
nuestro punto de vista, deben privar las disposiciones especfficamente destinadas a regular la
materia presupuestal (Secci6n XIV), en vinud de las siguientes consideraciones:
a) la Secci6n XIV es la que da unidad, armonfa y sentido al sistema. Desde este
angulo, es claro que el Intendente carece de la facultad de obstar al presupuesto
sancionado por la Junta.
b) los terminos categ6ricos del art. 225 son concluyentes en el sentido de que la
decisi6n de la Junta es definitiva, y precluye el proceso presupuestal. Nos parece
que un argumento a contrario, que siempre hurga en una suposici6n (plausible,
pero suposici6n al fin) ace rea de la intenci6n del constituyente, debe ceder frente
a una expresi6n positiva de voluntad, que ademas armoniza con el sistema en su
conjunto.'
c) EI art. 222, que regula especfficamente la materia presupuestal departamental, se
remite expresamente a seis articulos (196), entre los cuales no figura el art. 281,
raz6n de mas para relegarlo en caso de conflicto insoluble.

195. En ultima instancia, ello no es una herejfa. El propio SA YAGUES LASa lleg6 a esa desoladora conclusi6n
respecto de Olra incogruencia en materia presupuestal departamenta1 (SAY AGUES.1960JV :884).
 d) La arquitectura del art. 275 es muy clara en el mismo sentido.

En el ord. 30. comete al Intendente "prepararel presupuesto y someterlo a la aprobaci6n

de la Junta DepartamentaI, todo con sujeci6n a los dispuesto en la Secci6n XIV"; inde-
pendientemente, el ord. 60. Ie faculta a "presentar proyectos de decretos y resoluciones a la
Junta Departamental y observar los que aquella sancione ...
De todo ello, surge claro que el constituyente discrimin6 perfectamente la regulaci6n
del presupuesto y de los decretos departamentales, y aludi6 a la observaci6n unicamente de
estos, y no respecto del presupuesto, para el cual se remiti6 a la Secci6n XIV que no preve la
facultad de observaci6n.

IV) Pensamos que la unica manera de darle un sentido coherente a la previsi6n del
art. 281 inc. 40. consiste en considerar que la misma parte del supuesto de que el Intendente
tiene -respecto del presupuesLo- tan solo una facultad de veto por motivos de constitucio-
nalidad.
En este contexte sf resulta totalmente coherente la norma, porque si un presupuesto
observado por el Tribunal de Cuentas (que solo puede observar por razones de legalidad) pasa
por la' decision del organo supremo, pareceda un exceso de celo que con posterioridad la
administracion municipal pudiera prom over una nueva revision de legitimidad, donde ya se
han pronunciado los organos maximos de contralor (Tribunal de Cuentas) y de decisi6n
(Asamblea General).
Estamos convencidos que esta es la correcta interpretaci6n de la disposici6n constitu-
cional.

EI articulo 77 ord.70. referido al presupuesto de la Corte Electoral, dice que "Para

resolver en materia de gastos, presupuesLos y de orden interno de las mismas (refiere a la Corte
Electoral y corporaciones elecLorales) bas tara la simple mayoda".
Respecto de esta disposicion hacemos notar 10siguiente:
a) aunque referida a la Corle Electoral, por virLud del principio inLerpretativo que
hemos defendido, cabe eXLenderla a todo el sisLema de tribunales independientes,
pues ellos reciben un tratamienLo homogeneo en maLeria presupueStaI;
b) la disposici6n ciLada confirma la interpretacion de que los presupuestos siempre
se sancionan por mayorfas simples, pues en ninguna parLe la Secci6n XIV requiere
mayorfas especiales.

En los anLecedenLes publicados del trabajo de la constiLuyente del '34 encontramos

algunos elementos que confirman plenamente nuestra interpretaci6n acerca de la exclusi6n
del veto en materia presupuestal. Veamos las distintas incidencias.

A) Despues que la Comision de ConsLiLucion habfa tratado en varias sesiones el

anteproyecto sobre Hacienda Publica elaborado por la Sub-Comision, en la 76a. sesi6n se

196. Dice uSe aplicanin al Presupueslo Dcpanamenlal, en 10 peninenle,las disposiciones de los anfculos 86,
133,214,215,216,219"
discutieron las ultimas modificaciones, con 10 cual quedaba liquidada la Secci6n sobre
Hacienda Publica (actual XIV). En ese momento, en el Acta no.79 se tecoge 10 siguiente:
"EI doctor Terra expresa que antes de dar por terminada la Seccion Hacienda Publica, propone la
inclusion de un articulo a continuacion del numero 6 (197) que faculte al Poder Ejecutivo para hacer
observaciones totales 0 parciales a los presupuestos. Luego de un breve cambio de opiniones, seresolvio
hacer una votaeion de exploracion, para ver si tendria andamiento 10 propuesto par el doctor Terra. Los
miembros nacionalistas de la Comision votaron negativamente, 10 que determino al doctor Terra a
retirar su proposicion".

La incidencia es especial mente significativa (198) para la cuesti6n que estamos

considerando, si tomamos en cuenta 10 siguiente:

a) la propuesta de TERRA apuntaba indubitablemente a introducir una soluci6n

nueva, y no a aelarar una ya existenLe, porque:

la propuesta era para que se faculte, y no para aelarar una facultad existente; -Ia
discusion dio lugar a "un cambio de opiniones" y a "una votaci6n de exploraci6n
para ver si tendrfa andamiento", expresiones que revelan que se trataba de una
iniciativa innovadora, de,contenido polftico y no t.ecnico;
esta ultima inferencia, se refuerza al observar que la iniciativa abort6 al votar en
bloque los miembros nacionalistas;
confirma tam bien esta inteligencia el recordar que el doctor TERRA era el
campe6n del reforzamiento de las atribuciones del Poder Ejecutivo (199), mientras
que el nacionalismo jug6 un papel de contenedor de los excesos en este sentido
(200) en defensa de las aULonomfas, especialmente las municipales, contra los
deseos de TERRA (h).

Pero esta no es la unica refcrencia al Lema.

Al discutirse la supresi6n de la iniciativa parlamentaria en materia de gastos, en la
Comisi6n de Constitucion, GHIGLIANI (colorado, partidario de la supresi6n) dijo que con
ello "se ha querido evitar la posibilidad de que el Poder Ejecutivo aparezca vetando las
iniciativas del Poder Legislativo en maLeria de gastos (ACTAS: 19)."
Por si pudiera quedar alguna duda, mas adelante, ROSPIDE (nacionalista) discutiendo
la conveniencia de suprimir la iniciativa parlamentaria refiere que "al tratarse el punto en el
Directorio Nacionalista, hizo la observacion, formulada por el doctor STEW ART VARGAS,
de que bastarfa el veto del Poder EjecuLivo en esta materia, pero se Ie contest6 que, precisa-

197. Este an. 60. a que alude el Dr. Terra decia; "Todo proyecto de presupuesto de cualquier repanici6n de la
Administraci6n Publica, Servicios Descentralizados y Entes Autonomos, cualquiera sea su nalUraleza, sera elevado
al Poder Ejecutivo 0 presenlado al Parlamento en su caso, en fonna comparativa con el Presupuesto vigente", el que
como se ve corresponde al actual inciso 30. del an. 216.
198. Hacemos nOlar una vez mas que la figura de TERRA (h) era relevanle en un doble aspecto: era el hijo del
diclador y ademas actuaba como experto y ponavoz de las nuevas concepeiones hacenwsticas. No es de elltranar pues
que fuera quien llevaba la voz canlante en la Sub-comisi6n de Hacienda, y quien a 10 largo de todos los debates en
la Comisi6n de Constituci6n defendi6 10 realizado por la Sub-comisi6n.
199. EI mismo se confiesa panidario de la tesis "extrema" que quila al parlamento toda iniciativa para volar
gastos y tributos, entendiendo que" es el unico principio sana en materia financiera, que hace al MiniSlerio de Hacienda
el centro principal de todos los gastos y teniendo en cuenta que el Parlamento tiende al despilfarro por estar sometido
a !as sugestiones del elector" (ACTAS:169).
200. Pueden verse en este senti do, los denodados esfuerzos de ECHEGOYEN (ACTAS;l72) y HAEDO
(ACTAS:219).
mente, se suprimfa la iniciativa legislativa, para evitar que el Poder Ejecutivo se yea obligado
a oponer el veto" (ACf AS: 169).
Puede agregarse a ella, a mayor abundamiento, que el proyecto de los legisladores
herreristas del '33, que no limitaba las facultades del Poder Legislativo en materia presupues-
tal, reconocfa expresamente la facultad de observar en materia presupuestal respecto de los
"aumentos sancionados, sin perjuicio de la promulgaci6n del resto del proyecto de ley"
(pROYECTOS:63).
De los antecedentes surge adem as un argumento de raz6n evidente: si se Ie di6 al Poder
Ejecutivo la posibilidad de observar los presupuestos del art. 220 antes de que ingresen al
Parlamento, es absurdo pretender que se Ie atribuya una nueva oportunidad de observar luego
de sancionados: se seguirse el criterio contrario se habrfa creado un procedimiento diab61ica-
mente inutil.

. La revisi6n de buen numero de constituciones correspondientes al area que hemos

examinado, nos muestra que -----comoes obvio- en los gobiemos parlamentarios tradicionales,
el veto queda exclufdo, pues en caso de discrepancia entre el parlamento y el ejecutivo, el que
cae es este. En los regfmenes de parlamentarismo racionalizado europeo, se excluye mayori-
tariamente el veto absoluto y el relativo; s610 aparece un 'veto' de reconsideraci6n (supra no.
88). Aun entre las constituciones laLinoamericanas, que reciben mas influencia norteamerica-
na, se excluye en buen numero de ellas el veto absoluto y el relativo (201).
A) En europa, la constituci6n rcpublicana espanola del '31 (que fue fuente de
inspiraci6n de algunos constituyentes uruguayos del '34) exc\ufa expresamente el veto
presupuestal (art. 110) y las constituciones republicanas de la segunda post-guerra no facultan
al Ejecutivo para vetar u observar (202). Igualmente, las mas modemas (203). Lo mismo cabe
decir de las constituciones monarquicas, tanto clasicas (204) como modemas (205).

201. (201 )Nueslra indagacion al respeclo no ha podido ser completa, dado que la biblioleca de nueslra Facultad
no se dispone de lodas las constilUciones vigenles. Pero aun asf, nos parece confirmada nueslra conclusion. cuando
menos para regfrnenes que participan dc las caraclerfsticas del nueSlro.
Por 10mismo, nos parece indemOSlrable la afinnacion de MARCO TUllO de que el velO es un "instilulo de recibo
casi universal", en EI Ofa, del 12.10.86, p. 6.
202. Asf,la conslilucion italiana de 1947 ,Ia francesa de 1958 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949 (Republica
Federal Alemana, reunificada con la Republica OemocTlitica Alemana eI3.10.90). En eSla ultima, se dispone que "un
proyeclo adoplado por el Parlamento se lransformara en ley si el Consejo 10 aprobare 0 si no hiciere usa de la facultad
que Ie concede del art. 77, inciso 2 (refiere al pedido de reconsideracion), no hiciere la impugnaci6n 0 la retirare 0 si
la impugnacion fuese rechazada por los volos del Parlamenlo" (art. 78). Cabe aclarar que el Consejo Federal es una
camara represenlaliva de 10s Lander, 0 eSlados de la federacion (art. 50).
203. Es el caso de la conslilucion portuguesa de 1976, que no preve la facultad del ejecutivo de vetar u observar.
Sobre.esta constilucion, puede consultarse Revisla de ESludios Polfticos, Madrid, Abril-Setiembre, 1988 No. 60-61,
dedicada a su eSludio.
204. En cuanto a la mas antigua de las monarqufas constilucionales, Inglalerra, cabe observar que su Rey habia
abandonado la practica de vetar en 1707, pues ello implicaba un desgasle politico de su figura anle los representanles
del pueblo. Ello fue pautando lam bien el pasaje de las monarqufas limitadas alas monarquias constilucionales en el
continenle europeo. Asi desde mediados del siglo XIX eran pocas las monarquias que prelendian ejercer el derecho
de velo. Entre las constiluciones monarquicas mas antiguas, aun vigentes, cabe menciooar: Noruega (art. 78), Belgica
(art. 69), Paises Bajos (arts. 130 y 131), Oinamerca (art. 22). En realidad, la sancion regia es hoy una formalidad
"expleliva 0 pleonastica" (efr. PEREZ SERRANO) para asociar el presligio de la ley con el del Rey (AlZA-
GA,1978:578).
205. Como son los casos de Suecia (1975), que dispone "loda ley adoptada como tal sera promulgada sin demora
 B) En america, los casos chlsicos son los de EEUU y Argentina (206), donde aparece
consagrando un derecho de veto relativo calificado (BRITIO,I%8:195; DE LA GAR-
ZA,1986:152; AAVV,1975: 83,257). La constitucion venezolana de 1961 consagra un mem
pedido de reconsideraci6n por mayoria simple (BRITIO,1968: 197); la reciente constituci6n
brasilena de 1988 consagra un veto suspensivo (207).
Resulta muy interesante el derecho constitucional centroamericano.
La constitucion de Costa Rica (1949) contiene una disposicion expresa segun la cual
"( ... ) No procede el veto en cuanto al proyecto que aprueba el Presupuesto Ordinario de la
Republica" (art. 125). Igualmente las constituciones de Honduras de 1936 (art. 110) Y de
Nicaragua 1950 (art. 176).
C) En otras areas, pueden sefialarse las constituciones de la India (1963), que s610
admite el pedido de reconsideracion, y 10excluye absolutamente para las leyes sobre moneda;
la reconsideracion se resuelve por una nueva votacion por las mismas mayorias (art Ill).
Igualmente, la constituci6n japonesa de 1947 (art. 59), Y la mas modema de Turqufa (1982)
que solo faculta al Poder Ejecutivo a "devolver las leyes (. .. ) para nuevo estudio" (art 1(4).

Del examen realizado hemos lIegado alas siguientes conclusiones referidas a la

instancia decisoria en materia presupuestal.
1. La decision final en materia presupuestal corresponde al Parlamento, pues el tiene
asignada en exclusividad la competencia para hacerlo, bajo una forma organica independiente
de la co-Iegislativa.
2. Ello se justifica dogmaticamente por el caracter de organa supremo que se Ie asigna
al Parlamento y por la funcion de contralor que implica en materia financiera, todo 10 cual
aparece corroborado en los textos positivos y en los antecedentes constituyentes.
3. Las afirmaciones precedentes, implican que el Poder Ejecutivo carece de la
facultad de vetar por razones de oportunidad 0 conveniencia las leyes presupuestales, 10cual
por otra parte, resulta claramente del tramite especial que al respecto preve la constituci6n.
4. Sin perjuicio de ello, el Poder Ejecutivo podria observar disposiciones incluidas
en los presupuestos, cuando mediaren razones de inconstitucionalidad en dos casos: (a) cuando
se trate de normas extrapresupuestales, pues en realidad serfan simuladamente presupuestales
y no quedan amaparadas por el tnlmite propio de los presupuestos; (b) cuando el Parlamento
estuviera deliberando (art. 180) 0 hubiera adoptado resoluci6n sobre disposiciones fuera de
sus competencias. Pero en este ultimo caso, solo podrfa pedir una reconsideraci6n mientras no
hubiere vencido el plazo perentorio para el tratamiento parlamentario. Vencido este, al Poder
Ejecutivo s610 Ie cabrfa la facultad de acudir ante la Suprema Corte de Justicia (arts. 256 Y ss.
y 313 inc. 2), unica competente para decidir con valor de cosa juzgada en materia de
inconstitucionalidad para el caso.

por el Gobiemo" y Espaiia (1978) que dispone "El Rey sancionara en el plazo de 15 dias las leyes aprobadas por las
Cortes Generales, y las promulgara y ordenara su inmediata publicaci6n" (art. 91).
206. No obstante, a nivel provincial, la consLituci6n de Neuquen (J 957, art. 169) exduye expresamente el veto
del presupuesto judicial (DANA.1966:65).
207. El veto sera considerado en reuni6n de ambas camaras, y podra ser rechazado por el volo de la mayorla
absoluta de lesgisladores, en escruLinio secreto (an. 66-40.).
 TERCERA PARTE
APRECIACION CRITICA
 Capitulo VI
PERSPECTIVAS PARA UNA EVALUACION CRITICA
DEL DERECHO POSITIVO

En la primera parte hemos situado la cuesti6n investigada en una perspectiva te6rica,

10 que nos permiti6 explicitar las premisas de toda la investigaci6n.
La seguda parte, la dedicamos a describir la soluci6n uruguaya con cierto detalle en
aquellos aspectos que presentan mayor particularidad 0 nos pareci6 necesaria una revisi6n,
frente a la interpretacion tradicional de la doctrina 0 la pnktica institucional. Con ello,
pretendimos mostrar cual es el sentido del art. 220 de la Constituci6n, interpretado con forme
el sentido general del sistema constitucional uruguayo.
Pero como 10 planteamos en nuestra propuesta, nos propusimos indagar mas alla de
nuestro derecho positivo, para tomar una perspectiva critica en base a otras pautas normativas.

Claro esta, que no corresponde que una investigaci6n institucional como la presente
sea destinada a fundamentar las ideas personales del au tor, 0 sus preferencias; cuando
planteamos una apreciaci6n critica aspiramos a mantener aqui tambien cierto rigor met6dico.
La critic a no ha de plantearse desde la postura personal del au tor, sino par referencia a otros
sistemas normativos -positivos 0 postulados- y aun a los resultados empiricos de larealidad
regida par las normas analizadas.

Lo primero que corresponde -pues- es determinar bien cuales son los terminos de
la critica: esto es que someteremos a critica, y desde que parametros 10 haremos.
EI objeto de critica es -obviamente- la soluci6n del art. 220, esto es: el regimen del
art 220 de la Constituci6n.
En primer lugar lque cabe entender por 'el regimen del 220'?, lei que surge de la
interpretacion cientifica de la constituci6n, 0 el que se ha aplicado en la experiencia institu-
cional? seglin sea uno u otro, la respuesta variarfa sustancialmente. En este caso, tomaremos
como objeto de crftica al regimen normativo, es decir, el que cuenta con una justificacion
valida en nuestro ordenamiento constitucional.

EI segundo punto que cabe precisar, es: Len base a que criterio podemos juzgar la
soluci6n constitucional uruguaya? La crftica de un instituto positivo, puede --desde luego--
hacerse en base a sus resultados pnkticos; en tal caso, cada uno llegara a la conclusion que
mejor se ajuste a sus propias expectativas.
Es muy probable que un titular del Poder Ejecutivo este de acuerdo con los postulados
de la autonomfa jurisdiccional, pero que en la practica adopte decisiones que la contradigan,
constref'iido por urgencias econ6micas. Tal tipo de confrontaci6n no nos interesa ahora, porque
no se basa en principios generales, con pretensi6n de validez.
Quiere decir que para nuestro prop6silO, hemos de considerar aquellas proposiciones
normativas, con pretensi6n de validez, como pueden ser los principios generales del derecho,
la opini6n de la doctrina, el derecho comparado, los postulados corporativos (magistrados,
abogados, usuarios, etc.) las propuestas polfticas, etc. En el primer caso, se trata de discutir la
coherencia intema del sistema: se confronta una soluci6n particular, con los principios
generales que presiden todo el sistema, y que pueden invocarse para fundar la aplicaci6n del
derecho. En los demas casos, se trata de pautas susceptibles de incidir en una argumentaci6n
jurfdica general, constitucional 0 legislaliva (de lege ferenda), y que en caso de vacfo legal 0
duda interpretativa, pueden invocarse en una argumentaci6n decisional. Formalmente, se trata
de postulados extemos al sistema, es decir, no son validos dentro de el, pero que tienen
innegable fuerza argumentativa con fines decisionales.
 Capitulo VII
CONFRONTACION CON LOS PRINCIPIOS GENERALES
DEL ORDENAMIENTO JURIDICO UNA CRITICA INTERNA
AL SISTEMA JURIDICO

Seccio1l1
Con/rontacion con los principios del derecho internacional

Si aceptamos que nuestro pais forma parte de la comunidad intemacional, y reconoce

la validez de los tratados intemacionales de que forma parte, debe interesamos indagar la
adecuaci6n de nuestro regimen de tribunalcs alas pautas que al respecto pudiera disponer el
derecho intemacional, el cual podemos hoy admitir que integra nuestro ordenamiento positivo.
A los fines de nuestra investigaci6n, sera suficiente una presentaci6n general de los
elementos que podria comprender una revisi6n critica de nuestro regimen presupuestal para
la jurisdicci6n, a la luz de las normas y recomendaciones internacionales.

EI derecho internacional surgido en el ambito de las Naciones Unidas, se recoge sin

duda la conciencia universal respecLOde la" cuestiones reguladas, esto es, aquellos principios
indiscutidos para cualquier cultura 0 civilizaci6n del mundo.
En este ambito, encontramos dos textos que guardan relaci6n con el tema de nuestra
investigaci6n: la Carta de las Naciones Unidas, y la Declaraci6n Universal de los Derechos
Humanos.
En el Preambulo de la Carta de las Naciones Unidas (1945) se afirma que los pueblos del mundo
estan resueltos "a crear condiciones bajo las cuales pueda mantenerse la justicia", 10 cual implica un
sistema de justicia imparcial e independiente. . .
Mas especificamente, el art. 10 de la Declaracion Universal de Derecho Humanos (1948) "Toda
persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oida publicamente y COIl justicia por un
 tribunal independiente e imparcial, para la detenninaci6n de sus derechos y obligaciones 0 para el
ex amen de cualquier acusaci6n contra ella en materia penal".
Desde 1980 el Consejo Econ6mico y Social viene desarrollando un prograrna destinado a la
fOITnulaci6n de una declaraci6n de la Asamblea General 0 convenci6n intemacional sobre La Inde-
pendencia de la Justicia, cuyo proyecto ya estaba concluido en 1988. Su texto 10 hemos de referir aI
comentar las elaboraciones doctrinarias, pues hasta tanto no sea sancionado, debemos considerarlo
como doctrina, si bien resulta sin duda la mas recibida.
Estos textos, que pretenden ser un desarrollo de aquellos principios del derecho intemacional,
a1uden --como veremos-expresamente a la cuesti6n presupuestal, suministrando pautas fmnes para
evaluar las soluciones.

95. EL DERECHO INTERNACIONAL EUROPEO:

JURISPRUDENCIA DE LA CORTE EUROPEA DE DDHH .

.Ciertarnente, el derecho internacional europeo no nos resulta aplicable, pero en la

medida que desarrolla los mismos principios universales, resulta de interes conocer ciertos
criterios que hacen a nuestro tema.
La Corte Europea de Derechos Humanos ha dictado condenas contra Estados para que
indemnicen a quienes se yen perjudicados par la excesiva duraci6n de los juicios. La
jurisprudencia es ejemplar y tiene directa relaci6n con el tema de nuestra investigaci6n, porque
se hace hincapie en la atenci6n presupuestal que el Estado en su conjunto haya dispensado a
la Justicia, tomando en cuenta si los incrementos de los rubros se correspondieron con el
incremento en el trabajo, etc.
En este sentido, pueden verse los autos "Zimmerman y Steiner c/Confederaci6n Suiza"
ficha 6/1983/52/81, fa:Iado el 20.6.83 (Rev. Urug. DeL Procesal, 1984:258). Tenemos cona-
cimiento de un fallo posterior en el mismo sentido contra Espana.
Estajursiprudencia no hace mas que desarrollar un viejo principio de derecho interna-
cional, segun el cual los Estados eran responsables por la denegaci6n de justicia a los
extranjeros, el cualluego fue evolucionando hacia la universalizaci6n como derecho huma-
no,sin distinci6n entre nacionales y extranjeros (SINGHVI,1985, parr. 45).
Este principio, y su aplicaci6n practica comienza a cerrar la brecha 16gica existente
hasta ahora entre la proclamaci6n indiscutible del derecho a la justicia, y los ObSulcUlos
presupuestales interpuestos sistematicamente en los estados modernos.

En el ambito americano, encontramos dos sistemas de derechos: el de la Declaraci6n

Americana de Derechos y Deberes y la Convenci6n Americana sobre Derechos Humanos.

La Declaraci6n Americana de IDS Derechos y Deberes del Hombre (1948) reconoce el derecho a
la justicia (art. XVIII) y la Convenci6n Americana sabre Derechos Humanos (1969) desarrolla dicho
derecho reconociendo que "Toda persona tiene derecho a ser oida, con las debidas garantias y dentro
de un plazo razonable, por un juez 0 tribunal competente, independiente e imparcial ... " (art8).
 Nos parece que en el plano normativo, el regimen presupuestal del art 220 esm en
armonia con el orden juridico internacional.
Sin embargo, una aplicaci6n err6nea del mismo puede considerarse la causa de que los
resultados efetivos del mismo sean insatisfactorios y eventualmente podrian llegar a ser
violatorios de dicho ordenamiento, comprometiendo asi la responsabilidad del Estado.
Si hubiera que juzgar nuestro sistema judicial desde el punto de vista de la eficacia que
se requiere intemacionalmente, habrfa que recurrir a una comparaci6n empirica con otros
paises,lo cual corresponde a otra seccion de nuestro estudio. Pero desde ya podemos senalar
que las cifras estadisticas no nos son desfavorables en la actualidad, luego de la implantaci6n
del nuevo C6digo General del Proceso, y la ampliaci6n de la infraestructura organica

Secci6n 2
Confrontaci6n con los principios generales de nuestro ordenamiento constitucional

En este rubro nos planteamos la cuesti6n de si la soluci6n del art. 220 es coherente con
los principios constitucionales que informan el 6rden constitucional uruguayo. En especial,
nos interesa confrontarlo con los principios organicos recibidos por nuestra constiwci6n: la
separaci6n de poderes, cl Estado de Derecho y de la Icgalidad financiera.
En realidad, nos pareee posible reunir todos esos principios bajo la denominaci6n
general de Estado de Derecho, que a nuestro juicio los comprende a todos, bajo el actual
desarrollo de dicha doctrina.

99. DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL PRINCIPIO

DE LA SEPARACION DE PODERES

Nuestra Constituci6n consagra sin duda una forma de separaci6n de los poderes del
Estado.
Considerando que resulta imposible definir el principio de separaci6n de poderes (haremos
referencia mas adelante aJ debate sobre la vigencia de este principio) cabe seiialar que nuestro
ordenamiento constitucional consagrado -en los origenes- un principio de separaci6n de poderes de
tipo clasico. segun queda testimoniado en los actuales arts. 82, 83.149 Y233.
Pero, de la formulaci6n clasica. nuestro sistema de separaci6n de poderes evoluciono haeia forrnas
mas racionalizadas de contralor de los poderes, mediante laintroduccion de organisllXlsindependientes
de 10s poderes c1asicos. que nos acercan al ideal del Estado de Derecho (REAL, 1957).
Segun la elaboraci6n de nuestra doctrina constitucionalista. "el principio de la separaci6n de
poderes tal como ha side recogido en nuestra Constitucion. significa que los aetos de un poder del
gobierno (0 de un sistema organico estructuralmente asimilado a un poderdel gobierno, tal COIlXlel de
la justicia electoral. el de 10 contencioso administrativo y el de contralor hacendistico) no pueden ser
desaplicados. extinguidos, reformados ni sustituidos por otro poder del gobierno (0 sistema orgamco
asimilado) sino por razones de legitimidad" (CASSINELLI. 1958 a:89.92; 1967 a: 105).
No es respetuosa de este principio la practica del Poder Ejecutivo ---avalada en los hechos por el
 Parlamento-- pm la cual aquel se atribuye la facultad de formular iniciativas presupuestales respecto
de 105 OSCRJ, que implican revisar decisiones que solo a estos les estan atribuidas, como por ejemplo
en cuanto al monto maximo de 105 creditos solicitados, y la creacion de 6rganos (supra, No. 67.2).

Desde este punto de vista, la solucion del art. 220 -segun Ia interpretaci6n que
entendemos correcta del mismo- satisface adecuadamente Ias exigencias del principio de
separacion de poderes, porque:

a) el Poder Judicial y los demas cuasi poderes dotados de autonomia funcionaI, yen
garantizada esta por la facultad autonoma de evaluar sus propias necesidades, y
proponer las prioridades entre ellas a los efectos de su satisfacci6n. Dado que Ia
propuesta los OSCRJ tiene el efecto de fijar el monto maximo de Ios montos de
los creditos, se garantiza asi la independencia del jerarca administrativo de Ios
mismos, evitando que otro poder, por Ia via de proponer creditos mas amplios
pudiera desautorizar al jerarca del OSCRJ.
b) sobre la formulaci6n de la iniciativa el Poder Ejecutivo no tiene poder alguno de
revision 0 modificacion por razon de merito u oportunidad; solo Ie permite a este
expresar su punto de vista, 10 cual es razonable pues -se supone- refleja el de
un sector mayoritario de la ciudadania, y adem as esta motivado por Ia responsa-
biliad por Ia conduccion central de la politica financiera, 10 que sin duda ejerceni
su peso sobre el Parlamento.
En este sentido, pues, los OSCRJ estan en igualdad de condiciones juridicas con
el Poder Ejecutivo. No sucede 10 mismo respecto del Poder Legislativo, pues este
sanciona su propio presupuesto, pero ello resulta acorde con otro principio del
constitucionalismo de tradici6n liberal, segun la cual al Legislativo corresponde
la ultima palabra en materia rinanciera (principio de legalidad financiera).
c) la decision final, que podra disminuir los montos reclamados 0 rechazar la
propuesta, corresponde al Poder Legislati VO, actuando como organo presupuestal
supremo, 10 cual implica que ninguna intervenci6n Ie cabe al Poder Ejecutivo en
la etapa decisoria.
Es una de las soluciones que tradicionalmente se acepta como maxima garantia
institucional a que puede aspirarse en un Estado de Derecho.

100. PRINCIPIO DEL CONTROL JURISDICCIONAL

DE LA ACTIVIDAD ESTATAL.

Como sefialamos anteriormente, nuestro ordenamiento constitucional se ha orientado

hacia la forma de un Estado de Derecho, la cual supone algo mas que una mera separaci6n de
los poderes: supone tarnbien que toda la actividad estatal esta sujeta a control jurisdiccional.
Si bien ello se ha logrado en buena medida a traves del sistema de OSCRJ (que son
objeto especial de nuestra atenci6n en esta investigaci6n), nos parece que puede sefialarse una
'brecha' en el sistema, en la medida que:

a) no se ha atribuido eficacia j urisdiccional a Ias resoluciones del Tribunal de Cuentas

para controlar Ia legitimidad en materia financiera;
b) no existe un tribunal independiente competente para resolver un eventual con-
 flicto respecto del presupuesto entre el Poder Judicial y los poderes Ejecutivo y
Legislativo (208).

EI antiguo principio de legalidad financiera (abarcante de la legalidad tributaria y del

presupuesto) forma parte indiscutible de la concepcion liberal del estado, y ha pasado a formar
parte necesaria de la idea del Estado de Derecho, IX:>T cuanto implica que la hacienda estatal
es dependiente, y que ante la imposibilidad de que los ciudadanos la gestionen directamente,
cabe requerir su consentimiento a traves de sus representantes mas directos,los parlamentarios.
Desde este punto de vista, el regimen del art. 220 resulta tambien satisfactorio, pues
reposa sobre la aprobacion parlamentaria del presupuesto. Por otra parte, no violenta otros
corolarios de dicho principio, como los de unidad (estos presupuestos se presentan incorpora-
dos al Presupuesto Nacional) ni el de universalidad, por igual razon, por cuanto comprenden
todas las partidas de sus respeclivos presupueslos.

1. A partir de una formula de scparacion de poderes clasica, nuestro constitucionalis-

mo se ha desarrollado en pas de la consagracion de un verdadero Estado de Derecho. La
formula actual uruguaya del Estado de Derecho se basa en una compleja distribucion de
competencias, sujetas a reciprocos conlralores de legitimidad, confiados a 6rganos inde-
pendientes.
2. De acuerdo con dicha f6rmula, la solucion del art. 220 resulta compatible en cuanto
garantiza una efecliva aUlonomia cnla proyeccion y gesti6n presupuetsal; no obstante, se
advierte la ausencia de una instancia jurisdiccional suprema para dirimir eventuales conflictos
en la etapa de decisi6n presupuestal.
3. Por el contrario, debe sei'ialarse que la practica seguida hasta ahora, en cuanto
significa que el Poder Ejecutivo se atribuye la facultad de recurrir las decisiones parlamentarias
ante un organo favorable a su orientacion, dcbilita no solamente el papel del parlamento, sino
tambien a los organismos de control de la regularidad juridica, garantia de la vigencia del
Estado de Derecho.

208. Como se puso de manifiesto en el confliclo de 1986, en que la Asamblea General resolvi6 con criterio
politico una cuesti6n que obviamente implicaba cuesliones de constitucionalidad. El6rgano natura1rnente lIamado a
dirirnirla hubiera side la Suprema Cone. pero cuando him saber en su mensaje a la Asamblea General (J 986) que
podia hacerlo. fue acusada por los voceros del panido de gobiemo de ser "juez y pane" en el conflicto. En una
circunstancia como esa. hubiera resultado de suma utilidad la existencia de un tribunal 0 cone constitucional de tipo
kelseniano.
 CapItulo VIII
CONFRONT ACION CON LAS ELABORACIONES
DOCTRINARIAS

Seccian J
Introduccian

En esta investigaci6n nos hemos encontrado con elaboraciones doctrinarias provenien-

tes de las diversas ramas juridicas que enfocan la cuesti6n presupuestal de los 6rganos
jurisdiccionales desde distintos angulos e intcrcses. Estos estudios aparecen general mente
incomunicados entre sf, porque se advierte la falta de una disciplina que estudiando especffi-
camente las cuestiones del Poder ] udiciaf y demas organismos jurisdiccionales unifique todos
esos aportes.
En la medida de nuestras posibilidades, hemos revisado elaboraciones de la doctrina
intemacionalista, judicialista, pubficisla, y financicra que directa 0 indirectamente aportan
elementos relevantes para encarar fa cuesti6n que estudiamos.

Seccian 2
Doctrina referida al derecho internacional

Esta vertiente doctrinaria, que puede considerarse de las mas j6venes del derecho
intemacional, ha dado los pasos mas decididos hacia la consolidaci6n de un cuerpo dogmatico
acerca del PUnlO,como desarrollo 16gico del derecho de todo ser humano de ser juzgado por
un juez independiente e imparcial.
Si bien existen antecedentes, podemos situar la consolidaci6n organica de esta elabo-
raei6n doctrinaria euando la Comisi6n Intemaeional de Juristas ere<> el Centro para ]a
Independeneia de J ueces y Abogados, en 1978, con sede en Ginebra.
Esta organizaei6n ha trabajado en estrecha eolaboraei6n con dos eomisiones del
Consejo Eeon6mieo y Social de las Naeiones Unidas: la Comisi6n de Derechos Humanos y
la Sub-Comisi6n de Prevenei6n de Disriminaeiones y Proteeei6n de las Minorias.
De este trabajo eonjunto han resultado diversas declaraeiones (209), un monumental
Informe del Relator Especial de la Comisi6n de DDHH (SINGHVI,1985) y un proyecto de
Declaraei6n de la Asamblea General 0 Convenei6n de las Naeiones Unidas.

En el Congreso de Siracusa (ltalia, 1982) se aprooo un 'Proyecto de Principios sobre la

independencia del Poder Judicial', (conocidos como 'Principios de Siracusa'), entre 10s cuales se
.incluyen los siguientes relacionados con nuestro tema:
"Art 24. Se debeni proporcionar al poder judicial, a fin de garantizarsu independencia, los medios
y recursos necesarios para el desempeiio adecuado de sus funciones judiciales".
"Arl 25. Debeni preparar el presupuesto del poder judicialla autoridad competente en colabora-
cion con el poder judicial.
Las asignaciones presupuestarias debenin ser suficientes para que todos 10s tribunales puedan
funcionar sin un volumen excesivo de trabajo. EI pader judicial debeni poder presentar a la autoridad
competente el ca.lculo de sus necesidades presupuestarias.·'
En el Congreso de Montreal (Canada,junio de 1983) se aprooo una Declaracion Universal sobre
Independcncia de la J usticia. En 10conccrnienle a nuestro tema, se establecio:
"2.21 b) Los sueldos y pensiones dc los jueces dcbenin ser adecuados a su categoria y a la dignidad
y responsabilidad de sus funciones, y scrlin regularmente ajustados a fin de tenerplenamente en cuenta
el alza de los precios".
"2.40. La responsabilidad central de la administracion de los tribunales incumbira al poder
judicial".
"2.41. EJ Estado tiene el dcbcr suprcmo de proveer los recursos financieros adecuados para
pennitir la debida administTacion de justicia, con inclusion de las instalaciones necesarias para el
mantenimento de la independencia, la dignidad y la eficacia de la magistratura, del personal tecnico
y administrativo, y de los presupuestos de funcionamiento".
"2.42. EI presupuesto de los tribunales sera preparado por laautoridad competente en colaboracion
con el poder judicial.
El pader judicial dcbera presentar a la autoridad competente el ailculo de sus necesidades
pres upuestarias ".
En el VII Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencion del Delito y Tratamiento del
Delincuente(Milan, agostode 1985) seaprobaron unos 'Principios Blisicos relativos alaIndependencia
de la Judicatura', que recogieron -en 10que ahora nos atafie- unicamente las previsiones acerca de
las remuneraciones y pensiones de los jueces.
Por resolucion 40/32 de 29.11.85, la Asamblea General de la NNW hizo suyas las resoluciones
del VII Congreso. Por resol ucion 40/146 de 13.12.85 'acogio con beneplacito' estos Principios Basicos
e invito a los Estados a que los respetasen.

209. Estas dec1aracioneshan contado con el respaldo de numerosas organizaciones no gubemamentales y par
la propia Asamblea General de la ONU.
 Como ya referimos. este informe se produce por encargo del Consejo Econ6mico y
Social de las Naciones Unidas.

En Julio de 1985 se presentoellnfonne SINGHVI, el cual recoge laelaboracion de los congresos

ya mencionados y suministra una fundamentacion muy amplia de la necesidad y conveniencia de
afianzar la independencia economica de los jueces, como condicion para el cumpliiento de su funcion
de garantfa de los derechos humanos. A dicho informe se anexo un Proyecto de Declaracion sobre la
Independencia de los Jueces, segun la cual:
"art. 33) La responsabilidad principal en euanto ala administracion de los tribunales, inclusive la
supervisionl y el control disciplinario del personal administrativo y auxiliar, correspondeni al poder
judicial".
"art. 34) EI Estado dani prioridad a proveer recursos adecuados con objeto de permitir que la
justicia se administre en debida forma, con inclusion de los medios materiales apropiados para el
mantenimiento de la independencia,la dignidad y la eficacia del poder judicial; de personal judicial y
administrativo y de presupuestos de funcionamiento".
"art.35) EI presupuesto de 10stribunales sera preparado por elorgano competente en colaboracion
con el poder judicial, teniendo en cuenta las necesidades de la administraci6n de justicia".

EsLe Seminario LuvOlugar los dlas 21 al 2S de marzo de 1988 organizado por la Cll y
el CIJA.

EI Dr. R. BRODY (Director del CIJA) expres6:

"Somos conscientes que los problemas que enfrenta la judicatura en America Latina, son
diferentes a los que se plantean en otras partes del mundo. Se ha afinnado comunmente que los
tribunales latinoamericanos dependen del poderpolftico y que es!lin dominados porel entonropolitico.
EI motivo que con mas frecuencia se adelanta para explicar esto, es el dominio tradicional que ejerce
el Ejecutivo, asi como el poder discrecional que se Ie otoroga al Presidente de la Republica"
(AA VV,1988: 13)
Enumerando los obs !liculos para la independencia de de la magistratura, seiialo Abreu en el mismo
Seminario dijo DALLARI (decano de la Facultad de Derecho de San Pablo):
"La magistratura que depende del punto de vista financiero y necesita de la buena voluntad del
"Legislativo y del Ejecutivo para la creacion de cargos, la implantacion y el perfeccionamiento de
servicios, y con mucha frecuencia hasta para escoger magistrados y para promoverlos a niveles
superiores, evita crear enfrentamienlos con los gobernantes. Ello tiene un reflejo considerable en las
propias decisiones judiciales, que muchas veces se ajustan sin much a coherencia a las conveniencias
del gobierno 0, cuando mucho, hacen aplicacion estricta de la legalidad formal, rnanipulada por los
gobemantes." (AA VV, 1988:20)
EI magistrado H. LORENZO de Uruguay, expreso que "Ia independencia judicial 5610 puede
resultar asegurada si la comunidad nacional destina real mente una pane adecuada de sus mejores
recursos humanos y materiales al ejercicio de la funci6njurisdiccional", sosteniendo que "Ia existencia
de una disposicion constitucional que eslablezca la obligatoriedad de destinar un p<rcentaje del
presupuestodel Estadoal Poder Judicial, es una expcriencia que hadado excelentesresultados en Costa
Rica" (AA VV,1988:71).
Este Seminario adopto entre sus 'conclusiones y recomendaciones' las siguientes:
"17. Debe establecerse, por via constilucional, un porcentaje minimo del presupuesto nacional
para atender los gastos de gestion y funcionamiento del poder judicial, 10que deeberliincluir un caIculo
adecuado para modernizarci6n y tecnificaion de la tarea.
 Seccion 3
Doctrina referida a fa organizacion de lajusticia

Las cuesliones relati vas a la organizaci6n de los organismos jurisdiccionales no recibe

un tratamienlo homogeno, 10 cual ha sido sei'ialado como una deficiencia de los planes de
estudio usuales. Las cuestiones atinentes a la organizaci6n judicial son objelo de estudio por
los cultores del derecho procesal, y en los ultimos liempos por una nueva disciplina que toma
como objelo especifico de eSludio la organizaci6n judicial en su conjunto. Esta disciplina
cuenta ya con significativos cultores en ltalia, Espana, y Argentina (ver para un panorama muy
completo: MONTERO AROCA,1984).
Las cuestiones relativas a los restantes organismos jurisidiccionales reciben un trata-
mienlo concurrenle de distintas disciplinas generales (derecho conslitucional, administrativo,
financ.iero) yen aIgun caso con cierta especialidad, como sucede con los tribunales de cuentas,
que son objeto de estudio por la denominada ciencia fiscalizadora.
EI centro de interes de estas diversas disciplinas no es siempre el mismo, y por
consiguiente ello explica algunas diferencias de acento. No obstante, aquf reunimos todos estos
enfoques bajo la denominaci6n de doctrina judicialista, comprendiendo pues la elaboraci6n
de los procesaIistas y la de los cultores del dcrecho judicial 0 jurisdiccional, propiamentedicho.

En el ambito mundial, se destaca la labor de los Congresos Inlemacionales de Derecho

Procesal (Venecia, 1950; Viena, 1953; Venecia, 1962; Alenas, 1967; Mexico, 1972; Gan-
le,1977; Wtirzburg, 1983; Ulrechl, 1988).
En el VII Congreso Intcrnacional de Derecho Procesal (Wiirzburg, Alemania Federal, setiembre
de 1983), uno de los temas fue la 'Indcpendencia judicial en el desarrollo juridico mod ern 0 ,, y fue
relator general el Prof. VESCOVI, quien presento un completisimo in forme, que contiene numerosas
referencias al punto que nos ocupa. Dicc cl citado autor: " ... se reconoce que muy a menudo, a traves
del cercenamiento de recursos, sc eSlii rcalmente limitando la independenciajudicial. Especialmente
para un Poder cuyos medios economicos son tradicionalmente escasos, al pun to que en muchisimos
paises se denuncia la dificultad cn rcalizar eficazmente el seTVicio de la 1usticia por la pobreza
reconocida del Poder 1udicial (falta de 1ueces para el numero de asuntos, falta de personal, escasas
remuneraciones, falta de medios modernos, falta de edificios adecuados, etc.)." (VESCOVI,1983:582).
Senala luego que" ... se ha propuesto algun sistema que signifique destinar un porcentaje fijo del
Presupuesto Nacional establecido por disposicion constitucional para el Poder 1udicial, que este,luego,
administra libremente. Es el caso de Costa Rica, donde se destina un 5% del total presupuestal,lo que
ha permitido el mas COTTCCtofuncionamiento de la justicia y el mas adecuado uso, por los Tribunales,
de los fondos otorgados constilucionalmente" (VESCO VI (1983:582).
"En Uruguay, antes de la perdida de la autonomia del Poder 1udicial, primero de hecho y luego
de Derecho, ano 1978,( ... ) se practico el sistema de partidas globales,una para sueldos y otra para
gastos e inversiones, las cuales se incluian en el Presupuesto aprobado por el Legislativo, sin que este
entrara a discriminar 0 a eSlablecer en que rubros debfan descomponerse esas partidas que manejaba
libremente la Suprema Corte Justicia." (VESCO VI, I 983:582).
"No hay duda que a traves de la preparacion de esta ley, que significa en definitiva planear Ia
organizacion de los servicios y hacer posible su ejecucion, el Poder Ejecutivo puede limitar la
independenciajudicial yes natural que mayor limitaeion aparece si es eI mismo que,luegode aprobado
eI presupuetso, es quien 10 administra, distribuye los gastos, dispone inversiones, efectua pagas, elc ..
 Es por eso que,en muchos paises se trala de encontrar mecanismos que permitan que el propio Poder
Judicia! sea quien rea1ice esa adminislarcion (self-administration).
"Es evidente que la autonomia de los organos superiores de la Magistratura es 10 que asegura la
independencia del propio Pader Judicial, por 10 que el regimen resulla aceptable", (VESCO-
VI,1983:584).

En este ambito ha realizado una labor sin parang6n el Instituto lberoamericano de

Derecho Procesal, fundado en ocasi6n de las I Jomadas celebradas en Montevideo el ai'io 1957.
No obstante, a 10 largo de sus 12 Jornadas no encontramos un temario especificamente
dedicado al estudio de esta problemutica. Pero, en cambio, en el C6digo Modelo de Procedi-
miento lberoamericano elaborado en su seno, se propugna la adopci6n de la 'soluci6n
costarricense' por la cual se garamiza un porcentaje minima del presupuesto general para el
Poder Judicial.

La opini6n de nuestra doctrina se ve reOejada en las elaboraciones intemacionalesantes

resenadas, desde que ha tenido un preponderame papel en ellas.
En 10 nacional, la elaboraci6n doctrinaria se nuclea institucionalmente en el Instituto
Uruguayo de Derecho Procesal y se expresa a traves de publicaciones de sus miembros y
Jomadas de la especialidad.
Las Jomadas Nacionales de Derecho Procesal se han caracterizado par una gran elabracion en el
plano tecnico y cientifico, mas no se han ocupado especificamente del problema presupuestal de los
tribunales.
En la produccion individual de algunos autores encontramos referencias especificas a! punto.
COUTURE demostro tener plena conciencia de la importancia de la cuestion presupuestal de la
jurisdiccion; asf 10testimonia en su Procedimienlo (1941,1: 18-19), en sus Estudios (1950,1, especia!-
mente a! tralar la justicia inglesa, p.151) Yen el Curso sobre el presupuesto del Poder Judicia! (1952).
No obslante no hemos halJado sugerencias concrelaS en el plano normativo, 10 cual se explica pues
entendfa que nuestra constitucion habfa resuelto satisfactoriamente la cuestion de la independencia
judicial (COUTURE,1950,1: 129).
Quien mas se ha ocupado del lema es el Prof. VESCOVI, a traves de ponencias ante congresos
intemacionales (Wiirzburg), extranjeros (Mendoza, Argentina) y la redaccion del COdigo Modelo para
lberoamerica Mas recienlemenlc se ha ocupado de las cuesitiones presupuestaJes y administrativas del
Poder Judicia! en una larga serie de nolas en la prensa. Con referencia al regimen presupuestal se reitera
partidario de la solucion •costarricense', pero mani fiesla sus serias objeciones a! desempeno adminis-
trati vo de la Corte (210).

A diferencia del nuestro, en este pafs los procesalistas han dedicado mas atenci6n al
regimen presupuestal de lajuslicia,lo cual se justifica par la excesiva dependenciaque presenta
la ramajudicial respeclO del Ejeculivo.
 En el plano colectivo -que es el que estarnos privileg~ando en este trabajo- se
destacan los Congresos Nacionales de Derecho Procesal.
Las Jornadas de noviembre-diciembre de 1960 afirmaron la necesidad de alcanzar la plena
autonomia del Poder Judicial en materia presupuestaria (RAME,1978: 103).
EI VII Congreso, Mendoza, 1972, declaro:
"10.) La autarquia del Poder Judicial, base indispensable de su independencia, debe ser un
principioreceptado en las consti tuciones, reproduciendo los antecedentes de las Provinciasde Neuquen,
La Pampa y Chubut, como asi tam bien las conclusiones de diversas conferencias nacionales e
internacionales.
20.) La Constitucion estableceni que la ley presupuestal fije un porcentaje para el Poder Judicial
a fin de que este distribuya y organice sus servicios en forma autonoma para que pueda cumplir
acabadamente con sus fines.
( ...)
40.) Una vez fijado ese porcentaje, el mismo podni ser aumentado pero no disminuido en 105
futuros ejercicios.
50.) Sin peIjuicio de los recursos establecidos precedenternente,los bancos que reciban depOsitos
judiciales, retribuinin -por su parte- este servicio con un porcentaje anual en beneficio del Poder
Judicial, que se afectara exclusivamente a obras de infraestructura para la organizacionjudicial" (211).
El X Congreso, Salta, 1979, ratifica las conclusiones del anterior (DROMI,1982:46).
En forma individual, se han pronunciado a favor de una autarquia economica del Poder Judicial:
DANA MONTANO (1966), ARANDA (1972), RAME (1978), SAGOES (1986), etc.

Existe -adem as- un significativo nucleo de autores que -proviniendo de distintas

ramas tradicionales- se han especializado en cuestionesjudiciales.
Una de las principales manifestaciones de este interes por la cuestion judicial sea la investigacion
institucional emprendida a mediados de los '70 por el FaRES (Foro de Estudios sobre la Administra-
cion de Justicia), con un ambicioso progmma que incluyo un profundo anaJisis de la experiencia
extranjera (212).
En esta perspecti va, BERGALLl ha encarado la cuestion de la reestructuracion del Poder Judicial
acorde con el restablecimiento democnitico, propugnando decididarnente el modeloftafio-espafiol del
consejo superior de la judicatura. Sefiala al rcspecto que "En lineas generales se puede afirmar que la
garantia de dicha independencia se ha encontrado contemponineamente en el sistema lJamado de
autogobierno0 cogobierno de la justicia, mediante la constitucion de organismos especificosdedicados
a tal fin."
Pero con respecto a la cuestion administrativa --<juizas condicionado por dicho modelo- tiene
una postura muy cautelosa, estableciendo "algunas matizaciones en torno del concepto de inde-
pendencia judicial ":
1) "cuando se hace referencia a la independeneia del Poder Judicial se piensa en la posicion
institucional de aquel Poder, en su articulacion dentro del sistema total del poderpolitico, y no en
la independencia subjctiva, personal, incluso heroica, de 105 miembros individuales del Poder
Judil-ial, aunque la segunda sea la consecuencia de la primcra y no al reves, como se afmna desde
posturas siempre intercsadas"
2) ".,.la independencia del Poder Judieialtiene que ser entendida no solamente hacia el exterior, es
decir, en relacion a los otros podcres del Estado, sino en el seno de la propia organizacion judicial ";
3) " .. .la independencia del Poder Judicial tiene que ser entendida (... ) no como separacion de la
sociedad civil ni como cuerpo separado a toda forma de control democratico y popular".

211. No deja de ser digno de menci6n que eJ relator de este Despacho de la comisi6n rcspectiva haya side el
Prof. VESCOVI de nuestro pais. Ver transcripci6n en Cuademos de los Institutos No. 130, Universidad Nacional de
Cordoba, Instituto de Derecho ProcesaJ, cuademo XIV (1974), p.49.
212. En coordinacion con la reuni6n de Presidentes de Cortes Supremas, organiz6 diversas Conferencias soore
Reforma Judicial (C6rdoba, Santa Fe, etc.) y present6 un Plan de Reforma Judicial al Ministerio de Justicia en 1978
(inCdito).
En la revista La Ley pueden verse numerosos trabajos que dan cuenta de las diversas investigaciones realizadas en
el marco de este programa, en muchos de los cuales se aportan importantes consideracimes acerca de la cuesti6n
presupuestal de la justicia.
 "De ahi la necesidad de que los organos encargados de velar y garantizar la independencia del
Poder Judicial no se conviertan en instrumentos en defensa de intereses estamentales y corporativistas
o en simple gropo de presion para la reivindicacion de pretensiones profesionales 0 en elementos de
gestion burocr.itica de la organizacion judicial, sino que al mismo tiempo C... ) sirvan de canal de
comunicacion entre aquel y la sociedad civil. evitando el enclaustrarniento de la funcion de juzgar"
CBERGALLI.1984: 101-2).
Mas adelante al formular sus "Puntos de un programa alternativo de pnictica judicial para una
reforrna democratica de la justicia argentina", no incluye proposicion alguna sobre el tema presupuestal
CBERGALLI:117-120).
Porel contrario SAGOES se pronuncia categoricamente a favor de la adopcion de soluciones para
la 'cuestion economica del Poder Judicial'. Para ello comienza por establecer las razones que justifican
tal necesidad:
"Ia independencia del Poder Judiciario reclama algun sistema economico que Ie de sustento
suficiente para su operatividad.
Una manera indirecta (pero muy efecti va) de restarprestigio institucional ala magistraturajudicial
y de recortar su autonomia consiste en privarla de los medios financieros necesarios para que opere
debidamente" C... ) Eso produce el pexodo de numerosos jueces calificados" y afecta "la simple y
cotidiana administraci6n de justicia"todo 10cual "redunda en morosidad e ineficiencia" que "produce
a su turno un fuerte desprestigio social, caracterizado por la perdida de consenso comunitario en su
judicatura y la conciencia de su ilegitimidad, cosa que resta. claro eslli, autoridad etica y politica al
Poder Judicial" CSAGOES,1986:849).
Para solucionar esta cuestion. propugna una "respuesta (... ) necesariamente integral" consistente
en:
a) "La autarquiajudicial en sentido pleno" comprendiendo en ell a la asignacion de un cupo minimo
(solucion costarricense), iniciativajudicial en el presupuesto,loquedenominaremos mas adelante
como 'veto judicial' respecto de las modificaciones en el parlamento. y ejecucion propia
(SAGOES.1986:854).
b) medidas complementarias: la irreductibilidad de las remuneraciones y el principio de nivelacion;
en cuanto a la asignacion de fondos 0 ingresos propios entiende que es una opcion politica' (213).

En otros congresos procesales de paises american os de los que hemos tenido informa-
ci6n (Mexico, 1969 (214), 1979 Y 1982; Colombia,1981), no hallamos tratado el punto en
estudio.
Si cabe destacar en la doclrina, la predica del jurista mexicano -juez de la Corte
Interamericana de DDHH- FIX ZAMUDIO, quien se ha mostrado partidario de Ia soluci6n
'costarricense' (FIX ZAMUDIO, 1981: 124).
En Chile merece menci6n la opini6n de HIRIART GARCIA quien publico una de las
pocas monografias dedicadas especificamenle al tema de la autonomia presupuestal del Poder
Judicial.
Dice al respecto esta autora que "En general podemos afirmar que el Pode Judicial es inde-
pendiente en cuanto al ejercicio de sus funciones, pero que. economicamente, no goza de autonomia,
yes en esta materia considerado como un organismo de la administracion central, sin tener la ca1idad
de Poder del Estado, como el Legislativo y el Ejecutivo" (HlRIART:87).
"Es indudable que. a la fecha de la promulgacion de la Constituci6n de 1925, no se vislumbraban
las proyecciones que en 10sultimos decenios han adquirido los organismos autonomos ( ... ) porlo cual

213. Corresponde destacar que SAGUES fue el redactor del informe sobre el Poder Judicial en el "Segundo
Dictamen del Consejo para la Consolidaci6n de la Democracia", ver: Reforma Constitucional, Segundo dictamen del
Consejo ...• Buenos Aires, Eudeba. 1987.
214. En este IV Congreso Mexicano de Derecho Procesal (Cuemavaca. abril de 1969), se trat6la cuesti6n del
costo del proceso, vinculada indirectamente altema.
 el legislador no pudo darle al Poder Judicial un estatuto semejante; de alii que en la actualidad nos
encontremos con el absurdo de que un Poder del Estado, que teorica 0 doctrinalmente esindependiente,
en la practica esta subordinado economicamente en todos sus aspectos, incluyendo sueldos e inversio-
nes. Los funcionarios judiciales, no obstante la independencia que laConstitucion reconoce y consagra
al Poder Judicial, figuran en la Ley de presupuesto, y sus sueldos son fijados en la forma ordinaria, es
decir, con arreglo alas normas establecidas para los demas funcionarios de la administracion central".
"Es indudable que no puede existir verdadera independencia si se esta subordinado economica-
mente, de allf que podemos afirmar que la independencia del Poder Judicial es relativa. Caso muy
distinto al de los otros Poderes Publicos que gozan de total aUlonomia financiera" (HIRIART, 1967:
87-88)
Luego de cumplir un activo papel en la desestabilizacion del Gobierno de Allende, asi como en
la posterior legitimacion del golpe de Estado de Pinochet,la Comision de Reforma de la Constitucion
(presidida por el Dr. Enrique ORTUZAR ESCOBAR) designada por este en 1973 propuso:
"Se estudiaran mecanismos que favorezcan la autonomia economica del Poder Judicial y se
afianzara el imperio que requiere para hacer cumplir sus resoluciones" (215).
A pesar de todo ello, al poco tiempo la Corte Suprema vol via a lamentar su abandono financiero,
segun consignamos en el capitulo IX.

En este pais se registra una vasta producci6n bibliognifica sobre el Poder Judicial y sus
problemas, pero sin embargo hallamos escasfsimos trabajos especfficos sobre la cuesti6n
presupuestal (216). Se ha considerado el punta en algunos evenlos cientfficos como las
Reuniones de Profesores de Dcrecho Procesal de las Uni versidades Espafiolas yen los evenlOS
a que di6 lugar la aprobaci6n de la constituci6n de 1978.
En verdad, la doctrina espanola no ha side unanime sobre el punto. Mientras un OSSORIO y
GALLARDO sostenia que "hay que piantear el problema de los sueldos judiciales sobre el supuesto
de que tienen que ser superiores a todos los demas" (La Justicia Poder, 1927), MENENDEZ PIDAL
sostenia que "Ios jueces son 0 no son independientes, sin que entre para nada en juego este problema
economico" (Derecho Judicial Espanol. 1935).
En una renombrada conferencia de 1951 CASTAN TOBENAS menciona el tema en terminos
muy generales reconociendo la necesidad de "una remuneracion holgada de los jueces que asegure la
independencia economica" (CAST AN :55).
Una de las pocas formuJaciones concretas que conocemos fue hecha doctrinariarnente par el
Magistrado CONDE-PUMPI DO en 1960. defendiendo una forma de 'autogobiemo integral', estruc-
turado en base a "un consejo supremo del Poder Judicial (que) estara inegrado por los cargos mas
representativos de las Carreras Judicial y fiscal y representacion del Secretariado.' El Consejoasumira
cuantas facultades competen hoy al Ministerio de J usticia en orden al personal de la administracion de
J usticia: formam el presupuesto del Poder Judicial.: redactara cuantos proyectos de ley 0 reglamentos
conceptue necesarios (... ) (217).
En la Reunion de 1970, fue ponente sobre 'EI autogobiemo de la Magistratura', L. PRIETO-CAS-

215. ve. en EL DIA, del cual por no conservar la fecha indicamos su nUmero:33.444, 13. epoea ano LXXXvn.
216. Afonunadamente para nosotros, se public6 en 1986 un fichero completo de la bibliografia acerca del Pader
Judicial en Espana hasta el ano 1985el cual registra unas 1.5500bras: entre ellas s6102aJuden en su titulo a la cuesti6n
financiera del Poder Judicial. Ello significa que la misma no ha recibido un tratamiento especifico, sino como un punto
mas en el tema tan dcbatido actualmcnte del autogobiemo judicial.
En puridad,las Unicasmonografias especificamente dedicadas al tema de la autonomia fmanciera del Pader Judicial
s610hemos hallado dos: una costarricense (ROJAS RODR1GUEZ, Rafael: La independencia financiera del poder
judicial, 1974, que no hemos podido consultar directamente) y otra chilena (HlRlART,l967).
217. "JUSnCIA-PODER", en Revista de DcrechoJudicial (1960) IV:152.
 TRO, quien no se mostro muy entusiasmado con las ideas autonomistas, especial mente la antes citada
de CONDE-PUMPIDO (1970:259).
En las Jomadas sobre el Poder Judicial (17 al 19.4.85) se tram por algunos ponentes la cuestion
presupuestal. Quien mas se ocup6 del tema fue MONTERO AROCA, sosteniendo tajantemente que
en la medida que e1Consejo General del Poder Judicial carece de competencias financieras, no puede
considerarse independiente, debido a que historicamente "existe una voluntad politiea de mantener (a
la Justicia) en situacion de postracion", quiere decir que "a los detentadores del poda politico no les
ha interesado nunea la existencia de un Poder Judicial fuerte" (AA VV,1985: 110).
En las mismas Jomadas, L. f'.fARTIN-RETORTILLO BAQUER, en la comunicacion a la
ponenciade MONTERO AROCA, expreso sus reservas sobre 10que llama 'el espejismo Costa Rica',
sosteniendo que 10importante es establecer "reglas objetivas (y) unas relaciones que resulten funcio-
nales" pero sin que deban crearse nuevas autonomias, recargando al Poder Judicial con tareas que Ie
son ajenas (AA VV,1985:123-4).
Son -por cierto-- mas numerosas las obras que ocupandose de la cuestion de la independencia
de lajusticia, ignoran la problematica presupuestal. En este senti do, el importante trabajode AL VAREZ
GENDIN (1960), el de A. LOPEZ YLOPEZ (1986), y un libro reciente dedicado exclusivamente al
Poder Judicial (IBANEZ y MOVILLA, 1986).

En ltalia tarnbien ha habido -Iuego de la 2~ guerra mundial- una importante

elaboraci6n doctrinaria sobre la cuesti6n judicial en general, principaImente a raiz de la
creaci6n del Consejo Superior de la Magistratura como expresi6n del 'autogobierno de la
magistratura' .
Sin embargo, no hemos encontrado una elaboraci6n de la cuesti6n presupuestal, por 10
menos en la proporci6n que era de esperarse (218).
El voluminoso 'reading' de PlZZOR USSO sobre L' ordinamento giudizjario (563 paginas) dedica
soloalgunas lfneas (1974:323-5), y no se formula criticaopropuestaal respecto (1974:62-3); tampoco
contiene propuestas especificas su trabajo mas reciente (1985).
Otro caso demostrativo, es el Proyecto Florencia sobre Acceso a la Justicia. En la Introduccion a
la monumental coleccion de relatorios extranjeros, escrita por los directores: CAPPELLETTI y
GARTH (1978) no se menciona el tori co presupuestal (tampoco en CAPPELLETTI,1981).

A pesar de que la constitucion de 1958 significo un retroceso en materia de independeciajudicial,

al punto de ser generalizada la opinion de que no existe un poder judicial (219) no vemos que existan
propuestas sobre la materia presupuestal.
Un volumen colectivo dedicado a La Justice (1961) carece de referencias al punto (220).
Paradigmatico para mostrar que el regimen presupuestal frances no despierra gran inquietud en
la doctrina, resulta un articulo de A. TUNC quien especulando acerca de 'La Cour Supreme IdeaIe'
ratifica que "Le fonctionnement de la justice devrait etre essentiellement Ie souci d 'un ministi:re de la
Justice oU,lii ou il n'y en a pas, d'un organe administratif' (221).
EI trabajo de H. DALLE sobre 'EI autogobierno del Poder Judicial' en Francia muestra los riesgos

218. Como --por otra parte- puede observarse respecto de los problemas financieros que plantea la autonomia
de las regiones en Italia, donde la bibliografia es abundante.
219. En 10aiios "70, M. DUVERGER escribia en Nouvel Observateur: "Depuis Napole6n,la France n"ajarnais
connu de magistrature independante. Tout les regimes politiques ont un point en commun: ils n"ont pas voulu que Ie
troisieme pouvoir en soit un; ils ne sont attaches a obtenir I"obeissance des juges" la cual "I"a maintenue par une
technique simple,l"avancement des magistrats depend essentiellement du govemement" (ROPERS,1975:67).
220. Ello es mas llamativo si consideramos que colaboro TROTABAS, reconocido profesor de finanzas.
221. en Revista do Curso de Direito da Universidade Federal de Uberlandia, 1978, Vol. 7, no.2, p. 316.
 de la dependencia financiera de los nibunales, pero no formula ninguna propuesta concreta(1985: 192-
5).
En cambio sedenuncia frontal men te la dependencia financieraen algunos trabajos de magistrados,
como los de ROPERS (1975) y ESTOUP (1989).

No hay material accesible sobre la problemMica judicial en estos paises, no obstante,

hemos podido consultar algun trabajo importante que resulta significativo en cuanto al muy
relativo interes que presenta la cuesti6n presupuestal en ellos, y no precisamente porque tengan
un regimen autonomico, pues en general siguen el modelo tradicional que atribuye las tareas
administrativas a un ministerio de justicia.
ECKHOFF, quien se ha ocupado rei teradamente de las cuestiones judiciales desde la tipica optica
del 'realismo escandinavo', analiza en que sentido (respecto de qui en y en que circunstancias) se
reclama la independencia de los jueces, y advierte 10 siguiente:
1) nadie proclama la independencia total;
2) la independencia se reclama como garantia de imparcialidad (1965:12) y como medio para
la separacion de poderes, para contrabalancear las otras ramas del gobiemo (p.22).
3) la decision judicial esta condicionada (depende de) numerosos factores, entre los cuales sefiala
los siguientes:
a) "the professional training"; Ie provee de instrumentos especfficos para encarar los problemas que
ha de ver, con seguridad, fortaleza, presligio, solvencia, respelo, y sobre tOOo: de man era
impersonal frente al impacto de los scnlimientos y emociones del caso.
b) "social and economic background", experiencia profesional previa, y su filiacion polftica pueden
influir en sus decisiones.
En este sentido, no es posible poslular un metodo de seleccion para toda circunstancia;
c) la cantidad de !areas no-judiciales 0 cuasi-judiciales que deba cumplir el juez. Esto ha derivado
en una tendencia a delegar tales tareas hacia organismos no judiciales. Ello no es necesariamente
debilitante para la justicia siempre que no vaya muy lejos y se mantenga la posbilidad de revision
judicial (1965:32/38).
d) en cuanto a la organizaci6n (numero de nibunales,su jurisdiccion, condiciones de apelacion) y
adminislracion (contratacion de funcionarios,libros, discos,etc) dice ECKHOFF que "nor is
self-government ( ... ) an essential feature of judicial independence" (1965:38)
e) para el es mas importanle "the principle that judicial decisions shall not be subject to review by
any organ outside the courts, and the protection of courts against certain kinds of external
influences" (1965:38).
f) "also important (... ) are the internal relations between the courts" (38/39), y el "degree of
specialization ( ... ); las relaciones con las partes y sus abogados resulta importante para su imagen
de imparcialidad; el mostrar que la decision esta basada en reglas generales preexistentes "is one
of the main foundations of public confidence in judicial impartiality", y finalmente "The principle
that judges hold office during good behaviour is, at least from an historical point of view, the most
important of the measures particularly designed to strongthen the judiciary's resistance to threats
and pressure of any kind" (1965:40/47).
Nos parece en extremo elocuenle este estudio de ECKHOFF para mostrar hacia donde se dirigen
las preocupaciones en sociedades con un desarrollo etico, polftico y economico di verso de los nuestros
Oatinoamericanos).
 Seccion 4
Doctrina rejerida a Laorganizacion y control del poder publico

Anteriormente (capitulo VII) hemos sefialado que nuestro regimen constitucional

consagra una forma de separaci6n de poderes y con esta confrontamos la soluci6n del art. 220.
Correponde ahora plantearnos si en sede doctrinaria el principio de la separaci6n de poderes
o su posterior desarrollo por la teoria del Estado de Derecho, tiene alguna vigencia actualmente,
y en caso afirrnativo, si la soluci6n del an. 220 se compadece con sus postulados.
Las doctrinas constitucionalista y administrativista se han ocupado tradicionalmente
del amUisis de las condiciones y formas para la existencia de un Estado de Derecho, poniendo
el acento en las relaciones organicas, la descentralizaci6n de los poderes, el control, etc.
Desde esta 6ptica, nuestro tema interesa en un doble aspecto:
a) en cuanto valoraci6n de las funciones jurisdiccionales como instrumento para el
control del poder estatal y garantizar los derechos humanos;
b) en cuanto valoraci6n de los medios mas adecuados para posibilitar las funciones
jurisdidccionales.

La separaci6n de poderes ha sido una vieja tecnica para controlar el poder polftico, para
la cual se han elaborado diversas f6rmulas te6rica<; e hist6ricas, que marcan una significativa
evoluci6n.
La division triparti ta de poderes -como tecnica para con ITolarel poder del monarca- se origino
en la practica de las instituciones inglesas, y fue formulada por primera vez "con cierta precision
conceptual" (BISCARETTI, 1962:216), por Montesquieu (en 1748) inspinindose en laobservacion de
la pnictica briuinica.
Seiiala BERGALLI que" .. .luego de las profundas investigaciones que en la ciencia politica y
constitucional se han deparado a la propuesta de Montesquieu, surge una tendencia (... ) que afirma
que la leoria de la division de poderes, que presupone la unidad del Estado (... ) remite, a cieTta
concepcion de las relaciones ente clases sociales en lucha, en el marco del periodo de ITansicion en que
Montesquieu pensaba. Lucha la cual revela que la division de esos poderes habla apTOvechado a la
nobleza ---entonces clase dominantc-, cuya fortaleza se habia institucionalizado en la camara alta"
(BERGALLI,1984:53).
De manera similar se habia expedido M.S. GIANNINI, para quien "en Montesquieu la division
de los poderes tiene un significado muy concreto: ella es entendida como distribuci6n de los poderes
enITe 10s diversos grupos sociales: corona, nobleza, burguesia.Faltan, por OITolado, todavia estudios
que aclaren adecuadamente el significado de la teona en relacion con la concreta situacion historica de
los paises civiles a los cuales ella dirigia su atencion (Gran Bretana y Francia, principal mente)"
(GIANNINI,1970:66).
Pensamos que ha de serporello que en sus origenes, quienes practicaron yracionalizaronla tecnica
de la separacion de poderes no se preocuparon demasiado por la cuestion presupuestal involucrada en
ella: trauindose de una coparticipacion de clases propietarias, cada una tenia suficiente autonornia
financiera como para respaldar su actuacion.
PeTOcon la institucionalizacion de las formas burocniticas de dominacion (WEBER), en que los
funcionarios -incluyendo los jueces y tribunales- pasan a depender del tesoro publico,y con elio la
cuestion presupuestal pasa a tener una significacion decisiva. La organizacion de la magistratura como
un cuerpo burocratico se inicio en Francia bajo NapoleOn.
 Ciertamente. el principio de la separaci6n de poderes ha sido sometido a multiples
criticas. muchas de ellas acertadas. que demuestran la necesaria adecuaci6n hist6rica en su
formulaci6n.

Ha observado con acierto M.S. GIANNINI que "es necesario (... ) verificarla validezdel principio
de la division de los poderes" porque "subsiste todavia una verdadera dificultad de entenderse. que
hasta tiempos bastante recientes derivaba de una muy precisa razon: que se Ie queria per fuerza fijar
un significado auteRtico. calificando como espurio 0 erroneo cualquier otro. Enunciado de ideologia
politica. regia de ciencia politica, regia de estructuracion sociologica del poder publico. principio etico
o deontol6gico, precepto de la ciencia de la organizacion, norma constitucional: he aqui los principales
de ellos."
"Solo en tiempos cercanos se ha advertido que el problema del significado aurentico es falso.
porque el principio ha sido expresi6n de valores que han variado en el tiempo y en el espacio. y casi
siempre expresion de mUltiples significados conjuntados (GIANNINI.1970:63).
En la propia Inglaterra, cuna del 'prinicpio', el constitucionalista de Oxford G. MARSHALL llega
a la conclusion de "Ia inutilidad del concepto de 'separacion ••••seiialando basicamente la vaguedad e
imprecision de los terminos implicados, y la irrealizacion practica (MARSHALL. 1980:163).

Tambien es cierto que el desconcierto derivado de la irrealizabilidad practica del

principio en su formulaci6n c1<lsica rue aprovechado par las corrientes autoritarias para
proclamar la ineludible unificaci6n del poder ... en manos del Ejecutivo. claro.

Nuestropais conocio recientemente manifestaciones politicas y sus racionalizacionesdoctrinarias

de esta reaccion.
DeciaJ.M. BORDA BERRY -Iuego del golpe de estado---que "es deevidencia (... ) que el Poder
debe unificarse en su ejercicio.
La division de poderes fue una defensa contra los excesos del absolutismo momirquico del siglo
XVIII.( ... ). EI Poder Publico eSt por esencia uno solo.( ... ). EI gobierno ganar<l as! en estabilidad.
eficacia y coherencia" (Memorandum del 9.12.75 a la Junta de Oficiales Generales).
Desde la catedra de entonces proclamaba PRA T "Ia inoperancia de la formula rigida de la
separacion de poderes" y la comprobacion de que "es indudable que en el mundo actual.1a expresion
de la unidad de la voluntad estalal pertenece al Poder Ejecutivo. quien posee una primacia marcada
sobre los restanles poderes tradicionales". Para conlemplar dicho 'fenomeno' sostiene que "Ia formula
f1exibledel pri.,cipio puede ser aceptada ya que noimplica comparti men tar los ·Poderes·. ni los organos
cabezas de ·Poder'. AI contrario. impone una deseable y ventajosa coordinacion entre ellos" (pRA T.
1978:352).
La consagracion positiva de esta doctrina en el Acto Institucional No.8 no dejo dudaalgunaacerca
del alcance de la 'unidad' del poder, y la 'coordinacion' de los organos ...
Contra todo ello, se hizo sentir la voz de REAL. con la autoridad que tenia en el tema: "Hoy nadie
niega (salvo los totalitarios) la necesidad de jueces imparciales para juzgar la regularidad juridica del
ejercicio de todas las funciones del Estado, incluso la legislativa y la jurisdiccional" (REAL.1980:70-71)

Si bien parece innegable que la f6rmula racional de MONTESQUIEU resulta irreali-

zable. debe sefialarse que de Lodas maneras 10rescatable del principio no es la rigida f6rmula
tripartita entonces preconizada, sino el haber mostrado una tecnica efectiva para controlar el
poder publico y garantizar la libertad y seguridad de los ciudadanos. Lo que la teoria explica
y confirm a la experiencia es que. como decfa MADISON. "La acumulaci6n de todos los
poderes,legislativo. ejecutivo y judicial en las mismas manos. bien sea uno. de pocos 0 de
muchos. hereditarios. de propio nombramiento 0 electivos. puede con exactitudjuzgarse como
la definici6n misma de la tirania" (en EI Federalista. Cap. XLVII).
De ahi que. lejos de estar superado. el principio se ha superado. ha cambiado de
modalidad. pero en esencia se mantiene 10 medular: de 10 que se trata es de disolver la
subjetividad. los intereses desbordames. argumentar mediante premisas generales y previas.
decidir a traves de procesos juridicos seguidos ante sujetos imparciales e independientes. y
con igualdad de oportunidades para argumentar. Todo ello sigue siendo la tecnica adecuada
para un ideal tan antiguo como universal: el ser gobemados con forme a normas generales y
previas, y no par caprichos 0 intereses subjetivos: es 10 que desde fines del siglo pasado se
proclama como ideal del 'Estado de Derecho'.
En realidad, el origen de este ideal puede rastrearse en la antigua Grecia, y en Roma recibe una
formulacion bien explicita de CICERON (106-43 AC,) cuando dice "todos somas ciervos de las leyes
para que podamos ser libres" (Discurso Pro Cluentio,53).
La misma idea se encuentra consagrada en el art. XXX, parte final de la Constitucion de
Massachussets (1780) "to the end that it may be a government of laws, an not of men". Ella tuvo
innegables repercuciones en ARTIGAS ("es muy veleidosa la probidad de los hombres, solo el freno
de la constitucion puede alirmarla" en Oracion Inaugural del Congreso de Tres Cruces,19813) yen
nuestros constituyentes de 1830: "no seran en el futuro los hombres quienes nos juzguen, sinolas leyes"
(ELLAURI, Discurso ante la Asamblea General Constituyente y Legislativa).
Con el rigor y prof undidad caracterislicos, KELSEN ensayo una explicacion de psicologia social:
"A causa de la inevitable discrepancia entre la voluntad individual, punto de partida de la idea de
libertad. y el orden del Estado, que prevalece sobre aquella voluntad aun en el regimen democrati-
co,donde esta discrepancia queda reducida a un minimo, se produce una trans formaci on en la
representacion de la voluntad politica. (... ) La protesta contra el poder de quien no es distinto de los
demas, determina en la conciencia politica una traslacion, un desplazamiento del sujeto del poder
-imprescindible hasta en la democracia- mediante lacreacion dela personalidad anonimadel Estado,
a la que se atribuye el imperio, y no a ninguna persona fisica" (KELSEN, 1920:25) esto es, la misma
idea de estar gobernados por leyes y no por hombres.
Testimonios mas cercanos de la vigencia de esta idea 10constituyen el erudito estudio en nuestro
pais de REAL (1957 y 1980) yen europa occidental cl vigoroso ensayo de Norberto BOBBIO sobre
el Futuro de la democracia (1984).
La evolucion desde la separacion de poderes hasta la jurisdiccionalizacion del poder es senalado
muy claramente por GIANNINI: " ... Ia experienciajuridico-polftica de nuestros paises esta dirigida a
llevar la actuacion de 10s podercs publicos hacia una siempre mayor distribucion de la potestad
publica.( ... ) EI acontecer historico del Estado esta marcado por el passaje de formas de concentracion
de las potestades publicas en un officium 0 un organo monocnitico a formas en las cuales la potestad
comienza a distribuirse en mas organos, luego entre mas grupos de organos, que forman los antes 0
despues tales se ponen en control reciproco; para poco a poco caer en precisas disciplinas procedimen-
tales y en unjuego de garantias rcciprocas, y as! hasta formas praticularmente sutiles de control publico
del uso de las potestades, y a la atribuci6n del poder politico a liguras subjetivas diversas del Estado."
(GIANNINI,1970: 153-4).
Sobre la procedimentalizacion de las potestades distribuidas como caracterisitica de la organiza-
cion constitucional del Estado contemporaneo, Cfr. LA VAGNA, C. Considerazioni sui caratteri degli
ordinamenti democratici, Riv. Trim. Dir. Pub., 1956:392.

Las obras generales se ocupan de cienos aspectos financieros que garantizan el

funcionamiento de un regimen de separaci6n 0 jurisdiccionalizaci6n del poder; en especialla
autonomfa financiera de las camaras parlamentarias -respecto de cuya necesidad existe casi
unanimidad- y la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces, segun el clasico
tratamiento de la doctrina norteamericana. Fuera de elIo, es diffcil encontrar un tratamiento de
la cuesti6n presupuestal, no obstante ser, como hemos visto ya, una de Ias claves para el
efectivo equilibrio y control de los poderes.

Con forme la observaci6n antes formulada, la doctrina publicista uruguaya no se ha

ocupado mayormente del lema de nuestra investigaci6n.
 La primera inquietud doctrinaria que hallamos con cierta organicidad, es la contenida en la
propuesta de reforrna constitucional presentada por DELLE PlANE (en ocasion de la refonna del '34
(1933:21), que reiter6 en la I Convencion Nacional de Abogados (1944:83)
En la Segunda Parte de este trabajo hemos dado cuenta de las opiniones de nuestra doctrina
constitucionalista acerca del regimen del art. 220.
En un plano teorico -deontologico- ARECHAGA menciona la cuestion presupuestal, pero sin
detenerse demasiado en las sol uciones. Sin embargo pareceria que no era partidario de una autonomia
del Poder Judicial mayor que la reconocida en nuestro pais, pues a su juicio:
"algunos paises han exagerado mas esa independencia financiera del Poder Judicial, permitiendo
que se Ie atribuyan ciertas rentas propias; que ciertos impuestos oel producido de ciertas cargas publicas
sean directamente aplicados al mantenimiento del Poder Judicial, y que sea este quien disponga
1ibremente de estas rentas e intervenga en la ejecucion de su propio presupuesto" (ARECHA-
GA,1944,ll:105--Q) (222).
BARBAGELA T A, en un trabajo ya ci tado, donde enumeraba las modificaciones que a su juicio
deberian introducirse en nuestra Constitucion, sostenfa que "La' Administracion de Justicia' --cuya
independencia del poder politico esL<ireclamando, --como en el caso del Tribunal de 10 Contencioso
Administrativo-, un seguro financiero ...•• (1964:14).
Pocodespues, y en la misma linea SEMI NO sostuvo que "se impone tambien, dotar de autonomia
'financiera a la Justicia, ya que por la vfa del retaceo presupuestal se puede lIegar indudablemente a
disminuir su independencia" (SEMINO,1965:238) (223).
Con sentido historico, podemos comprender que en epocas de bonanza y vigencia plena de las
instituciones, ello no fuera objeto de preocupacion, rruixime cuando --como hemos venido sostenien-
do-la solucion uruguaya resultaba satisfactoria No deja de ser desconcertante que en una excelente
obra como la de CORTINAS-PELAEZ (1982), en la cual se preconiza un "derecho constitucional
concebido como una ciencia social" (224) para describir el deterioro de la institucionalidad, a la hora
de sefialar los aspectos que condicionan la plenitud de la funcion jurisdiccional no se menciona en 10
mas minimo el regimen presupuestal (CORTINAS,1982:79).

Entre los constitucionalistas argentinos cxiste unanimidad con relaci6n a uno de Ios
aspectos de Ia cuesti6n econ6mica del POOcrJudicial: Ia intangibilidad de Ias remuneraciones,
de acuerdo con b tradici6n norteamericana, que se cila con frecuencia como fuente.
No obsumte, en el tema presupuesta.l, no tOOos se pronuncian, y Ios que 10 hacen no
siempre coinciden.
DROMI --que dedico un volumen especialmenle al Poder Judicial- es una de las pocas voces
que se pronuncian publicamente contra el postulado de la autonornfa financiera. AI respecto expresa:
"No compartimos los requerimienlos de la Hamada 'independencia, autonomia 0 autarqufa'
economico- financiera del Poder J udicial.Ella atenta no solo contra la universalidad del presupuesto
sino que cercena el control presupuestario a cargo dellegislati vo que permi te, en el sistema republicano,
al pueblo la fiscalizacion de las inversiones publicas, 10 que pod ria limitarse de algun modo con 10s
'presupuestos especiales' 0 los' fondos especificos' .••
"Por otra parte, el Poder Judicial es un Poder, no una entidad descentralizada con personalidad

222. En verdad no hemos podido determinar a que regfmenes se referfa ARECHAGA, porque en la compulsa
del derecho comparado no hallamos hasla la epoca en que este dicta el curso (I946{7) ningun regimen con esas
caracterfsticas. En Europa, desde luego que no existian; en america ya eslaban gesL<indose soluciones innovadoras,
como la hondurena de 1936 y la boliviana de 1947, alas cuales podrfa eSlar afudierido ARECHAGA.
223. El Prof. SEMINO se desempenaba como Secrelario de la Presidencia de la Republica cuando el enfrenta-
miento entre el Poder Ejecutivo y el Judicial, en 1986.
224. Seg6n este enfoque -expresa- "la ciencia jurfdica jamas se agota en los elementos normativos del
derecho" pues "comprende elementos extranormativos" ya que" el derecho supone dos elementos, de consideraci6n
cientificamente indisoluble: el elemento regia y el elemento poder" (CORTINAS:55).
 juridica propia por la que necesita ---consecuenlemente- presupueslo propio. Es un Poder integrante
del gobierno de la entidad polftica superior, cuyo presupueslo es parte integranledel presupuesto de la
entidad Nacion 0 Provincia de que forma parle. Ademas, la especificidad presupuestaria en raz6n de
la esencialidad de cierlos servicios y funciones publicas, en el caso de la Administracion de Justicia,
nos llevaria a la irrazonable conclusion de que en materia de 'educacion', 'defensa' ,'salud' ,deba
adoptarse igual crilerio"
"Por ultimo, no creemos que la independencia 'economica' sea garantia 0 reaseguro de la
independencia polftico-instilucional. La recuperacion del aUlentico y pleno rol del Poder Judicial no
depende de su autarqufa economica Es preocupacion del mismo Estado la funcion esencial de
Administrar Justicia, destinando para eUo los mas optimos recursos, 10 que torna innecesaria la
autonomia economico-financiera del Poder Judicial" (DROMI,1982:45-6) (225).
A ello ha respondido SAGOES seiialando dos cosas:

a) "Nuestra experiencia juridica ha consentido ya la implementacion de rondos 0 recursos particu-

lares, cosa que por 10 demas no se encuentra expresamente prohibida por la Constitucion" que
cuando "habla de 'lesoro nacional' (art. 4) no obliga indispensablemente a que los diversos rubros
que 10 componen sean girados a una sola Caja, y desde allf distribuidos a los organismos del caso
(la exislencia de entidades aUlarquicas, frrmemente afincadas en nuestro medio, muestra 10
contrario)"
b) "del hecho que se aUlorice al Poder Judicial a elaborar su proyeclO de presupuesto ( ... ) y que
ciertas tasas 0 tribUlos vayan destinados exclusivamente a inversiones y erogaciones judiciales,
no se desprende que se quiebre, inevitablemente,la unidad del presupueslo. Nada impide que el
presupueslo judiciario, con las connotaciones indicadas, integre el presupuesto general como un
capitulo del mismo" (SAGUES,1986:851/2).

117.3. Doc/rina pUQlicisla europea

Unas pocas notas podemos incluir en este ambito, referidas a Alemania y Espana.
En alemania, el lema fue ohjelo de amplia discusi6n en el 400. Congreso de Juristas Alemanes
(1953), quedando de manifieslo que ula depcndencia lotal de lajusticia de los presupueslos no puede
ser favorable para unajurisdicci6n independiente" (SIMON,1975:42).
En Espaiia,la sancion de la constiluci6n de 1978 renovo el interes ya no del presupuesto judicial,
sino de la existencia misma de un Poder Judicial. La opinion esceptica de MONTERO AROCA -que
ya citamos- no es la unica: SAINZ DE ROBLES (226) ha soslenido recientemente que la existencia
de un Poder Judicial depende de tres requisi 10s: organizacion aUlonoma, polestad presupuestaria propia
e implantacion constilucional, y de acuerdo a ello, entiende que la administracion de justicia no es un
poder del Estado. Especificamente respeclo de la polestad presupuestaria sostiene que "no es precise
que cuenle con fuenles aUlonomas de ingresos ni de que estos ni los gaslos que originan, acampen fuera
de los presupueslos generales del ESlado, ni de que su monto se sustraiga a la discusion de los
representanles del pueblo. Pero si que el proyeclo emane directarnente de la organizacion de poder y
de que se cuente con las compelencias necesarias para la gesti6n y ejecuci6n del presupuestoaprobado"
(SAINZ DE ROBLES,1987).

225. En obra mas reciente dedicada al presupuesto en general, DROM! expone mas ampliamenle su concepcioo
-algo anacr6nica- de la unidad presupuestal:
"La unidad presupuestaria es uno de los principios a los que aspira un Estado democratico, a efeetos de tener el
control integral de las erogaciones piJblicas por parte del Legislativo.
( ... ) La unidad del presupuesto es un requerimienlo de la unidad organica del Estado, por cuanto el presupuesto es
elemenlo esencial de la organizacioo" (DROMI,1988:26-7).
226. Presidente del Consejo Gral. del Poder Judicial y del Tribunal Supremo.
 Secci6n 5
Doctrina referida a lasjinanms publicas

Ala doctrina de las finanzas Ie compete nuestro tema ---obviamente-- en cuanto ataiie
a una modalidad procedimental y organica de la presupuestacion, pero tambien en cuanto
refiere a un tipo muy especial de necesidades publicas.
Con carlicter general la primera comprobacion es que el tema no es objeto de atencion en esta
rama de la docuina.
Alguna atencion mayor han merecido IDSproblemas de las autonomias en general; cuando se alude
a algunas en particular se mencion a a los fondos de seguridad social 0 a las universidades.
Por otra parte ello es logico. pues como hemos dicho, no se hallan regfmenes de autonomia
financiera para los ui bunales en el derecho europeo.
La cuestion queda fuera de eSlUdiopOTdos razones fundamentalmente:

a) porque es por demis obvio que no pueden plantearse dudas acerca de funciones tan esenciales.
Este es el senti do de los grandes pensadores anglosajones, desde SMITH, hasta PREST, PIGOU,
CaLM, BURKHEAD, BUCK, etc.
b) la significacion financiera es tan reducida que carece de interes su tratamiento. Ello se refleja,
como 10seiialamos mas adelante, en un total 01vido en las estadisticas y relevamientos ernpfricos.

Independientemente de clio, cabe consignar que la solucion del art 220 no violenta principio
docuinario alguno. Ciertamente, la doctrina olicial ha pretendido fundarse en este tipo de considera-
ciones, pero para clio no hemos encontrado respaldo en la docuina mas autorizada.

Hemos examinado una buena cantidad de obras generales de derecho presupuestal

(227) algunas importantes revistas de derecho financiero (228) y hemos llegado a la desoladora
conclusion de que la problematica presupuestal de los organismos jurisdiccionales no se trata.
En la docuina europea del derecho linanciero clio puede en parte justilicarse por el hecho de que
los ordenamientos positi vos de sus paises en general no consagran un procedimiento auton6mico para
los organismos jurisdiceionales. Sin embargo, a la vista de algunas realidades materiales que han
despertado la critica,la cuestion de las autonomias funcionales hubieran merecidoalgun planteamiento
en sede dogmatica, como el que puede apreciarse respecto de otro tipo de autonomias, como las polfticas
(regiones) 0 economicas (empresas publica,), por ejemplo.
Quizas por el mismo motivo --existenciade un regimen positivo especial-el tema ha merecido
la atencion de nuestra docuina del derecho financiero. Asf, VALDES COSTA en sus notas de 1951 al
curso de 1949 se hace eco de la propuesta (1950) del entonces Ministro de la Suprema Corte de Justicia,
Dr. Alvaro MACEDO en pro de una autonomia linanciera del Poder Judicial. AI respecto, el citado
profesOTexpresaba que se trataba de una "posicion digna de estudiarse y que contaria a su favor con
el precedcnte que constituye el regimen de gastos del Cuerpo Legislativo, que persigue la misma
finalidad" (VALES COSTA, 1951: 125).
Mas recientemente, ocupandose del contencioso-tributario en america latina, VALDES COSTA

227. Vease en la bibliografla las obras de GERLOFF-NEUMARK, SAINZ DE BUJANDA, BUSCEMA,

TAUCE, DUVERGER, MARTINEZ-Dl MALTA, etc.
228. Hemos consultado la Rivista di Diritto f-iananziario (U1timos25 aiios), la Revue de Finances Publics,
Presupuesto y Deuda Publica.
 mantiene su interes por el tema, sosteniendo que "Ia mera ubicaci6n del Organo fuera de la 6rbita del
poder Ejecutivo no asegura la efectiva independenciade estos tribunales. EI regimen de nombramiento
y promoci6n de los magistrados, su permanencia en el cargo, el regimen disciplinario aplicable, sus
remuneraciones y los aspectos financieros del servicio de justicia, son factores que inciden decisiva-
mente en esa independencia" (VALDES COST A,1982:51).

La doctrina de las finanzas publicas -en este caso nos referimos a aquella que se ocupa
del fen6meno financiero en sus aspectos econ6micos y polfticos- nos interesa en dos
aspectos: en cuanto a su valoraci6n de la funci6n jurisdiccional y en cuanto a su valoraci6n de
las autonomfas.

120.1. La doctrina de Lasfinanzas publicas y Lafunci6n jurisdiccionaL

Con respecto a esta primera cuesti6n constatarnos que en general para la doctrina de
las finanzas publicas, sea esta liberal 0 intervencionista, clisica 0 modema, la necesidad de
financiar ciertos servicios como los de jusLicia, est3 fuera de discusi6n.
Para los economistas clasicos que postulaban ellibcralismo econ6mico y la reducci6n al minimo
de la actividad estatal, la administraci6n de justicia se consideraba una funci6n esencial del Estado.
Decia Adam SMITH:
"Conforme al sistema de la libertad natural, el gobierno tiene que observar s610 tres deberes:
primero, proteger a la nacion contra la violencia y agresiones de otras naciones; segundo, proteger,
tanto como Ie fuere posible, a cada miembro de la naci6n contra la injusticia u opresi6n de cada otro
miembro de ella. es decir el deber de mantener en ejercicio una justicia de verdad. El tercer deber,
finalmente, es el de construir y mantener ciertas obras ... " (SMITH,1776:692).
A partir de este tipo de honestas convicciones de los te6ricos delliberalismo anglosaj6n, puede
explicarse el que la cucsti6n de la dotaci6n financiera de los servicios de justicia este fuerade discusi6n
en estos paises, sin necesidad de especiales previsiones constitucionales.
Esta convicci6n originaria de la cultura politica ing1esa. arraig6 fuertemente en norteamerica (ver
otras referencias supra 7.2), y se mantiene inc61ume aun en autores modemos, imbuidos de las nuevas
corrientes intervencionistas, como COLM, para quien:
"A ciertas actividades esencialcs para la vida econ6mica no les puede ser aplicado el principio
econ6mico de mercado. Esto rige principalmente para cometidos gubemamentales tan fundamentales
como la defensa nacional, la policfa,la justicia.la construcci6n de carninos, el abastecimiento de
agua.etc."(COLM,1952:230).
Existiendo, como parece evidente, una intima relaci6n entre los val ores dominantes en una
sociedad democnitica y la opciones de politica financiera, en aquellas que tienen a los tribunales como
uno de 105 valores esenciales para su convivencia pacifica, la asignaci6n de los recurs os necesarios
para una funci6n reputada imprcscindible no ofrece dudas: es simplemente racional.
Como dice GERLOFF, "EI gasto publico es expresi6n de un standard de vida, expresi6n esta que
debe relacionarse con ciertos factores para caracterizar su calidad social y cultural en una poblaci6n.
Es distinto en diferentes paises y en difercntes epocas y esta sujetoalas alteracionesdel dominiocultural
y alas determinaciones culturales en vigencia"lo cuaJ "es vaJedero tambien para la compensaci6n de
105 gastos publicos ( ... ) a la modificaci6n cuantitativa y cualitativa de 105 desembolsos publicos
corresponde tambien una modificaci6n del tipo y de la composici6n de los ingresos publicos."
(GERLOFF, 1956 b:272).
De ahi que para este autor" ... la construcci6n del correcto sistema de necesidades -pues de eso
se trata- es tarea eminentemente politica. La justificaci6n teonca de la manera de realizarla debia
proporcionarla en cada epoca (a la vez como fundamentaci6n ideol6gica) la teona sotre el fin y
funciones del Estado.
Simultineamente se trata aqui por iguaJ de 1a determinaci6n del volumen y del ernpleo de las
necesidades publicas" (GERLOFF,1952:55).
No existen, par 10 que vemos, objeciones de tecnica 0 politica financiera para el gasto en este tipo
 de servicios: para la ciencia de las finanzas publicas es tan solo es una cuestion de cullUra politica: mas
aun, general mente se Ie considera necesario y por tanto imprescindible.
Sin embargo, esta concepcion ha tenido --a nuestro modo de ver- un efecto negativo sobre 10
que podriamos Hamar 'doctrina financiera institucional intemacional' que es aquella emanada de los
organismos intemacionales, especial mente las agencias y programas especiales de Naciones Unidas.
En efecto nos parece que la influencia preponderante de expenos de origen anglosajon 0 formados en
sus doctrinas ha relegado el interes por la cuestion financiera que implican los organos independientes,
no porque no los valoren, reitero, sino porque son un valor sobreentendido.
Esta circunstancia no deja de tener sus inconvenientes para los pais con una problematicadistinta,
como los latinoamericanos, por ejemplo, en cuanto no ha perrnitido una adecuada recopilacion de
estadisticas que hubieran perrnitido el cotejo comparado.
Segun la clasificacion funcional del gasto recomendada en el Manual del Fondo Monetario
Intemacional (seguida en nuestro pais en terminos generales) los gastos de justicia no aparecen
suficientemente discriminados. Por un lado se mezclan los gastos de justicia con los del sistema
penitencial, policial y de bomberos (apanado 1.3 del Manual), y porotrolado no se incluye el complejo
sistema de tribunales no judiciales, propios de 10s estados de derecho, como los que estamos
examinando.
EI Manual adoptado por la Contaduria General de la Nacion de nuestro pais abrio un sub-item
especial para 'Justicia'(1.4) el cual "incluye todos los desembolsos del sistema judicial civil (229) y
.registro de titulos legales de la propiedad". Pero no obstante, los gastos en otros tribunales --como
Corte Electoral, Tribunal de Cuentas, y Tribunal delo Contencioso Adminsitrativo- ha figurado en
otros rubros.
No ha de extraiiar que a partir de esta 'irrelevancia' financiera del gasto en actividades jurisdic-
cionales, se vuelva dificil medir sus efectos y problemas cuando se analiza la incidencia del gasto
publico (230).

EI otro aspecto que la ciencia financiera podria esclarecer es el relativo a la compati-

bilidad de ciertas autonomias funcionales con los principios tecnicos por ella elaborados.
En las obras generales es frecuenle disculir el tema de las aUlonomfas repecto de las
empresas publicas (aulonomia econ6mica) y de las entidades territoriales (autonomfas polfti-
cas); pero es dificil hallar referencias alas los problemas que plantean Ias exigencias
funcionales de ciertos 6rganos como los que nos ocupan.
Pe..roel tratamiento general del tema de las autonomias nos permite sostener que tal incompatibi-
lidad no existe, pues la ciencia financiera ha asumido la expansion de las autonomias como un fenomeno
irreversible de nuestro tiempo (231).
En este sentido, una de las obras que debemos destacar, por el prestigio que aun mantiene, y la
influencia que ha ejercidoen las ultimas generaciones de programadores presupuestales es lade! chileno
G. MARTNER dedicada ala programacion y planificacion presupuestal, en la cual destaca algunas
ideas --que si bien no refieren especiflcamente a la presupuestacion de la justicia- pueden servir de
premisas para algunas impugnaciones tecnicas referidas alas soluciones autonomicas, como la de los
organismos jurisdiccionales.
Lo primero que advierte es que "e! presupuesto por actividades tiene, sin embargo, el peligro de
crear la ilusion de que las complejas y a veces inmateriales actividades del Estado pueden ser medidas

229. En el sentido de "no rnilitar", y no en e! sentido que se Ie da en derecho procesal.

230. En este sentido es elocuente eltrabajo de DE WULF (1975), quien muestra las dificultades metodologicas
para analizar los efectos del gasto gubemamental, entre 10scuales se incuyen los de justicia. Nos parece que eHo se
debe, precisamente, al escaso interes puesto par la teoria de las finanzas publicas en este tip<>de gastos de poca
significaci6n ecooomica, pero de gran repercusi6n politica estrategica.
231. Asi se consigna en el Manual de Adrninistraci6n PUblicade las Naciones Unidas (I %2), doode se seiiala
que "pueden observarse este aumento y esta variedad en casi todos 10s paises" y entre los rubros de expansion
auton6rnica se seiiala "b) Organos de regulaci6n y tribunales administrativos independientes cuyas funciones mixtas
rebasan la clasica separacion de poderes ejecutivo, legislativo y judicial" (p. 85/6).
 en su totaIidad por los indicadores mensionados, haciendo olvidar otro tipo de actividades menos
tangibles, pero de gran significacion para la vida de la comunidad", olvidando que "muchas de las cosas
que el gobierno hace no son significativas como una medida para producir resultados dentro de un
programa" (MARTNER, 1964:2(0).Sin duda, en este caso caben los servicios con relevanciajuridica,
y no directarnente economica (232).
Por otra parte, al tratar los principios tecnicos de la presupuestacion, MARTNER pone especial
cuidado en distinguir 10 esencial de 10 accidental: asi, por ejemplo, considera que el de universalidad
debe aplicarse sin mengua de los fondos extrapresupuestales y autonomos (MARTNER:349) (233).
Pero nos parece que la mejor corroboracion de la necesaria compatibilizacion entre actividad
financiera y las autonomias funcionales, la ha dado un sector especializado de la ciencia financiera,
que comentarnos en el numeral siguiente.

EI mayor interes doctrinario 10 hemos encontrado en esta disciplina, pues en ella

confluye la especialidad en la materia financiera (que no se da en las disciplinas resefiadas en
las secciones anleriores) y el interes por la estructuraci6n de un organismo que reclama
autonomia funcional (Ios tribunales 0 cortes de cuentas y las contralorias en materia financie-
ra).
rraLfuldose de especialisLas en materia financiera -y no s6lo en el plano te6rico-- su
opini6n es singularmenle relevante.
Y bien, puede apreciarse que sus pronunciamienlos son ummimes en el sentido de que
para cumplir con sus cometidos, estos organismos deben contar con garantias de autonomia
presupuesLal.
En este senti do bastaria con referit los lTabajos presentados en di versos congresos internacionales
de entidades fiscalizadoras organizados por la International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI, sede en Viena) y el Instituto Latinoamcricano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF). En el
capitulo siguiente damos cuenta de las recomendaciones adoptadas en los mismos, las cuales son
concluyentes en el sentido de la necesaria autonornia presupuestal para poder aClUar con independencia
frente a los organismos fiscalizados, sino que ademas dan cuenta que con ello no se violenta ningun
principio tecnico de administracion presupuestal.

Al cabo de este prolongado recorrido por las distintas elaboraciones doctrinarias que
podrian suministrar criterios para evaluar el regimen establecido por el art. 220 de nuestra
constituci6n, podemos extraer las siguiemes concluciones.

232. Asi 10 recuerda tam bien AMATUCCI (1977:552) :"Non tutta l"attivitIi pubblica risulta, pern, di natura
economica: difatti, solo un settore, per quanto riIevante, di essa pub costituire oggetto di programmazione elaborata
secondo criteri di economicitIi. Devono considerarse sottratte ai mezzi disponibili per r'attivitIi economica vera e
propria Ie spese necessarie per soddisfare taluni servici pubblici fondamentali, quali l"islTUzione, Ia giustizia. la
polizia".
233. Igual criterio habian sostenido dos espcialistas uruguayos en el I Congreso Intemacional de Entidades
FiscaIizadoras:"EI presupuesto dominado porlos principios de unidad y universalidad ,considerado como el mas apto
y eficiente instrumento de gobiemo fmanciero, puede subdi vidirse intemamente. manteniendo Ima intrlnseca autono-
mia entre sus elementos integrantes sin mengua de esos principios institucionales, de forma que exprese el conjunto
de gastos y recursos" referidos a sus distimas funciones (CALVO y CAL VO,1953:627 ,645). Queda asi e claro que
no son incompatibles los principios presupuestales de unidad y generalidad, que tienen entidad contable 0 expositiva.
con los principios politicos de centralizaci6n 0 autonomia que refieren ala administraciOn 0 gestiOn.
 1. Desde el punto de vis12 de los esmndares exigidos por la doctrina humanitaria, el
modelo uruguayo es satisfactorio, estando --en algunos aspectos- por encima; en su
aplicacion pnktica podrfa ser objeto de censura, en la medida que un re12ceo en la d012cion
financiera este condicionando la efectividad del servicio de justicia a que todo ser humano
tiene derecho.
2. En la doctrina judicialista el panorama es mas complejo, por cuanto no existe el
mismo grado de interes por el problema ni de profundizacion en las soluciones.
Para la doctrina europea en general el problema parece no existiro por 10 menos reina
un gran conformismo: tanto la doctrina inglesa como la continen121 parecen satisfechas con
los regfmenes financieros de sus respectivos pafses; por 10 menos, no presen12 el caracter de
recIamo que vemos enla doctrina latinoamericana.
Dentro de eS12,en efecto, es uminime el senalamiento de las carencias economicas que
traban el normal cumplimiento de las funciones jurisdiccionales, y existe consenso en torno
ciertas soluciones, como la garantfa del porcen12je constitucional y la atribucion de facul12des
presupuestales (formulacion del proyecto, ejecucion). La formula uruguaya satisface adecua-
damente las exigencia procedimentales, pero carece de garantfas como la del porcen12je, ni
d012 de recursos propios a sus organizaciones jurisdiccionales, como se reclama por algunos
autores.
3. La doctrina que se ha elaborado 10sprincipios de la organizacion del poder i>oHtico,
cuyo prop6sito es garantizar la dcmocracia y las liber12des publicas curiosamente no hallamos
una especial atencion del problema que nos ocupa. Pero podemos sci'ialar que la solucion
uruguaya resul12 basicamente armonica con una doctrina de la separacion de poderes, pero
presenta algunas insuficiencias en cl aseguramiento de una solucion jurisdiccional de todos
los conf1ictos entre los 6rganos supremos del estado.
4. Finalmente respecto de la doctrina de las finanzas, podemos sei'ialar el vacfo
existente en el estudio del financiamiento de las actividades jurisdiccionales, no tanto porque
se menosprecie su importancia, como porque esta esm fuera de discusi6n, conforme la doctrina
tradicional anglosajona; su escasa significaci6n cuantitativa y las dificultades para una
evaluacion cuantitativa han sido algunas de las causas determinantes para una muy escasa
atenci6n en los estudios empfricos.
Sin perjuicio de todO clio, vemos que en general el tema de las autonomfas esm asumido
con naturalidad; en especial, cuando se trata el funcionamiento de organos independientes, se
considera fundamentalla consagraci6n de su aULOnomfafinanciera en los terminos que 10hace
nuestra constitucion, 10cualle da a esta un innegable respaldo tecnico.
 Capitulo IX
CONFRONT ACION CON LOS POSTULADOS CORPORATIVOS
DE LOS OPERADORES JURIDICOS

En nuestra busqueda de amedentes nos hemos encontrado con numerosos pronuncia-

mientos oficiales que genericamentc denominamos 'corporativos' y que van desde los propios
tribunales (reivindicando un tratamiemo presupuestal adecuado, sea para un caso determinado,
o como sistema institucional) hasta las agremiaciones de funcionarios, pasando par las de
magistrados y abogados.

Nos ha parecido imeresante reunir bajo un numeral aquellas manifestaciones prove-

nientes de los propios tribunalcs jurisdiccionales, pues sin duda expresan de una mancra
organica su propia experiencia, y si bien en ello puede ir -y ha de ir- una indudable d6sis
de subjetividad, tiene valor de recoger un punto de vista intransferible: es la visi6n del problema
desde dentro de uno de los principales protagonistas.
Estos pronunciamientos se ha dado unas veces en forma individual, y otra a traves de
organizaciones de tribunales, Como hem os hecho respecto de otras fuentes, cabe aqui tambien
distinguir entre pronunciamiento con validez intemacional y nacionaJ.

En el mundo existen diversas vinculaciones (una mas organicas que otras) entre
tribunales superiores, sean deJ usticia, de Cuentas 0 de Elecciones. No obstante, la informaci6n
sobre sus trabajos son muy poco conocidos en nuestro pais, aun cuando nuestros tribunales
participan regularmente de ellas (234).

234. La Suprema Cone de lusticia a traves de sus presidentes participa de las Reuniooes de Presidentes de Cones
Supremas, el TribWlal de Cuentas 10 hace de los congresos de lLACIF. y la Cone Electoral en LasConferencias de
Organismos EleClorales.
 En materia de cortes judiciaJes, han habido eventos imponantes que no han tenido Ia
difusi6n que merecerfan.
La I Conferencia Judicial de las Americas (San Juan.Puerto Rico, 26 de mayo de 1965), emiti6
una declaraci6n incluyendo un punto sobre nuestro tema:
"40. Debe consagrarse constitucionalmente la autonomia economica del Poder Judicial fundada
en la provisi6n de recursos que Ie permi tan cumplir su elevada mision. Los jueces deben percibir una
remuneracion decorosa que 105Iibre de las presiones que provienen de la inseguridad economica,
remuneracion que no debeni a1terarse en su detrimento" (AGUNDEZ, 1983:406).
En 1967, en Ginebra, se celebrola I Asamblea Mundial de Magistrados, delacual ya hemos dado
noticia aI tratar 105pronunciamientos de 105magistrados.
La I Conferencia de Ministros y Presidentes de Cortes Supremas de Justicia, hispano-Iuso--ame-
ricanos y filipinas tuvo lugar en Madrid, setiembre de 1970, pero carecemos de informacion sobre sus
conclusiones.
Hubo otra Reunion de Presidentes de Cortes Supremas de Justicia en lberoamerica y Espana
(Madrid, 1982).
La Reunion de Presidentes de Cortes Supremas de Justicia de lberoamerica,el Caribe, Espana y
Portugal (Caracas, octubre de 1983) adopt6 diversas recomendaciones entre las cuales:
"3. a) Encomendar a organismos judiciales la administracion de 105fond os destinados aI Poder
Judicial y otorgarles autarqu1a financiera en el manejo de dichos fondos.
b) Asignaral Poder Judicial un porcentajeen los presupuestos nacionalesdelos paises respectivos"
(MEMORIA:87l).
La Ultima Reunion de Presidcntes (Mcrida,mayo de 1990) insistio en sus conclusiones que:
"EI logro de la independencia asi entendida precisa (... ) la dotacion de medios economicos,
materiales y personales.sulicientcs".

Mas organica y antigua ha sido la vinculacion entre tribunales de cuentas. Al respecto,

existen diversos organismos: la International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI) con sede en Viena, el Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras, y una
serie de Congresos Intemacionalcs (desdc 1953) y Latinoamericanos (desde 1961).
En el I Congreso Internacional (La lIabana, 1953) se presentaron diversos trabajos relativos ala
autonomia conveniente para los tribunalcs, cortes 0 contralorias fiscales, reconmendandose que "es
conveniente otorgar alas entidades fiscalizadoras los medios economicos necesarios a fin de que
puedan cumplir cabal mente la mision que lcs incumbe" (AA VV,1968 e:382).
EI 11Congreso Internacional (Bruselas, 1956) estudi6 mas especificamente la cuestion de la
autonomia de las entidades liscalizadoras, resolviendo recomendar que "La institucion de control debe
tener presupuesto pTOpio.Si el gobierno altcrase el presupuesto presentadopor la Institucion de control,
quedara obligado a someter aI Parlamento, conjuntamente con la suya, la proposicion original. La
Institucion ejecutara por SI rnisma su presupuesto" (AA VV,I968 e:385). Como puede observarse, esta
recomendacion recoge aI detalle la solucion uruguaya del '34.
EI1I Congreso Latinoamericano (Santiago de Chile,1965) reitera que "La autonomia funcional y
economica de las Entidades de Control debe ser reconocida por la Constitucion Polftica de cada Estado,
como requisito indispensable para que la fiscalizacion que ejercen se desarrolle en el plano de
objetividad, arrnonia e independencia necesarias para el adecuado cumplimiento de sus labores"
(AA VV, 1968 e:402).
EI V Congreso Internacional (Jerusalen, 1965) tambien adopt6 recomendaciones sobre el terna:
"en 10 que ataiie a sus condiciones de funcionamiento, es deseable que las Entidades Fiscalizadoras
Superiores puedan presentar y defender ante las autoridades gubernamentales y, eventualmente, ante
el Parlamento, sus proyectos de presupuesto" (AA VV, 1968 c:411).
 En materia de cortes judiciaJes, han habido eventos imponantes que no han tenido Ia
difusi6n que merecerfan.
La I Conferencia Judicial de las Americas (San Juan.Puerto Rico, 26 de mayo de 1965), emiti6
una declaraci6n incluyendo un punto sobre nuestro tema:
"40. Debe consagrarse constitucionalmente la autonomia economica del Poder Judicial fundada
en la provisi6n de recursos que Ie permi tan cumplir su elevada mision. Los jueces deben percibir una
remuneracion decorosa que 105Iibre de las presiones que provienen de la inseguridad economica,
remuneracion que no debeni a1terarse en su detrimento" (AGUNDEZ, 1983:406).
En 1967, en Ginebra, se celebrola I Asamblea Mundial de Magistrados, delacual ya hemos dado
noticia aI tratar 105pronunciamientos de 105magistrados.
La I Conferencia de Ministros y Presidentes de Cortes Supremas de Justicia, hispano-Iuso--ame-
ricanos y filipinas tuvo lugar en Madrid, setiembre de 1970, pero carecemos de informacion sobre sus
conclusiones.
Hubo otra Reunion de Presidentes de Cortes Supremas de Justicia en lberoamerica y Espana
(Madrid, 1982).
La Reunion de Presidentes de Cortes Supremas de Justicia de lberoamerica,el Caribe, Espana y
Portugal (Caracas, octubre de 1983) adopt6 diversas recomendaciones entre las cuales:
"3. a) Encomendar a organismos judiciales la administracion de 105fond os destinados aI Poder
Judicial y otorgarles autarqu1a financiera en el manejo de dichos fondos.
b) Asignaral Poder Judicial un porcentajeen los presupuestos nacionalesdelos paises respectivos"
(MEMORIA:87l).
La Ultima Reunion de Presidcntes (Mcrida,mayo de 1990) insistio en sus conclusiones que:
"EI logro de la independencia asi entendida precisa (... ) la dotacion de medios economicos,
materiales y personales.sulicientcs".

Mas organica y antigua ha sido la vinculacion entre tribunales de cuentas. Al respecto,

existen diversos organismos: la International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI) con sede en Viena, el Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras, y una
serie de Congresos Intemacionalcs (desdc 1953) y Latinoamericanos (desde 1961).
En el I Congreso Internacional (La lIabana, 1953) se presentaron diversos trabajos relativos ala
autonomia conveniente para los tribunalcs, cortes 0 contralorias fiscales, reconmendandose que "es
conveniente otorgar alas entidades fiscalizadoras los medios economicos necesarios a fin de que
puedan cumplir cabal mente la mision que lcs incumbe" (AA VV,1968 e:382).
EI 11Congreso Internacional (Bruselas, 1956) estudi6 mas especificamente la cuestion de la
autonomia de las entidades liscalizadoras, resolviendo recomendar que "La institucion de control debe
tener presupuesto pTOpio.Si el gobierno altcrase el presupuesto presentadopor la Institucion de control,
quedara obligado a someter aI Parlamento, conjuntamente con la suya, la proposicion original. La
Institucion ejecutara por SI rnisma su presupuesto" (AA VV,I968 e:385). Como puede observarse, esta
recomendacion recoge aI detalle la solucion uruguaya del '34.
EI1I Congreso Latinoamericano (Santiago de Chile,1965) reitera que "La autonomia funcional y
economica de las Entidades de Control debe ser reconocida por la Constitucion Polftica de cada Estado,
como requisito indispensable para que la fiscalizacion que ejercen se desarrolle en el plano de
objetividad, arrnonia e independencia necesarias para el adecuado cumplimiento de sus labores"
(AA VV, 1968 e:402).
EI V Congreso Internacional (Jerusalen, 1965) tambien adopt6 recomendaciones sobre el terna:
"en 10 que ataiie a sus condiciones de funcionamiento, es deseable que las Entidades Fiscalizadoras
Superiores puedan presentar y defender ante las autoridades gubernamentales y, eventualmente, ante
el Parlamento, sus proyectos de presupuesto" (AA VV, 1968 c:411).
 Completando el cuadro intemacional, en los ultimos ai'los se han creado diversas
organizaciones que congregan a los Tribunales Electorales.
En latinoamerica, par iniciativa del CAPEL (235) se han creado las siguientes:
a) Asociacion de Organismos Electorales deCentroamerica y el Caribe (1985), con cuatroreuniones
hasta el ano pasado;
b) Asociacion de Organismos Electorales de America del Sur, constituido en el congreso de Quito,
1989,en el cual estuvo representada nuestra Corte Electoral.
No hemos podido acceder alas recomendaciones de estos congresos pero se nos ha informado
que la cuestion relativa a la indepcndencia econornica de estas entidades figuraentre sus preocupacio-
nes.

En este apartado hemos de incluir tanto los pronunciamientos organicos (mensajes,

comunicados, etc.) como declaraciones 0 conferencias de los miembros del tribunal, en la
medida que estos trasunten la opinion del cuerpo.
Cabe destacar que en general nuestra Suprema Corte no se ha pronunciado organica-
mente --que sepamos- postulando una rcforma del regimen presupuestal, es decir, no ha
expresado su doctrina sobre el punto, como 10 han hecho otras colegas de america. Sin embargo
existieron pronunciamientos de sus ministros que en alguna medida son expresi6n de la opini6n
del cuerpo.
Como ya hemos visto, 1950 fue un ano de agitacion en tomo al tema del presupuesto judicial. A
raiz del mencionado conf1icto de los funcionarios judiciales, la Suprema Corte de Justicia dirigio un
mensaje a la Camara de Senadores, en los siguientes terrninos:
"Montevideo, 23 de junio de 1950.
Sr. Presidente de la Camara de Senadores, doctor Eduardo Blanco Acevedo.
En cumplirniento de 10 dispuesto por la Suprema Corte de Justicia en acuerdo celebrado en el dia
de la fecha, tengo el honor de dirigirme al Sf. Presidente lIevando a conocimientode ese honorable
cuerpo la peticion interpuesta ante esta Suprema Corte por la Asociacion de Funcionarios Judiciales
del Uruguay, en la audiencia pulica de fecha 16 del mes en curso, que fuera concedidaa requerirniento
de dicha Asociacion. La Corte, al dar curso a dicha peticion, estima pertinente senalar la necesidad de
que sea sancionado a la brevedad posible el presupuesto para el Poder Judicial, porque con ello no solo
secontemplan las justas necesidades de los funcionarios de su dependencia, sino tambien los superiores
intereses del servicio publico que la Corporacion tiene a su cargo, resentidoporlanotoriainsuficiencia
de 6rganos. personal. y recursos economicos. que no esta en manos de esta Suprema Corte reparar (... ).
Francisco GAMARRA, Presidente. Romulo VAGO, Secretario."
A fines del rnismo ano. en una comentada conferencia del Presidente de la Corte, Dr. Alvaro
MACEDO (236) plantcO la insuficiencia del regimen vigente para garantizar el presupuesto judicial,
por locual propuso "con precision en el concepto y brillantez en la forma (... ) la necesidad de dotar al
Poder Judicial de una absoluta autonomia economica y financiera, indicando que la formula para lograr
tal objetivo, era la de entregarle la facultad de constitucional de estructurar su presupuesto". Anos mas
tarde, al retirarse, ratifico su opinion en estos terrninos:

235. Centro de Asesona y Promoci6n Electoral (sede Costa Rica), que es un programa especializado dellnstituto
Interamericano de Derechos Humanos.
236. Segiln las referencias que hemos podido recoger. esla cooferencia luvo lugar en diciembre de 1950 ante e1
Colegio de Abogados. No nos fue posible aun hallar su leXlO:meses atnls habiamos solicitado al Dr. Luciano
MACEDO que procurara ubicar una copia, a 10 cual se habia comprometido guslOSO:pero su lamentable fallecimiento
dej6 trunca esta posibilidad.
Sobre 1a repercusi6n de esta conferencia, dan cuenta las referencias que encontramos en VALOES COSTA
(1951:125) y en un editorial de El Pais del 13.1.51 (que nos parece debidoal Dr. W. BELTRAN).
 "Si se considera razonable y necesario que cada una de las ramas del P. Legislativo formule y
apruebe su propio presupuesto sin ningun genero de limitacion por parte de otms organos del Estado
( ... ) no puede negarse que es tambien necesario, logico y congruente que esa misma facultad se Ie
otorgue al P. Judicial, como una tutela mas para la libertad del Juez". Y refiriendose a 10s tributos
judiciales sostenia: "Tengo la seguridad de que con su producido y con el producido de 10s demas que
afectan el servicio. si el P. Judicialtuviera autonomia presupuestal podria financiar comodamente su
propio presupuesto y las reformas que reclanla con urgencia tnigicalaadministracionde justicia" (237).
En 1964 nuevarnente un Ministro de la Corte -el Dr. DE GREGORIO-- formulo declaraciones
a la prensa denunciando la falta de recursos economicos, y la necesidad de contar con autonomia
presupuestal (238).
Si bien. como hemos dicho.la Suprema Corte no hadefendido unadoctrina propia sabreel regimen
presupuestal de su preferencia, si se ha pronunciado como cuerpo recientemente acerca de la que
entiende como correcta interpretacion del regimen vigente.
El ano 1986. a raiz de los vetos del Poder Ejecutivo. adopto posicion corporativa sobre dicha
facultad de veto, sosteniendo que "dada la similar jerarquia constitucional del Poder Judicial y del
Ejecutivo. no Ie asiste a este otra facultad que aquella exclusivamente consagrada por el art. 220 de la
Carta, peTO jamas la de vetar ulteriorrnente el Presupuesto" puesto que la Constitucion consagra "Ia
competencia exclusiva de la Asarnblea General para resolver las diferencias que se produzcan en el
tr<imite de los presupuestos, entre los distintos organismos publicos y el Poder Ejecutivo" (239).
En diversas oportunidades. la Ora. BALBELA, siendo integrante de la Corte ha propugnado la
. 'solucion costarricense '(240).

Ciertamente no es f<lcilacceder a informacion sobre este tipo de pronunciamientos, y

los antecedentes que hem os reunido son escasos y fragmentarios; no obstante los incIuimos a
fin de dar una idea aproximada del tenor de los mismos.
A) Argentina
En este pais la Suprcma Corle ha debido librar duras batallas en defensa de su remuneracion y la
de los jueces, fundamental mente (241). Elleading case en la materia es el fallo de 15.11.85 recaido en
autos "Bonorino Pero, Abel y OtTOSclEstado Nacional s/Amparo" en defensa de la intangibilidad de la
remuneracion de los jueces reclamantes (242).

237. Entrevista publicada en MARCHA del 3.6.60. p. 7, en el marco de una encuesta sobre "La crisis de la
Justicia", cuya primera pregunta era si el Poder Judicial debia tenerautonomia fmanciera plena. En el nUmero siguiente
se entrevisto al Dr. PINEYRO CHAIN -ministro de un Tribunal de Apelaciones- quien manifesto: "urge asignar
al Poder Judicial autonomia financiera" pero la limita a "Ia iniciativa presupuesLaI directa ante el Poder Legislativo,
independizandose asi el examen de su proyecto" y a "tener asignados recursos propios, exclusivamente destinados al
mantenimiento de sus servicios". Expresamente descarta la propuesLa de MACEDO que equiparaba al Poder Judicial
con las Cimaras legislativas.
238. Veanse declaraciones en EI Dia de 27.8.64, 3.9.64 y 10.9.64, y EI Pais de 10.9.64.
239. Mensaje dirigido por la suprema Corte all'residente de la Asamblea General con feeha 29.1.86, publicada
en EI Pais del 30.1.86.
En ocasion de los vetos a la Rendicion de Clientas del ano 1986, la corte envio nuevo Mensaje a la Asamblea
General, pero expresamente evita reiterar las razones de constitueionalidad para oponerse,limitandose a discutir las
razones de conveniencia; ver EI Pais deI2S.10.87.
Sin peIjuicio de ello, se percibe eiena resignacion en las expresiones a titulo individual de uno de sus miniSLTOS
-Dr. Addiego Bruno-- quien de aClierdo con declaraciones recogidas en la prensa habria manifestado: "menos
conocemos cual va a ser la decision final del Poder Ejecutivo que como es sabido ya ocurrio en 1987, puede vetar
algunas de las disposiciones", en diario La Republica del 15.9.88 (cit. AMARILLO y URlOSTE,1990:68).
240. Puede verse entrevista en La Republica del 23.10.89. p. 13.
241. Obviamente estos pronunciamiemos son derecho positivo para el caso y como precedente, y no meros
pronunciamientos. Pero, valiendonos de una "licencia juridica" ubicamos aqui la referencia a los fallos de la Suprema
Corte de Justicia amparando el derecho de los magistrados a la intangibilidad de su remuneracion.
242. La sentencia lleva la firrna de A.M. MORELLO, G. BIDART CAMPOS, L MOISSET, E. GA VIER, y R.
TERAN LOMAS, y puede verse en Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacion, T. 307 (1985) 2, p. 2184.
 Otta via de expresi6n han sido las Reuniones de Cortes y Superimes Tribunales de Justicia de la
Republica Argentina.
La I Reunion (Cordoba, 8 de octubre de 1961) Uego a la conclusion de que "resultaba necesaria
la real autonomia e independencia de todos los poderes judiciales, siendo propicio destinar un
porcentaje no inferior al 10% del calculo de recursos del presupuesto de cada Provincia para el
rnantenimiento del Poder Judicial, el cual procedeoa a distribuirlo e invertirlo directamente con
sujecion a nonnas propias" (RAME.1978:193).
La II Reunion (Santa Fe. mayo de 1979) sostuvo:
1) la necesidad de que "se realicen por 105poderes Ejecutivo y Judiciallos estudios tendientes a
precisar, por una parte, 105requerimientos financieros minimos que dernanda un digno y eficiente
servicio judicial, y por otra. las posibilidades reales de afrontarlos en cada jurisdiccion. Sobre la base
de tales estudios y de comun acuerdo entre ambos poderes. se debeni determinar por ley la incidencia
porcentual que habra de tener en los respectivos presupuestos generales la suma que se destinani a los
Poderes Judiciales. Que tal incidencia porcentual, siendo minima, se establezca legalmente, que podni
ser acrecentada pero en ningun caso disminuida en el futuro.
2) Quesedebe reconocer a todos los PoderesJudiciales por la viainstitucional que fuerepertinente.
la atribucion de elaborar su propio presupuesto -dentro dellirnite que importa la incidencia porcentual
ya referida-proyecto que no podra ser modificado en su aspecto analitico sin su efectiva participacion
y definitivo consentirniento.
( ...)
4. Que es indispensable garantizar la facultad de los Poderes Judiciales de ejecutar su propio
presupuesto. sin mas lirnitaciones que las legal mente establecidas ni otroas controles que los previstos
constitucionalmente.
5. Que se debe instrumentar legalmente un sistema que asegure la oportuna disponibilidad por
parte de los Poderes JudiciaJes, de los recursos asignados en sus presupuestos. "(SERRA,1985: 1234).
La III Reunion (Rio Hondo, junio de 1981) fueron ratificadas estas recomendaciones.
La V Reunion (La Rioja, abril de 1985) volvio a pronunciarse en iguaJ sentido, ratificandose
-ademas-Ias recomendaciones de los Congresos de Derecho Procesal de Mendoza (1972) y Salta
(1979). ya citados (SAGOES,1986:850).

B) Brasil
En este pais federal, al igual que en Argentina. la problematica debe distinguir entre la Justicia
federal y la estadual. Por 10 que podemos apreciar, ha sido mas cotica la situacion de la primera. la
cual ha padecido de una significativa dependencia economica respecto del Poder Ejecutivo, y la
consiguiente desatencion de sus necesidades financieras.
Asi 10testimoniaban los reiterados pronunciarnientos de Minsitros del Supremo Tribunal Federal:
Xavier De ALBURQUERQUE en 1981 (BEZERRA.1985:34). CORDERO GUERRA en 1983
(BEZERRA:34), etc., asi como la participacion del Magistrado Presidente Jose Francisco REZEK en
el reciente Serninario del CIJA en Buenos Aires (AA VV.1988: 103).
Tambien como en Argentina, se realizan encuentros de Presidentes de los poderes judiciales
estaduales y federal. En el III Encuentro (2.12.86) se trata el tema presupuestal, plan1elindose la
necesidad de asignar un minimo a los poderes judiciales, que estos administrarian autonornamente
(BEZERRA,1985:35).
Inmediatamente de sancionada la nueva Constitucion Federal brasilena (octubre de 1988) se
celebro un nuevo Encuentro de Presidentes en Brasilia, donde se trat6 la cuestion presupuestal en la
nueva Carta. y se marcaron sus insuficiencias.

C) Chile
Hacia cornienzos de 105'60 existia un general malestar por la situacion de abandono financiero
en que se habia sumido al Poder Judicial. Este estado de opinion en la magisttatura se vi6 traducido en
diversos acuerdos que las Cortes de Apelaciones transcribieron ala Corte Suprema, en Ios quereflejaba
el sentir de los funcionarios judiciales de sus respectivas jurisdicciones. A la vista de eUos la Corte
Suprema en pleno, presidida por Rafael FONTECILLA. en comunicacion del 29.12.62 dirigida al
Presidente de la Republica (243), hizo saber las serias dificultades econ6rnicas por que atrVesaba, 10s
peIjuicios que se estaban ocasionando. y fundandose en el art. 86 de la Constitucion chilena (similar
al 239 ord.20. de la nuestra) reclama:
 "soluciones oportunas,eficaces y de caracter perrnanente, porque no es propio que,cada cierto
tiempo, se yea en la necesidad de representar al Poder Ejecutivo este mismo punto, 10 que es
incompatible con la dignidad de la funci6n judicial. Esto Ultimo se evitaria mediante la independencia
de los presupuestos, dictandose las normas constitucionales necesarias para conferir la debida autono-
mia al Poder Judicial, tal como se ha hecho con el Congreso Nacional, la Contraloria General de la
Republica y con la Universidad de Chile" (H[R[ART,1967:95).
Esta comunicaci6n recibi6 una "acre" respuesta del Presidente, y a partir de am se produjeron
activos foros sobre el Poder Judicial, con la participaci6n de Minislros de la Corte Suprema, Magistra-
dos y abogados (HIRIART,1967:88-89).
En 1963 hace eelosi6n el descontento que desde tiempo alras venia generando al situaci6n
desmedrada del Poder Judicial, 10 que habia lIevado a que en los primeros meses este ai'lo lajusticia
estaba dispuesta air a una huelga. Porprimera vez en [a historialos funcionarios del Escalaf6nPrimario,
MiniSlrOS,Jueces y Secretarios, se reunieron en asamblea deliberantes y se habl6 de renuncia, de
paralizar la administraci6n de justicia.
En nueva comunicaci6n dirigida al Presidente de la Republica eI3.10.63 la Corte Suprema en
pleno sugiere una reforma constitucional tendiente a crear un estatuto encargado de consagrar la
autonomia econ6mica del Poder Judicial. Senala, ademas, que el art. 45 de la constituci6n coloca al
Poder judicial en situaci6n de inferioridad respecto del Congreso Nacional,lo que deberaequipararse
en la reforma que se proyecta de dicho articulo, dado que "Ias lrascendentales funciones que ejerce en
el campo del derecho publico y privado requieren la autonomia econ6mica para que sus miembros
ouedan actuar con la mas alta dignidad e independencia" (HIRIART: 101-102).
Posteriormente en el dicurso inaugural del ano judicial de 1964 (10. de marzo) e[ Presidente de
la Corte Suprema, Don Pedro SILVA FERNANDEZ, cit6 el ejemplo de diversos paises (244) y
manifest6 su aspiraci6nde lograr a nivel constitucional el"reconocimientoenprincipiode1aautonomia
econ6mica del Poder Judicial, dejando enlregada a una ley especial (... ) la tarea de dictar las normas
quela hagan efectiva". Como fuente para el financiarniento sugiere un porcentaje global del presupuesto
corriente y la destinaci6n de una'cuota del rendimiento anual de la Ley de Timbres, Estampillas y Papel
Sellado (HIRIART: 10I).
La misma Corte que en 1973 adopt6 una actitud militante en la desestabilizaci6n del gobiemo de
ALLENDE (245), Y posterior legitimaci6n del golpe militar, hubo de lamentar nuevamente poco
despues el abandono econ6mico en que se mantenla al Poder Judicial. J. M. EYZAGUIRRE ECHE-
VERRIA, Presidente de la Corte Suprema de Justicia sostuvo:
"Es absurdo que un Poder del Estado, como es el Poder Judicial, que desempena un papel esencial
dentro de la Republica, porque asegura las garantias fundamentales de lodos los ciudadanos, referente
a su vida, honor, libertad, bienes. y a todos 105 demas derechos establecidos, tenga en el presupuesto
de la Naci6n un lratarniento tan desmedrddo, como el que se desprende de las cifras dadas a conocer".
"La causa principal de esle deterioro es que el Poder Judicial, en el pas ado, nunca signific6 un
valor electoral, ni daba dividendos politicos. Sencillamente, el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional
fueron disminuyendo 10srecursos al Poder Judicial" (EI Mercurio, de 5.11.75, p. 23).
Con el advenimiento de la democracia en Chile se ha encarado la posibiliad de reorganizar la
Administraci6n de Justicia, enconlrandose enlrC los puntos a considerarel de la autonomia financiera.

D) Peru
La situaci6n hist6rica del Poder Judicial en este pais no parece diferir mucho de la del resto de
America, si consideramos algunas expresiones sobre el punto a estudio.
En el discurso de apertura del ano judicial de 1948, el Presidente de la Corte Suprema, Dr.
PORTOCARRERO expres6:
"Mienlras los Poderes ejecutivo y legislativo intervengan en la formaci6n del respectivo Presu-
puesto de Egresos, el pader judicial no habra alcanzado un grade suficientemente adecuado de

244. Las constituciones de los paises de America que mencionaba como consagrando la autonomfa fmanciera
eran las de El Salvador (an.89 No.12), Guatemala (an. 198), Honduras (an.232), Nicaragua (an. 229 No.8) y Uruguay
(an.239 No.3).(HlRIART:99). Asimismo se mencionaba, la Ley Organica del Pader Judicial del Peru (Dec. Ley 685
de 1963) que atribuia a la Corte Suprema "formular el proyecto de presupuesto del Poder Judicial y de rernitirlo al
Pader Ejeculivo por intermedio del Minimo de Justicia para que siga su tnirnite con arreglo a la Ley Organica del
Presupuesto, y adrninistrar directamente el pliego correspondiente".
245. Vease al respecto NOVOA MONREAL, Derecho, Politica y Democracia, Ternis, 1983, ps.150-152,
181-186,203-225.
 "soluciones oportunas,eficaces y de caracter perrnanente, porque no es propio que,cada cierto
tiempo, se yea en la necesidad de representar al Poder Ejecutivo este mismo punto, 10 que es
incompatible con la dignidad de la funci6n judicial. Esto Ultimo se evitaria mediante la independencia
de los presupuestos, dictandose las normas constitucionales necesarias para conferir la debida autono-
mia al Poder Judicial, tal como se ha hecho con el Congreso Nacional, la Contraloria General de la
Republica y con la Universidad de Chile" (H[R[ART,1967:95).
Esta comunicaci6n recibi6 una "acre" respuesta del Presidente, y a partir de am se produjeron
activos foros sobre el Poder Judicial, con la participaci6n de Minislros de la Corte Suprema, Magistra-
dos y abogados (HIRIART,1967:88-89).
En 1963 hace eelosi6n el descontento que desde tiempo alras venia generando al situaci6n
desmedrada del Poder Judicial, 10 que habia lIevado a que en los primeros meses este ai'lo lajusticia
estaba dispuesta air a una huelga. Porprimera vez en [a historialos funcionarios del Escalaf6nPrimario,
MiniSlrOS,Jueces y Secretarios, se reunieron en asamblea deliberantes y se habl6 de renuncia, de
paralizar la administraci6n de justicia.
En nueva comunicaci6n dirigida al Presidente de la Republica eI3.10.63 la Corte Suprema en
pleno sugiere una reforma constitucional tendiente a crear un estatuto encargado de consagrar la
autonomia econ6mica del Poder Judicial. Senala, ademas, que el art. 45 de la constituci6n coloca al
Poder judicial en situaci6n de inferioridad respecto del Congreso Nacional,lo que deberaequipararse
en la reforma que se proyecta de dicho articulo, dado que "Ias lrascendentales funciones que ejerce en
el campo del derecho publico y privado requieren la autonomia econ6mica para que sus miembros
ouedan actuar con la mas alta dignidad e independencia" (HIRIART: 101-102).
Posteriormente en el dicurso inaugural del ano judicial de 1964 (10. de marzo) e[ Presidente de
la Corte Suprema, Don Pedro SILVA FERNANDEZ, cit6 el ejemplo de diversos paises (244) y
manifest6 su aspiraci6nde lograr a nivel constitucional el"reconocimientoenprincipiode1aautonomia
econ6mica del Poder Judicial, dejando enlregada a una ley especial (... ) la tarea de dictar las normas
quela hagan efectiva". Como fuente para el financiarniento sugiere un porcentaje global del presupuesto
corriente y la destinaci6n de una'cuota del rendimiento anual de la Ley de Timbres, Estampillas y Papel
Sellado (HIRIART: 10I).
La misma Corte que en 1973 adopt6 una actitud militante en la desestabilizaci6n del gobiemo de
ALLENDE (245), Y posterior legitimaci6n del golpe militar, hubo de lamentar nuevamente poco
despues el abandono econ6mico en que se mantenla al Poder Judicial. J. M. EYZAGUIRRE ECHE-
VERRIA, Presidente de la Corte Suprema de Justicia sostuvo:
"Es absurdo que un Poder del Estado, como es el Poder Judicial, que desempena un papel esencial
dentro de la Republica, porque asegura las garantias fundamentales de lodos los ciudadanos, referente
a su vida, honor, libertad, bienes. y a todos 105 demas derechos establecidos, tenga en el presupuesto
de la Naci6n un lratarniento tan desmedrddo, como el que se desprende de las cifras dadas a conocer".
"La causa principal de esle deterioro es que el Poder Judicial, en el pas ado, nunca signific6 un
valor electoral, ni daba dividendos politicos. Sencillamente, el Poder Ejecutivo y el Congreso Nacional
fueron disminuyendo 10srecursos al Poder Judicial" (EI Mercurio, de 5.11.75, p. 23).
Con el advenimiento de la democracia en Chile se ha encarado la posibiliad de reorganizar la
Administraci6n de Justicia, enconlrandose enlrC los puntos a considerarel de la autonomia financiera.

D) Peru
La situaci6n hist6rica del Poder Judicial en este pais no parece diferir mucho de la del resto de
America, si consideramos algunas expresiones sobre el punto a estudio.
En el discurso de apertura del ano judicial de 1948, el Presidente de la Corte Suprema, Dr.
PORTOCARRERO expres6:
"Mienlras los Poderes ejecutivo y legislativo intervengan en la formaci6n del respectivo Presu-
puesto de Egresos, el pader judicial no habra alcanzado un grade suficientemente adecuado de

244. Las constituciones de los paises de America que mencionaba como consagrando la autonomfa fmanciera
eran las de El Salvador (an.89 No.12), Guatemala (an. 198), Honduras (an.232), Nicaragua (an. 229 No.8) y Uruguay
(an.239 No.3).(HlRIART:99). Asimismo se mencionaba, la Ley Organica del Pader Judicial del Peru (Dec. Ley 685
de 1963) que atribuia a la Corte Suprema "formular el proyecto de presupuesto del Poder Judicial y de rernitirlo al
Pader Ejeculivo por intermedio del Minimo de Justicia para que siga su tnirnite con arreglo a la Ley Organica del
Presupuesto, y adrninistrar directamente el pliego correspondiente".
245. Vease al respecto NOVOA MONREAL, Derecho, Politica y Democracia, Ternis, 1983, ps.150-152,
181-186,203-225.
 independencia y autonomia. No solo deberia corresponder al Poder judicialla facultad de formular y
aprobar su propio presupuesto de Egresos, sino que deberia dowsele de rentas saneadas, cuya
existencia excluyera toda inseguridad en la atencion de sus necesidades economicas" (CAS-
TAN,1951 :56).

E) Bolivia
Sin perjuicio que a nivel constitucional se haya proclamado unode los regimenes mas auton6micos
para el Poder Judicial -segun referimos en el capitulo correspondiente al derecho comparado--Ias
expresiones del propio tribunal superior dejan entrever una de las simaciones mas desmedradas de
america.
La Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado reiteradamente -yen terminos duro5- sobre
la asfixia economica a que se ve sometido el Poder Judicial. Tales pronunciarnientos se han producido
en ocasion de tradicionales discursos de apertura del Ano Judicial (mes de enero) yen !as Reuniones
Nacionales del Poder Judicial, inauguradas en diciembre de 1984.
La expresion mas cabal de la posicion institucional de la Corte Suprema esti contenida en el
proyecto de ley redactado porella y enviado al Parlamento en marzo de 1983. Dicho proyectoestablece
10siguiente:
"Art 10.- En cumplimiento del arl. 119 de la Consti tucion Politica del Estado, destinase en favor
del Poder Judicial el6% del Presupuesto General de la Nacion (246).
Art. 20.- EI Presupuesto anual del Poder Judicial que apruebe la Excma. Corte Suprema de
Justicia con cargo al 6% previsto en el art. anterior y a sus ingresos propios, sera incorporado sin
modificacion alguna al Presupuesto General de la Nacion.
Art. 30.- EI Ministerio de Finanzas hara la transferencia del 6% indicado al Tesoro Judicial por
duodecimas 0 segun modalidades que acuerde con la Presidencia del Tribunal Supremo de Justicia de
la Nacion a fin de garantizarle la atencion oportuna de sus necesidades y el pago pun mal de sUeidos al
personal del Poder Judicial".

F) Canada
Un caso interesante es el de Canada, porque en el conviven am bas tradiciones juridicas: la
anglosajona y la continental europea. Testimonio de ello es el debate suscitado a mediados de los '80
en torno a la autonomia fiananciera del Poder Judicial. En el informe de Canada al Relator de Naciones
Unidas, L.M. SINGHVI -ya citado-- el Presidente del Tribunal Supremo de Quebec, Jules DES-
CHENES aconsejaba que se dieTa un paso mas alia de la tradicional independencia fundamental del
Poder Judicial, entre otras cosas en el prcsupuesto, para 10cual propone la inclusion de un proyecto de
presupuesto preparado por el Poder Judicial y aprobado por un comite especial dellegislativo en el
proyecto de presupuesto que el gobierno presenta allegislativo (SINGHVI,1985: 137).

Desde la decada del '50 se inlensifica la organizacion de los magistrados, tanto a nivel
nacionaJ como imemacional.

Las organizaciones mas conocidas son la Asociacion MundiaJ de Jueces y la Union

Intemacional de Magislrados.
A) Asociaci6n Mundial de Magislrados (247).
En 1967 (9-14 de julio) se realizo en Ginebra la I Asamblea Mundial de Magistrados, con la

246. Vease que en la ENCUESTA se alude a que el proyecto preve un 3%, y se desprende, por otra parte, que
esa fecha no habia sido sancionado aun.
247. Entidad asociada al"Centro Mundial de la Paz Mediante el Derecho", creado en Atenas, 1963;actualmente
tiene su sede en EEUU.
 participaci6n de unos 250 ministros de Cortes Supremas. En dicha oportuidad qued6 constituida la
Asociaci6n Mundial de Magistrados. Entre los temas tratados entonces, ya figuraba la preocupaci6n
por la organizacion y administracion judicial y la congestion de los tribunales (248).

B) Uni6n lnlernacional de Magislrados

Tiene su sede en Roma, y a la misma esta afiliada la Asociacion de Magistrados del Uruguay.
Esta organizacion, conjuntarnente con dos organismos de NNUU (ILANUD Y UNICRI) y el
patrocinio de la Corte de Casacion llaliana realizaron en diciembre de 1989 un 'Seminario de formacion
e informacion sobre justicia y desarrollo democnitico en Italia y America Latina' uno de cuyos temas
fue laautonomia presupuestal, existiendo consenso en recomendar"la autonomia financiera" pues "no
puede existir independencia real del Poder Judicial si no esta garantizada una autonomia economica
que Ie permita satisfacer sus necesidades sin estar supeditado a la aprobacion de otro poder" (249).

C) Federaci6n Latinoamericana de Magislrados

La I Reunion Latinoamericana de Magistrados, celebrada en Santiago de Chile en 1977, resol vion
la creacion de la Federacion, y -respecto del tema de nuestra investigacion-expres6 que "es menester
que el Poder Judicial tenga los medios materiales y economicos suficientes para el ejercicio de sus
funciones; y que los otros poderes del Estado Ie aseguren esos medios, implementando un sistema de
asignaciones de fondos propios u otorgandole facultades amplias para crear sus recursos".
De los congresos II y III carecemos de informacion.
EI IV Congreso (Lima, octubre de 1984) se limito --en materia presupuestal- a rec1amar que
las remuneraciones "deben ser proporcionalmente reajustadas en forma acorde con los reales niveles
de inflacion que padecen los paises latinoamericanos" y que "resulta tambien necesario el estableci-
miento de su autonomia economica, funcional yadministrativa".
EI Consejo Diretivo de la FLAM reunido en Santiago de Chile (16.6.85) esta dedicado fundamen-
talmente a !lamar la atencion sobre violacion de c1<iusulasremunerativas.
EI V CongresocPorto Alegre, abril de 1987)resolvio"reclamar( ... ) unaasignacion presupuestaria
Constitucional que Ie asegure la eficacia de la funcion judicial; y a los magistrados un nivel de vida
digno de su mision y jerarquia".
EI Congreso Extraordinario de Buenos Aires (setiembre de 1988) ratifica el rec1amo de "el
establecimiento de su autonomia economica, funcional yadministrativa".
EI VI Congreso (Asuncion, abril de 1989) resolvio "propiciar (... ) en todo proyecto de reforma
constitucional que se promueva en los raises latinoamericanos, la inclusion de clausulas que aseguren
la Independenc;aeconomico-financieradel Poder Judicial,la inamovilidad de sus miembros y lacarrera
judicial".
El Cop.greso Extraordinario de Sucre (julio de 1989) donde se abordo el tema •Independencia real
y formal del Poder Judicial".
El VII Congreso tendra lugar el corriente ano en nuestro pals.

Para completar el panorama que queremos presentar, reseiiaremos algunos pronuncia-

mientos a nivel nacional de las dos gremiales de magistrados existentes (250) que hemos
podido conocer.
A) Uruguay
a) En 1962 fue fundada la Asociacion de Magistrados del Uruguay, con la obvia finalidad de
defender los derechos gremiales de los magistrados, entre ellos su situacion presupuestal. Sus
postulados han ido evol ucionando del reclamo de una mejor remuneracion ala reforrna del sistema que
10 garantice.
Por ejemplo, en 1972, aI tratarse el nuevo presupuesto, dirigen un memorandum (251), fundando

248. Ver Rev. del Colegio de Abogados de La Plata, T.X, No.19 (I 967),p. 277 y ss.
249. Vease referencias a este Seminario en declaraciones del Dr. SCHURMANN PACHECO, en El Dia del
2.1.90.
250. La Asociaci6n de Magistrados del Uruguay y la Asociaci6n de Magistrados del Interior iniciaron en agosto
de 1990 un proceso tendiente a su unificacion segun se informa en el editorial de Judicatura (1990) 31.
 la necesidad y conveniencia de aprobar un presupuesto digno para los magistrados, pero sin aludir a la
cuestion de la autonomia presupuestal.
Luego del restablecimiento de la democracia, esta asociacion ha defendido decididamente el
postulado de la autonomia financiera, segun surge de los pronunciamientos intemacionales en que ha
participado (ver supra), declaraciones de sus represenlantes (252), que recogen el sentir mayoritario
de la magistratura (253).
b) La Asociacion de Magistrados del Interior fue fundada en junio de 1964.
En plena crisis de poderes por la cuestion presupuestal (1986) formulo una declaracion (254) en
que expresa:
"I) Que adhiere a los postulados defendidos por la Suprema Corte de Justicia, que son candicion
indispensable para la efectiva independencia economica del Pcxler Judicial, y su posibilidad de
ofrecer un servicio un servicio eficienle.
2) Que a efectos de evitar coyunturas como la presente, originadas en diferentes interpretaciones
doctrinarias deltexto constilucional, eSta Comision Directiva dispone:
La realizacion de una reforma constitucional, que al tiempo de desglosar al Pader Judicial del
elenco de organismos indi vidualizados en el articulo 220 de la Constitucion,Ie otorgue un tratarniento
identico que el edictado para el Poder Legislati vo en el articulo 108 de la Carta".
B) Argentina
Tenemos la impresion que los magistrados de este pais son 105 que mas han profunditza en la
problematica que nos ocupa, y consiguientemente en la elaboracion de soluciones para la cuestion
presupuestal.
En este sentido son destacables los tempranos esfuerzos de la Asociacion de Magistrados y
Funcionarios de la Justicia En 1964 presento un proyecto de Estatuto de la Magistratura, sosteniendo
en tonces la necesidad de "Iograr la mayor independencia economica" porq ue sin ella "el Pader Judicial
carece de medios para efectivizar decorosamente su funcion de adrninistrar justicia", aclarando que
"tener autonomiaeconomica, equivale a decirpresupuesto integral propio (recursos y gastos) y facultad
de fijar y recaudar tasas." (ARANDA,1972).
En las VI Jomadas Cienlificas de la Magistratura Argentina (Parana, noviembre de 1986), se
aprob6 una mocion sobre Autarquia Judicial, que expresa:
"I. La problematica econornica del Poder Judicial hace a su autonomiainstitucional. Incluye el tema
de las remuneraciones de magistrados, funcionarios y empleados; pero comprende tambien
asuntos vitales como la infraestruclura trubunalicia y las erogaciones propias del funcionamiento
de dicho 6rgano del ESlado. La respuesla a esos requerirnientos debe pues ser necesaariamente
completa, a traves de la instrumenlaci6n de un adecuado regimen de autarquiajudicial.
2. La 'autarquia judicial' debc comprcnder: a) la asignaci6n de un cupo minima y flexible del
presuuesto general de gaslos (como paUlaeI6%), porvia constitucional, y hasta que ello no ocurra,
asegurar su inmediata aplicaci6n por medio de la ley. Tal pocemtaje podra disrniniuirse si la
Suprema Corte de Justicia asi 10 solicita, 0 ampliado si el Pader Legislativo 10 autoriza b) La
preparaci6n del prcsupuesto judiciario por parte del Pader Judicial, dentro del cupo aludido. c) el
apartarniento de ese proyeclo por parle del Pader Legislativo tendra que requerirel consentirniento
de la Suprema Corte de Justicia 0 el voio de dos terceras partes de los rniembros del Pader
Legislativo, insertlindose este dispositi vo en las constituciones en vigor." (Judicatura No. 19-20,
p.69).

C) Chile
Para este pais, nos rernitimos a 10 dicho a su respecto en el numeral anterior.

D) Las gremiales europeas de magis/raMS

Laagrerniaci6n de los magistrados europeos sigui6 un tortuosocamino. Los ale manes comenzaron

251. Preparado por el Prof. GELSI BIDART, segun se consigna en: GELSI,I 977:105.
252. La prensa regislra numerosas declaraciones de magislrados sosteniendo este punto de vista.
253. En su excelente investigaci6n sobre el Pader Judicial uruguayo, AMARJU-O y URIOSTE (1990:68)
refieren que "nos he:mosencontrado con un porcentaje del 90% de los magistrados entrevistados, que destacan como
uno de los faetores que lesionan la autonomia del Poder judicial, la dependencia econ6mica del Pader Legislativo y
Ejeeutivo".
254. Declaraci6n de la Comision Direetiva del 20.2.86, con la firma de los Dres. CATENACCIO y KEURO-
GUAN, publicada en Sentencia , Ano I, No. I, de agosto de 1986.
 sus experiencias por 1908 pero con los altibajos que les deparo el curso de 105acontecimientos politicos
(SIMON,1975:55); en Francia,la vieja Union Federal de Magistrados via escindirse al Sindicato de la
Magistratura(juniode 1968)comounadelas consecuencias visiblesdel 'mayodel '68' (FERNANDEZ
VIAGAS,1977:12); en Italia, el pasaje de la tradicional Asociacion Nacional de Magistrados (de Ia
post-guerra) alas militantes Magistratura Democnitica (1965) y Tercer Poder (PIZZORUS-
SO,1974:27); en Espana con Justicia Democratica, surgida bajo el franquismo (FERNANDEZ VIA-
GAS:18).
No obstante el alto grado de politizacion de sus proclamas, y el profundo cuestionamiento acerca
de su identidad como cuerpo social, y sin perjuicio de las reivindicaciones economicas, no hemos
encontrado en sus plataformas exigencias de tipo institucional referidas al presupuesto, esto es, ala
Hamada autonomia presupuestal,lo cual es un dato significativo a tener en cuenta, para unaevaluacion
final del tema (255).

En la medida que la justificaci6n de esta profesi6n depende del funcionamiento de la

justicia, es evidente su in teres por el funcionamiento deesta, y as! se ha manifestado en diversos
ambitos.

En el conjunto de las organizaciones, se destaca la organizaci6n regional de abogados,

por su prectica en tomo a la cuesti6n presupuestal de la J usticia.

A) Inzer-American Bar Associazion (IABA)

Esta institucion, cuyo primer encuentro tuvo lugar en Rio de Janeiro (1943) tuvo un papel pionero
en la materia, ir.cluyendo en varias de sus reuniones recomendaciones muy explfcitasal respecto (256).
La XI Canferencia (Miami,1959) dijo: "Para asegurar el correcto funcionamiento administrativo
e independencia financiera del Podcr Judicial. como tal, debe atribuirsele expresa autoridad para: 1)
confeccionar su propio presupucsto y para gastar sus propios recursos; 2) Establecer tasas judiciales,
con las cuales pueden pagarse los gastos judiciales ordinarios; 3) Proveerse las Cortes, con fondos
personales y necesarios para su cficientc trabajo ... "
La XII Conferencia (Bogota, 1961) dijo: "Que se asegure al Poder Judicial una parte del
presupuesto general que sea fijado por ley y distribuida por el mencionado Poder Judicial, eI cual hara
las sugerencias necesarias para habilitar al Poder Ejecutivo para que autorice los gastos necesarios".
En San Juan de Puerto Rico,la XIV Conferencia (1965) recomendo: "Asegurar constitucional-
mente la autarquia financiera y la iniciativa del Poder Judicial en materia de leyes de organizaci6n,
atribuciones y procedimientos judiciales".
La XVIII Conferencia (Quito, 1972) ratifico estos pronunciarnientos.

B) La Federacion InzemacionaL de Abogados

En su Congreso Mundial de setiembre de 1989 (Madrid) trato eI tema Administracion de Justicia,
pero desconocemos sus recomendaciones.

C) La Asociaci6n InzernacionaL de JurisZas Dem6cralas

En su XIII Congreso (Barcelona, marzo de 1990) tambien dedico una de sus comisiones a la
Administracion de Justicia, careciendo de informacion respecto de sus conclusiones.

255. QuiZllSdeba rescatarse el proyecto de reforma propuesto por el Magistrado espanol CONDE-PUMPIDO,
a titulo personal, al cual hemos aludido en el capitulo destinado a la doctrina judicialista.
256. Hemos dirigido un pedido de informacion arnpliatoria y actualizada a estllentidad, sin respuesta hasta ahara.
 Hemos podido reunir algunas expresiones nacionales, que refieren a nuestro tema.
A) Colegio de Abogados del Uruguay
En la I Convencion Nacional de Abogados (1944), uno de los temas tratados fue 'De la
organizacion Judicial y del regimen procesal'.
La magnifica ponencia de COUTURE ---que mostraba la preocupacion de la profesion par la
independencia del Poder Judicial- estuvo dedicada a la cuestion del nombramiento y promocion de
los magistrados, no a1udiendose al tema presupuestal.
En general su labor se ha caracterizado por un esfuerzo orientado mas ala accion pragmatica,
procurando incidir sobre los poderes publicos y partidos politicos a fin de mejorar las condiciones de
la justicia (257), antes que a la elaboracion doctrinaria del tema.
Especialmente en la crisis de 1986 juga un papel muy importante en la movilizacion por el
presupuesto del Poder Judicial y de mas organismos del art. 220. Y 10 que mas interesa, es que en ocasion
de un pronunciamiento afirrno que el veto del Poder Ejecutivo era de "discutida constitucionalidad"
(fribuna del Abogado, No.28, abril de 1986),10 cual -<:omo defendemos en el texto-- es plenamente
demostrable.
Sin perjuicio de esta ausencia de elaboracion de soluciones concretas, es publico el compromiso
del Colegio con una mayor independencia del Poder Judicial, "independencia que -ha dicho-- no
sera total hasta tanto el Poder Judicial no cuente con autonornia financiera" (Tribuna del Aboga-
do, 1985,no.24, p.2).
EI V Encuentro Nacional de Abogados (Mercedes, 17.8.85) se limito a reclamar "Ia aprobacion
de un presupuesto digno yadecuado".

B) Argentina
VI Conferencia Nacional de Abogados (La Plata) citada, sin fecha, por ARANDA (1972:948).
VII Conferencia Nacional de Abogados, La Plata, 1959, Rev. La Plata, 1978, 103.
La Primeras Jomadas Nacionales de Etica de la Abogacia (Rosario, 1967), se aprob6 una
conclusion XVII que rezaba: "a 10s efectos de asegurar una efectiva independencia economica de la
magistratura, los ordenamientos constitucionales deben garantizar a los jueces una remuneraci6n digna
y acorde con las funciones que cumplen en la comunidad. Tal remuneracion no podra disminuirse, y
por via legal pertinente debera actualizarse de acuerdo aI costa de vida, en la forma que perrnita a los
integrantes delorgano judicial mantener un 'status' digno y decoroso,compatible con la a1ta investidura
que osten tan, para cuyo objeto debe asegurarse la autarquia economica de los poderes judiciales"
(SERRA,1985:1233).
La Federacion Argentina de Colegios de Abogados, reunida en Mercedes (1968), seiialo como
indispensable para el adecuado funcionamiento del Poder Judicial que se Ie asigne definitivamente una
parte porcentual del presupuesto nacional y provincial, sugiriendo un 3% del mismo.
60. Congreso Provincial de Abogados, Buenos Aires, 1972; Rev. Col. Ab. La Plata, 29:317.

C) Chile
III Conferencia Nacional de Abogados de Chile, sugirio tambien la fijaci6n por ley dwe un
porcentaje de los ingresos del Estado Nacional 0 provincial (ARANDA,1972:948).

257. Cabe recordar en esta linea, por ejemplo:

a) el fundado memorandum dirigido a la Camara de Senadores en 1957 propiciando el proyecto de presupuesto de
la Corte (Rev. del CAU, T. I N° I).
b) las gestiones de diciembre de 1963, por las modificaciones al presupuesto (Rev. del CAU, T. 4, NO 1-4, p. 88);
c) Foro sabre la justicia, en octubre de 1969 (ver diarios La Manana de 1.10 y 27.10.69; y EI Diario de 29.10 Y
20.12.69).
d) Comisi6n Permanente en 1974 con Magistrados, Actuarios y Funcionarios para promover mejoras de funciona-
miento y presupuestales del Poder Judicial.
e) las denuncias sobre abandono del Poder Judicial en mayo de 1983;
f) impulso en la CONAPRO de la reinstitucionalizaci6n del Poder Judicial y elevaci6n de su presupuesto.
g) la coordinaci6n de la movilizacion contra los vetos al presupuesto de los organismos del 220, en febrero de 1986;
una relaci6n de toda esta actividad en Tribuna del Abogado,no. 23, de julio de 1985.
 D) Mexico
La IV Convencion de Barras Asociadas de la Republica Me;ucana Gunio de 1972) propuso que
se estableciera un porcentaje no menor del 1% de los egresos totales que cada ano figuren en el
presupuesto federal, para que se entregue al poderjudicial federal. atribuyendosu manejo ala Suprema
Corte de J usticia.

Un tercer actor de lajusticia que hem os de incluir en este infonne son los funcionarios,
los cuales tambien han dicho su palabra en esta cuesti6n.
La Asociacion de Funcionarios Judiciales. tiene una prolongada actuacion. jalonada por medidas
gremiales reivindicativas (258), acompanadas por la denuncia del deterioro del Poder Judicial (259) y
un temprano reclamo de autonomfa presupuestal. En efecto. nos hemos encontrado con un remoto
antecedente referido al regimen presupuestal. La resolucion de la Asamblea General de la Asociacion
de Funcionarios Judiciales del Uruguay del 23.6.50 -estaban en pleno conflicto--incluia un numeral
que decia:
"30. que bregaran en una oportunidad urgente por un presupuesto mas justo y por la inapelable
obtencion de la autonomia presupuestal del Poder Judicial".
Las medidas de lucha de los funcionarios judiciales han dado lugar a prolongados periodos de
inactividad del aparato judicial. no solo en nuestro pais. sino en la mayoria de los latinoamericanos
(260) han tenido un efecto perverso, pues -independientemente de la legitimidad laboral de las
medidas- han puesto de manifiesto la escasa legitimacion politica de los poderes judiciales latinoa-
mericanos, dado que una ina(;tividad prolongada "sin que pase nada particularmente grave, muestran
hasta que punto uno de los tres poderes es prescindible en la vida cotidiana de los ciudadanos"
(KAPLAN. 1990:440).

Un amilisis exhaustivo requeriria recoger la expresi6n de los usuarios de los servicios

jurisdiccionales, que son tambien actores principales en esta funci6n (261). Pero l,crull seria
la metodologia para ello?

258. A modo de ejemplo recordamos algunos episodios:

EI 24.6.50, EI Oia da cuenta de «trabajo a desgano en el Poder Judicial».
EI 13.5.60, La Manana informa de trabajo a reglamento en el Poder Judicial.
En diciembre de 1963 nuevamente se adoptan medidas de protesta mediante trabajo a reglamento.lo cual da lugar
ala mediaci6n del Colegio de Abogados.
En noviembre de 1966, huelga de funcionarios judiciales, que da pie para que la pagina editorial de La Manana
clga: <Justicia en huelga, denegatoria de justicia» (7.11.66).
Quizas el conflicto mas importante hay a sido la huelga iniciada el 9.4.85, y que se prolongo por 57 diasJo cual ha
quedado documentado normativamente por una ley que suspcndiotodos los plazas por dicho periodo.
259. Ya el I Congreso Nacional de Funcionarios Judiciales (13-15 de octubre de 1961) senalaba que "Es evidente
la crisis del Servicio de Administraci6n de Justicia.( ... ) el acrecentamiento deltrabajo, ( ... ) las carencias de utiles
imprescindibles, caracterizan la situaci6n actual de la justicia"; transcripto en MARCHA el 1.6.62, p. 7.
260. Tenemos referencias remotas -mencionadas en otra parte- de trabajo a "desgano" 0 "reglamento" en
nuestro pais desde 1950. hasta la huelga por casi 60 dias en 1985; Peru conoci6 recientemente doce meses de huelgas
acumuIadas en breve lapso; en Tucuman (Argentina) hubo una huelga prolongadas en casi 6 meses ente 1971-2. y el
ano pas ado reclamando la autonomia presupuestal; Brasil tam bien tuvo una huelga prolongada de judiciales el ano
pasado. A mediados de los anos "80, surgi61a sindicalizaci6n de los funcionarios judiciales bolivianos.cuyas medidas
de lucha recibieron -a diferencia del resto de los casos conocidos- un radical rechazo de parte de la Corte Suprema
(ve Boletin del Poder Judicial. 1985. p.xXV).
261. En 1925 decia COLMO que "el pUblico que litiga forma parte tan integrante de la administraci6n de justicia
como todos los empleados y funcionarios de la misma" (La Justicia. Abeledo-Perrot, p. 93)
 Lo ideal seria contar con asociaciones de usuarios de la justicia, y en su defecto, con
encuestas especificamente destinadas a conocer la opinion de ellos. En realidad, casi nada de
esto tenemos en nuestro pais.
Solo hemos registrado algunos pronunciamientos aislados provenientes de organiza-
ciones gremiales, tanto empresariales como de trabajadores; pero su cankter circunstancial no
permite tomarlos como representativos, hasta tanto podamos encarar una investigaci6n mas
detenida al respecto.
S ubsidiariamente, podria considerarse que la opinion publica se expresa indirectarnente
a traves de la prensa y los partidos politicos; pero preferimos ubicar estos puntos de vista por
separado, como opiniones politicas.

En el presente capitulo hemos confrontado la solucion del art. 220 de nuestra constitu-
cion con las propuestas formuladas desde las organizaciones de los operadores 0 actores de
los sistemas jurisdiccionales.
Entre las organizaciones latinoamericanas los reclamos autonomistas son mas intensos,
10 cual es obvio si consideramos que son quienes mas han padecido el abandono presupuestal
por los sistemas politicos.
Ala luz de estos postulados, la solucion uruguaya presenta las carencias ya apuntadas:
falta de garantfas cuantitativas (porcentaje), procedimentales (veto judicial) u organicas
(recursos propios).
Pero su implementacion no resulta nccesariamente excluyente de los logros de nuestro
regimen (iniciativa y ejecucion presupuestal autonoma) que resulta estar por delante de otras
experiencias autonomicas.
 Capitulo X
CONFRONTACION CON EL DERECHO COMPARADO

Secci6n 1
IntroducciOn

Cuando encaramos el diseno de esta investigaci6n creimos necesario mirar hacia el

derecho comparado para observar c6mo resolvian un problema que para nostros se presentaba
como tan dificil. En el fondo, quizas esperabamos hallar "la" soluci6n para nuestro sistema
institucional.
En especial, nos interesaba saber algo mas acerca de algunas soluciones muy pregona-
das, como el famoso modelo costarricense, cuyo funcionamiento practico no alcanzabamos a
comprender en los t.erminos tan simples que se suele plantear.
Luego de una aproximaci6n muy general al derecho comparado, queda demostrada su
utilidad, pues a pesar de la escasa informaci6n disponible, nos ha permitido modificar unas
cuantas hip6tesis iniciales.

Como tuvimos oportunidad de mostrar en el capitulo II, para encarar el relacionamiento

entre los institutos que aparecian involucrados en nuestra investigaci6n fue preciso elaborar
un marco te6rico que no estaba disponible, porque no hallam os un estudio sistematico de esta
cuesti6n.
Esta circunstancia se pone especialmente de manifiesto paraquien se proponga estudiar
el derecho comparado relativo al punto especifico que nos ocupa:
a) en primer lugar, porque en general nadie encara unificadamente el estudio de las
cuestiones de organizaci6n correspondientes a las funciones que deben cumplirse
con independencia e imparcialidad en el contralor de la regularidad del orden
juridico; en general se estudia la cuesti6n de la magistratura judicial, pem no se
 percibe la unidad intrfnseca que plantea la existencia de una constelaci6n de
6rganos exigidos por identicos principios;
b) todavfa se presta una muy escasa atenci6n a la cuesti6n presupuestal, quizas par
influencia de la siempre rectora doctrina europea, que no se ocupa pnicticamente
del tema.

De ahf que no nos pueda sorprender que las categorfas para el amllisis del derecho
comparado utilizada en las obras generales resulten insatisfactorias para sistematizar dicho
material comparado (262). En este trabajo no hemos podido elaborar estas categorfas de
amilisis: tan solo abrimos atgunas perspectivas que requerirfan un cierto desarrollo.
Por otra parte, para realizar una exposici6n sistematica del regimen comparado respecto
de la presupuestacion de los tribunales, existe una dificultad practica muy grande: la falta de
informacion detallada y consistente, tanto en la faz normativa como en la empfrica.
Este es un problema general de la legislacion presupuestal, pero agudizado cuando se
trata de un presupuesto 'marginal' como es el de estos organismos.
Por otra parte, es tal la varied ad de combinaciones que se dan en la realidad, que
resultarfa excesivamente complicada cualquier tentativa de cIasificacion exhaustiva.
Intuyendo esta dificultad, desde un primer momento pensamos en la conveniencia de
encarar una encuesta internacional, bajo el patrocinio de nuestro Instituto de Finanzas y de la
Facultad de Derecho. Pero como sabfamos que la contestacion de estaencuesta serfadificultosa
hasta para los propios organismos encuestados (263), creimos conveniente escoger algunos
aspectos mas significativos de la cuestion, que por otra parte es el que menos se destaca en las
referencias comparatisticas: que organo tiene la decision final en caso de conflicto 0 divergen-
cia de apreciacion acerca del presupuesto de un organismo jurisdiccional. La pregunta tenfa
no solo el interes apuntado, sino que, ademas, tocaba el punto neuralgico del conflicto de
poderes producido en nuestro pafs el ano 1986.
De ahf pues que en esta primera sistematizacion del derecho comparado, que forzosa-
mente es aproximativa, hem os destacado los siguientes aspectos que consideramos decisivos
para la caracterizaci6n de un procedimiento jurfdico decisional como es el presupuestal:

a) elaboracion del anteproyecto (Lquien es el titular del interes?);

b) formulacion de la iniciativa presupuestat (Lquien tiene legitimacion para deman-
dar los crectitos?);
c) decision final acerca de la ley prcsupucstal, incluyendo en este rubro las limita-
ciones y garantfas para los tribunaJes at respecto.
d) ejecuci6n del presupuesto.

De todas maneras, un estudio comparado exhaustivo, recien ahora padrfa encararse con
mayor provecho, teniendo a la vista el resultado de la encuesta y otros materiales analizados.
Si hoy tuvieramos que orientar un estudio comparativo desde la 6ptica de nuestro pais,
seguramente restringirfamos mucho las opciones de estudio, y dirfamos que no habria que ir
mucho mas lejos que algunas provincias argentinas 0 algunos estados brasilenos, y en todo

262. Vease por ejemplo la clasica obra de R. DA VID (1974) que a pesar de su eficaz descripci6n de los distintos
sistemas judiciales, carece de anotaciones sabre sus diversos regimenes financieros; mas n<llorio es elio en la obra de
PIZZORUSSO (1983) que proviniendo de un reconocido especialista en derecho judicial,tampoco toma en cuenta la
cuesti6n del financiamiento de los tribunales como dato significativo en la estructuraci6n de los modelos.
263. Como puede apreciarse en las respuestas, en general todos optaron por responder sabre su propio
presupuesto, ante la dificultad de explicar el de 10s demas tribunales.
caso, profundizar el estudio del modelo costarricense, para determinar la causa de ciertos
resultados perversos que se perciben.

Seccion 2
ElaboraciOn del anteproyecto de presupuesto

En su oportunidad, hemos destacado la importancia de esta prerrogativa, pues de ella

depende en buena medida la percepci6n de las necesidades del servicio, y ellas variaran
-natural mente- de acuerdo al 'cristal con que se miren'.
En este rubro encontramos 3 modelos: elaboraci6n par los propios tribunales, elabora-
ci6n por 6rganos del Poder Ejecutivo, y algunos sistemas intermedios.

De acuerdo con este criterio, la elaboraci6n del proyecto de presupuesto corresponde

a la propia organizaci6n jurisdiccional. Ello no significa, naturalmente, que sean los propios
magistardos quienes 10 realizan, pero si implica que se elabora en estrecho contacto con estos,
y mediante reparticiones dependientes directamente del tribunal superior de Poder Judicial.
La configuraci6n hist6rica mas pura coincide con el modelo norteamericano, que responde a los
postulados cl<isicosde la separaci6n de poderes, de acuerdo con los cuales laexistencia de un Ministerio
de Justicia encargado de las tareas administrativas ---al estilo continental europeo-- constituiria una
injerencia inadmisible del Poder Ejecutivo en la rama Judicial.
La complejidad de la estructura y funciones de la rama judicial federal-estadual, ha llevado a la
conformacion de diversos organismos politicos (la Conferencia Judicial, integrada por los miembros
de las cortes) y administrativos encargados la de las estadisticas,la planificaci6n, la presupuestacion,
gestion, etc., siempre bajo la supervision de los tribunales, y que nada tienen que envidiar a los
organismos asesores del Ejecutivo (264).
El modelo norteamericano ha sido seguido por diversas constituciones latinoamericanas, entre
ellas la nuestra, que representa una de las aplicaciones mas puras del rnismo.
Ademas, pueden verse en la ENCUESTA 10scasos de Brasil, Bolivia, Costa Rica y Peru.
En el caso de Brasil, es de hacer notar que existe un condicionarniento previo, ya que los tribunales
proyectan sus presupuestos pero dentTOde los panimetros fijados por la 'ley anual de directivas
presupuestales' (265), que seiialan el cupo correspondiente a cada funci6n estatal.
Mexico adopt6 un sistema similar al nuestro mediante una ley de 1980 que reform6 el art. 17 de
la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico Federal (DE LA GARZA, 1986: 148; WITKER,
1985:123).
Algunas provincias argentinas han seguido este modelo, como la de Corrientes de 1960, art.150
(DANA,1966:65), el cual fue consagradopara el Poder Judicial Nacional poria ley 23.853 de 18.10.90
la cual dispone que "La Corte Suprema de Justicia de la Nacion preparara el presupuesto de gastos y
recursos del Poder Judicial ... " (art. 1').
Debemos destacar,ademas, que es una solucion aislada para ciertos tribunales especiales, como

264. Vease mas ampliamente: RUIZ-JARABO (1972), MORENILLA RODRIGUEZ (1976); E. DELCARRIL
(1980); C. APARICIO (1986).
265. Esta ley anual de directivas presupuestales es una innovaci6n de la coostituci6n de 1988, Ypresenta cierta
sirnilitud conla loi de finances francesa introducida por la constituci6n de 1958.
 el Tribunal Supremo Constitucional de Alemania (SINGHVI,1985: 138) y el Consejo Constitucional
franees (ver ENCUESTA), tribunales electorales y de cuentas.
Otra modalidad, consiste en asignar la elaboracion del anteproyecto de presupuesto a un organo
del tipo consejo superior judicial, como en el caso de Venezuela (AGUNDEZ,1983:383; MEMO-
RIA,1983:603).

Como hemos visto en el repaso de opiniones doctrinarias, la elabaoraci6n del proyecto

por la propia magistratura es reclamado con insistencia por la doctrina latinoamericana, y
tambien es la opini6n de las entidades fiscalizadoras. Vemos ahora que tambien cuenta con
importantes ejemplos en el derecho comparado. Por consiguiente, podemos concluir que
nuestro sistema esta acorde con los modelos mas prestigiosos en administraci6n judicial. Sin
embargo, la experiencia nacional se ha prestado a la crftica.
Un especialistacomo VESCOVI, encuentra que las tareas adrninistrativas no pueden ser atendidas
por magistrados, pues eUo resta tiempo y eficacia a sus tareas especificas, amen de que su formaci on
no sena la adecuada para tan complejas funciones (266).
Recientemente, GELSI manifiesta igual opinion en base al primer argumento y propone diversas
soluciones (GELSI,1990: 16/17).
Actualmente se estudia la posibilidad de una desconcentracion 0 delegacion de cometidos y
atri buciones adrninistrati vos dentro de la propia estructura del Poder Judicial, como solucion para estos
problemas (267).
Como 10expresamos en el apartado que mas adelante destinamos a explicar el 'modelo bahiano',
esta experiencia de adrninistracion descentralizada vinculada por el propio Poder Judicial se muestra
sumamente prornisoria, y los resultados yaalcanzadosjustificarian considerarseriamentesu viabilidad,
y !levan a la conclusion de que no pueden adoptarse posturas a priori en esta materia.

Ello se da cuando el aparato administrativo de 10s tribunalcs esta integrado al Poder

Ejecutivo, general mente bajo la forma dc Ministcrio de Justicia.
Es tipicamente el 'modelo franees', donde existe una fuerte centralizacion de la adrninistracion
de justicia, al punto que ha llevado a sostener que no existe un verdadero Poder Judicial. Como unica
'isla' de autonomia se consagra el regimen presupuestal del Consejo Constitucional (ver ENCUESTA),
el cual proyecta su propio presupuesto, solucion seguida en A1emania con el Tribunal Supremo
Constitucional (VESCOVI,1983:584; SINGHVI,1985:138) (268).
Este modelo se sigue practicamente en todos los paises europeos yen muchos latinoamericanos.
En europa siguen este modelo: Espana, A1emania, Portugal, ltalia y los paises escandinavos. EI
caso de Espana presenta malices: mienrras que el trabajo de MONTERO AROCA (1985:110) seiiala
que el Consejo General del Poder Judicial carece de potestades financieras, monopolizando estas el
Ministerio de Justicia, la ENCUESTA nos muestra que el Consejo General eleva una propuesta al

266. La opinion de VESCOVI puede verse en la serie de nalas publieadas en diario EI Dia (1988-1990);
especiahnente la citada en la bibliograffa.
Dt:be consignarse que estas criticas no provienen siempre del exterior de la organizacion judicial: AMARILLO y
URIOSTE (1990:73) dan cuenta en su informe que un Ministro de la Cone encuestado habria manifestado que "e1
ejcrcicio de las potestades jurisdiecionales sumado alas funciones de administraci6n intema del Poder Judicial, origina
IIn exceso de trabajo para los linicos cinco magislrados que componen el organa jerarca", 10que a juicio de estos
investigadores originaria la imposibilidad de cumplir en forma racional el ejercicio de las funciones adminislrativas,
y la necesidad de una progresiva delegacion.
267. Ver la reciente Mesa Redonda sabre La superinlendencia administrativa de la Suprema Cone de Justicia,
en Rev. de la FDDCCSS, XXXI (1990),No. 3-4, p. 213-225.
268. EI texto de las normas constitucionales y legales que rigen a los principales tribunales constitucionales
europeos (ALEMANlA, AUSTRIA, FRANCIA e ITAUA) puede verse en Documentacion Juridica, Madrid, SecreL
Tecnica del Ministerio de Justicia, 1981, Nos. 29-32.
 Ministro de lusticia, que elabora el proyecto, 10 cual significa una cierta ingerencia indirecta de la
magistratura. Cabe tener presente que, como en la propia ENCUEST A se indica, la organizaci6n de la
justicia esu en pleno proceso de reforma en Espana.
La encuesta nos muestra como ejemplos nftidos en america 10s casos de Argentina y Colombia.

Cabe destacar que es dable encontrar sistemas en que se distribuye 'horizontalmente'

la competencia para proyectar los presupuestos: los tribunales superiores proyectan sus
presupuestos, mientras que el Poder Ejecutivo proyecta los presupuestos de los tribunales
inferiores. Es, por ej., el caso de Canada (VESCOV1, 1983: 584).

Secci6n 3
Formulacwn de la iniciativa presupuestal

En su oportunidad hem os dcstacado la importancia singular que en el procedimiento

legislativo reviste la iniciativa, equivaJcnte ala legitimaci6n para accionar en materia judicial,
como rasgo caracterizante del grado de acceso al centro de decisi6n superior: el parlamento.
Porello resulta sumamente ilustrativo saber si los organismos independientes (OSCRJ),
tienen la posibilidad de acceder con sus propios proyectos a la decisi6n parlamentaria, sin
cortapisas, 0 deben someterse a algun lipo de arbitraje, coordinaci6n 0 control que mediatice
su iniciativa presupuestal.
Naturalmente, este anaIisis interesa para aquellos regfmenes que --como vimos en la
secci6n anterior- atribuyen al OSCRJ la facultad de elaborar su anteproyecto de presupuesto;
cuando tal atribuci6n corresponde al Poder Ejecutivo, estamos fuera del aspecto ahora
considerado.

Esta modalidad corresponde tambien al modelo norteamericano, donde la Suprema

Corte tiene esta facultad, que ademas ejerce con gran eficacia (SINGHVI: 139). En esto la
constituci6n federal argentina se apart6 del modelo norteamericano, pero no asf muchas
constituciones provinciales: Catamarca (1966,1985), Neuquen (1957), Chaco (1957), La
Pampa (1960), Chubut. La reciente Ley 23.853 de 18.10.90 que se ha denominado de
'autarqufa presupuestal' dispone que "La Corte Suprema de lusticia de la Naci6n preparara el
presupuesto (... ) el que sera remitido al Poder Ejecutivo nacional para su incorporaci6n al
proyecto de presupuesto general de la Administraci6n nacional que se presenta anualmente
ante el H. Congreso" (art. I Q), pero nada acIara especfficamente sobre la facultad de iniciativa
directa ante el H. Congreso.
Dentro de este sistema general cabe distinguir la modalidad uruguaya, que si bien
asegura que el proyecto preparado por los OSCRJ llegue al parlamento en su forrnulaci6n
original, preve una sustanciaci6n con el Poder Ejecutivo -que hemos asimilado a una 'vista'
fiscal- destinada a que este formule sus observaciones antes de que el proyecto ingrese al
parlamento, a fin de que este tenga a su disposici6n la pretensi6n sectorial de los OSCRJ y la
opini6n del planificador central. Esta modalidad, como 10 hemos consignado al estudiar su
genesis (supra No.31), es muy probablemente originaria de nuestro pais, y ha side seguida
(consciente 0 inconscientemente) par otros pafses (269), recomendada por alguna doctrina
extranjera y especialmente por las Entidades Fiscalizadoras, segun tuvimos oportlIDidad de
sefialarlo anteriormente.
EI ejercicio directo de la iniciativa legislativa, configura una atribuci6n muy importante
desde el punto de vista politico, pues permite a la Corte Superior defender ante el parlarnento
su proyecto directamente, de manera independiente del Ejecutivo. Asf sucede en el regimen
norteamericano, y en el uruguayo, donde los miembros de los OSCRJ asisten personalmente
alas Comisiones de Presupuesto parlamentarias a defender sus propuestas.

Un grupo de regfmenes que atribuyen la formulaci6n del anteproyecto a los propios

arganismos jurisdiccionales, someten luego dicho anteproyecto a un proceso de 'arbitraje',
coordinaci6n 0 control -general mente a cargo de oficinas centales de planificaci6n- que
conlleva la fOTffiulaci6nfinal de una iniciativa que no puede atribuirse ya a los propios OSCRJ,
sino que debe considerarse como resultante de un acuerdo 0 transacci6n -en el mejor de 10s
casos- entre estos y el Ejecutivo.
La ENCUESTA nos muestra en latinoamerica dos casos muy claTOs:Costa Rica y Peru.
EI caso de Costa Rica es el que mas nos interesa destacar, porque nos revela una faceta curiosa
que generalmente se omite al describirlo.
En este pais, a pesar de contar con la celebre garantia constitucional del porcentaje minimo,las
propuestas elaboradas a nivel del poder judicial, pueden ser obsevadas por el Departamento del
Presupuesto --como cualquier ministerio del Poder Ejecutivo-- y en caso de no ser aceptadas, el
arbitraje final queda a la resoluci6n del Presidente de la Republica (ver ENCUESTA). Quiere decir
que, en puridad, el proyeclo es concenado con el ejecutivo, y por alii puede explicarse la realidad
hist6rica de que nunca el Pader Judicial ha recibido el porcentraje previsto constitucionalmente, sino
que ha osciladoen un 3.5% (vcr ENCUESTA). Olra particularidad es que "Ios gastos presupuestos por
el Tribunal Supremo de E1ccc;ones para dar efectividad al sufragio, no pod ran ser objetados por el
Departamento" del Presupuesto (art. 177 de la Constituci6n).
Peru tiene un regimen similiar, segun eJ cual una vez que los tribunales formulan el antepTOyecto,
este es luego procesado ante la Direcci6n General de Presupuesto y Planeamiento, aunque con
participaci6n de un Miembro de la Corte para defenderlo (ver ENCUESTA).
En Brasil, en cambio, como vimos anteriormente,la coordinaci6n planificadora selogra mediante
la previa 'ley anual de directrices presupuestales'.

269. Entre otros: Guatemala (Const. 1956); Venezuela, por disposici6n de la ley organica del presupuesto
sancionada en 1976 (Memoria:603); Mexico, por disposici6n de la ley organica presupuestal segun reforma de 1980;
en Argentina es la soluci6n introducida en la Provincia argentina de Cordoba, cons!. 1987, art. 166.4; en cuanto a la
reciente Ley 23.853 de 18.10.90 (denominada de "autarquia presupuestal") dispone que "La Corte Suprema de Justicia
de la Naci6n preparara el presupuesto (... ) el que sera remitido al Poder Ejecutivo nacional para su incorporaci6n al
proyecto de presupuesto general de la Administraci6n nacional que se presenta anualmente ante el H. Congreso"
(art. 10), pero nada aclara especfficamente sobre la facuJtad de iniciativa directa ante e1H. Congreso.etc.
 Secci6n 4
Decisi6nfinal sobre el presupuesto

Bajo este rubro, consideramos un pun to clave, que busca determinar -en definitiva-
en que 6rgano -0 proceso organico- reposa la decisi6n polftica final respecto del presupues-
to de los 6rganos jurisdiccionales.
La decision polftica final es la que precisamente Ie da fuerza juridica al presupuesto:
en los regimenes que hemos considerado, esta decision siempre corresponde al 6rgano de la
representaci6n popular.
Pero la respuesta no es tan sencilla, porque la decisi6n parlamentaria muchas veces
viene fuertemente condicionada por el ejercicio de atribuciones previas por los demas actores
del proceso presupuestal, 0 pOl la propia constitucion.
De ahi que resulte prudente presentar en primer lugar el regimen formal de decisi6n
final, y luego efectuar una valoracion de conjunto para apreciar si se corresponde con la logica
del sistema en su conjunto.

Un regimen como este, supondrfa que la administracion de las funciones jurisdiccio-

na\es fija su propio presupuesto, abstraccion hecha, por ahora, de que administre sus propios
recursos. Seria un regimen como el adoptado por nuestra constituci6n para las camaras
parlamentarias (art. 108).
En este supuesto, en realidad estarfamos ante una altemativa radicalmente diversa de
las que hasta ahora hemos venido considerando, en que las distintas variantes refieren a
regimenes en los cuales la presupuestacion aparece compartida dentro de procedimientos con
participaci6n de distintos centros de decision. No obstante esta observacion sistematica, la
incIuimos aqui pues su escasa significacion comparada no justifica exponerla en una secci6n
separada.
En su ponencia sobre "El Autogobierno de la Magistratura" (270) PRIETO-CASlRO (1970)
decia que un modelo puro de autogobiemo solo cabria imaginarlo si -ademas de otras prerrogativas-
la propia justicia "se procurase, sin el concurso de la Administracion, los medios ecooomicos para
retribuir a su personal y para atender a los gastos de todos los servicios", pero agrega que no conoce
"ningunaordenacion positiva que la haya aceptado" (pRIETO-CASlRO,1970:258).
En verdad no hemos hallado referencias a sistemas puros de autonomia presupuestal, como no
sea la contenida en la constitucion boliviana de 1947, que al enunciar las atribuciones de la Corte
Suprema, dispone:
"An. 145.-( .... )
30.) Decretar los presupuestos del ramo, ordenando su pago ala Tesoreria Nacional"
Esta solucion es considerada como el "ideal en la materia" por DANA (1966:91). Claro que poco
sabemos de la experiencia pnictica de esta prevision normativa: sf sabemos que ya norige, y que en la
pnictica presupuestal,la lusticia de Bolivia es de las que recibe menos recursos (ver ENCUESTA).
Este mismo autor argentino cita como regimen similar el de la constitucion de la provincia de

270. Presentada a la VI Reunion de Profesores de Derecho Procesal de las Universidades Espanolas (Madrid,
1970), y que ya citamos supra al comentar la doctrina judicialista espanola.
 Formosa, cuyo art 124.6 atribuye aI Poder Judicial "fijar los proyectos de presupuesto del Poder
Judicial y remitirlos en su oportunidad aI Poder Ejecutivo para que este los incorpore a los proyectos
del presupuesto respectivo" basandose en que la expresion fijar no es sinonima de proponer, formular
o elevar (DANA,1966:65); pero nos parece que el contexte no permite sostener esa conclusion.
Como puede apreciarse, se trataria de una solucion similar a la que tienen las camaras legislativas
en nuestra Constitucion, equiparacion que habria sido propuesta por el Magistrado MACEDO en 1950
(ver supra) y por la Asociacion de Magistrados del Interior en 1986 (ver supra).

Como sei'iala VESCOYI, CIl su varias veccs citado relato internacional de Wtirzburg
(1983:581), "en casi todos los sistemas cs el Poder Legislativo el que tiene la funci6n natural
de aprobar los presupuestos del Estado". Pero lras esta verdad general se esconden multiples
modalidades que pueden resultar significmivas. En la descripici6n de nuestro derecho positivo,
ya hemos tenido oportunidad de destacar la diferencia que puede existir entre alribuir la
decisi6n final a la Asamblea General dcl art.218 0 a la del art. 138.
'Un estudio exhaustivo de esta etapa requerirfa un conocimiento preciso del regimen
parlamentario de cada pafs, 10 cual lransformarfa a esta en una investigaci6n de derecho
constitucional comparado que escapa a nuestras posibilidades. En su lugar, harem os referencia
a ciertas particularidades que resulten significativas para la suerte del presupuesto de los
organismos jurisdiccionales indepcndiemcs,las cuales deberfan figurar en una futura tipologfa
del derecho comparado.
De acuerdo con este criterio, consideraremos Ius siguientes modalidades de decisi6n
parlamentaria:
a) plena autonomfa parlamcmaria para decidir;
b) decisi6n parlamentaria condicionada, denlrO de la cual caben una serie de sub-
modalidades que comentamos mas adelante.

Esta modalidad, suponc quc cI parlamcmo resuclve sin Ifmites cuantitativos 0 cualita-
tivos (271), ni esta somelido a rcvision por un organo superior. Bajo este supuesto, entiendo
que no resulta relevante el que la iniciativa la tenga cn exclusividad la rama adminislrativa,
porque si una vez ejercida, el parlamento tiene plena autonomfa para resolver,la iniciativa es
una prerrogativa menor.
Existen pocas constituciones que en su texlo no contengan a1gun tipo de limitacion; pero, aun
entre estas, surgen limitaciones de la costumbre parlamentaria.
Como reducto de este tipo de parlamento soberano, encontramos las constituciones escandinavas,
las de los paises bajos, y Grecia (AGUIRRE DE LA HOZ,1980).
Esta configuracion de la decision final esta significando que la misma recae fundamentalmente
sobre la representacion popular, y que la satisfaccion de las demandas presupuestales del servicio
jurisdiccional dependenide la legitimidad que tenga ante laopinion publica, de una maneramuydirecta.

271. ESIOdebe entenderse con la relatividad del caso: ya hemos seiialado que ninguna vOlacionpresupueslal
parte de una labia rasa, sino que asume cierta base ineludible de gaslos comprometidos previamenle. ESlaaUlonomfa
debe referirse pues al hecho de que no exiSlanlimilanLesderivadas del proyeeto de la adminislTaci6n0 de una norma
general.
 Adviertase entonces, porque no arroja resultados perversos el hecho que la confecci6n del presupuesto
judicial esti atribuido en estos paises ala rama ejecutiva: las convicciones de culturajuridica de la
ciudadania, y el peso de su opinion constituyen una garantia infranqueable.

Como hemos senalado anteriormenLe, los condicionamienLos pueden ser de tipo cuan-
titativo 0 cualiLativo.
Los limites cuantitativos pueden consistir en un minimo, un maximo, 0 la exigencia
de que el presupuesto sea equilibrado.
Los limites cualiLaLivos, a su vez, pueden derivar de la eventual revisi6n de la decisi6n
parlamentaria por un 6rgano superior, en aquellos casos en que la constituci6n preve un
recurso, ya bajo la forma de veto calificado 0 traslaLivo (v. supra No.83), ya como recurso de
inconstitucionalidad 0 de referendum.

Esta limitaci6n surge cuando la consLiLuci6n dispone que el Pari amen to no pueda
aprobar gastos mayores que los proyectados por la rama administraliva 0 cuando condiciona
el aumenlo a que se equilibre con un aumenLo de los recursos genuinos.
A) La inicialiva condicionanle
Esta es la solucion que adopto por si mismo el parlamento ingles a traves de una lenta evolucion
que culmino formal mente en 1911, privandose de la facultad de aumentar las partidas propuestas por
el gobierno.
EI sistema fueluego seguidopordiversas constituciones europeas (laalemanade Weimar de 1919
y la espanola republicana del '31) Y americanas, entre ellas la nuestra de 1934. 10 cual determino la
consagracion del regimen excepcional del actual art. 220, precisamente para evitar que fuera el Poder
Ejecutivo quien pusiera ellimite maximo al presupuesto judicial, permitiendo que clIo resultara de la
decision (iniciativa) de 10spropios organos aUlonomos.
Es el regimen frances (1958) e ilaliano (1947). entre otros.
De acuerdo con este sislema. en aquellos regimenes que atribuyen inciativa presupuestal al Poder
Judicial el parlamento no podria aumentar 10s proyectos de este; en 10 casos en que la iniciativa es
exclusiva del Poder Ejecutivo. el parlamento qucda fuertemente limitado para atender las necesidades
de la rama judicial 0 en general de las funciones jurisdiccionales.

B) £1 equilibrio condicionanle
Esta norma fue caracleristica original de la constitucion alemana de 1949 (Ley Fundamental de
Bonn, art. 110) Y se ha adoptado parcialmcnte por OlTOsordenarnientos para leyes especiales de gastos.
No he halllado este tipo de regimenes especificamente referidos a los 6rganos jurisdiccionales, y
si 10 hubiera no significaria de por sf una lesion a su autonornia, razon por la cual no nos detendremos
en el.

Exislen dos modalidades en este sentido: el condicionamiento por el conlenido de la

inicialiva 0 por un porcentual dispueslo por la consliluci6n 0 la ley.
A) Condicionamienlo por la iniciaJiva
Para el ano 1934, BUCK daba cuenta de que:
"Algunos estados de Estados Unidos de America,Maryland y Nueva York en particular, han
impuesto restricciones sobre la accion de la legislatura (... ). La legislatura solo puede eliminar 0 reducir
 los item de gastos del presupuesto del gobemador, excepto aq uellos item para su propio mantenimiento,
que tiene libertad de cambiar, y 105del poder judicial, que puede aumentar",
B) Mfnirrw constitucional
Algunas constituciones disponen que en los presupuestos se debera asignar un cupo minimo
destinado a los Tribunales, solucion que goza de una gran aceptacion en la doctrina judicialista, en los
postulados corporativos, y -{;omo veremos- en el derecho comparado. La trascendencia de esta
modalidad aconseja su tratamienlO'en un apartado especial.

143.3. Decisi6n sujeta a revisi6n

Ya hemos mencionado que cabe considerar que existe un revision de la decision

parlamentaria cuando cabe algun recurso ante un organa distinto cuya decision podria
modificar definitivamente la recurrida, como en los casos de veto (calificado 0 traslativo) 0
de recursos de inconstitucionalidad 0 referendum.
A) Velo calificado
En el capitulo V ya hemos lenido oporlunidad de considerar ampliamente la cuestion del veto del
ejecutivo,incluso en el derecho comparado. Sostuvimos entonces, que la exigencia de deterrninadas
mayorias especiales en caso de velo, implican una injerencia extema al organo parlamentario, cuyo
sentido dependeni de las circunslancias en que deba funcionar dicha mayoria especial.
Lo que cabe agregar como soluci6n inlCresanle es la de aquellos regimenes que preven un velo
calificado a favor del Poder Judicial. Segun esta soluci6n, si el parlamento sanciona un presupuesto
diferenle del promovido por cl Poder Judicial, eSle lendria la facultad de vetarlo y forzar una nueva
votacion por mayoria calilicada; se invierte asi el senlido del voto calilicado: en lugar de favorecer al
Poder Ejecutivo, favorece al Judicial.
Esta soluci6n pareceria haber lCnido su origen en la constilUcion hungara vigente hasta 1945,
segun la cualla COrle Suprema estipulaba el presupueslo. Duranle el debate en el Senado, el Presidente
de la Corte, el Procurador General de la Naci6n y el Presidente de las Camaras Judiciales, se
incorporaban al senado como miembros plenos (voz y voto) y lIegado el caso,si la decision del senado
les parecia inconveniente, podian vetarla (ARANDA, 1972:947).
La constitucion de Costa Rica (1949) conliene una disposici6n en este sentido:
"Art 167.- Para la discusi6n y aprobaci6n de proyectos de ley que se refieran ala organizacion
o funcionamiento del Poder Judicial, debeni la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de
Justicia; para ar-artarse del crilerio de eSla, se requerira el volO de las dos terceras partes del total de
10s miembros de la Asamblea"
Curiosamente, esla disposici6n es muy poco recordada cuando se alude al modelo costarricense;
incluso la ENCUEST A no 10 menciona. 10 cual nos deja la duda si tiene aplicacion a la materia
presupuestal: de acuerdo aI texlo no podria caber duda alguna de que resulta aplicable, y seguramente
resultaria de gran eficacia. Asf 10entiende tambien SAGUES (1986:853).
En los capitulos correspondienles a los pronunciamienlos doctrinarios y alos corporativos, hemos
tcnido oportunidad de senalar a1gunas propueslas en eSle sentido: el proyecto de CONDE-PUMPlDO
en Espana, la propuesta de SAGOES en Argentina, la II Reuni6n de Cortes y Superiores Tribunales
de Argenlina (1979),la VI Jornada Cientifica de la Magistratura Argentina (1986), etc.

B) Velo IraslaJivo
Como se recordara, aI esludiar el velo, mencionamos la existencia de un veto denominado
'traslativo' porque implicaba que una vez interpuesto, la decision pasaba a la 6rbita de 000 organo
(272). Como casos mas conocidos menci namos enlonces el recurso ante una COrleconstitucional yel
recurso de referendum.
No conocemos casos en que eSlos mecanismos se hubieran establecido para garantizar el respeto
del Poder Judicial, por ejemplo. Por consiguienle, en 10scasos en que existe tal posibilidad (273) ello
no constituye de por sf una garanlia a favor del Poder Judicial.

272. En puridad, el denominado velo calificado que acabamos de referir no se diferencia susrancialmente del
traslativo, porque, de acuerdo a 10que hemos soslenido en el capitulo V,la exigencia de mayorias especiales implica
la configuracion de un organa diverso, aun cuando en apariencia los soportes sean los mismos.
273. Recordamos, sin embargo, que en nueSlro pais la constitucion excluye expresamente el referendwn en eI
144. ESTUDIO PARTICULAR DE LA SOLUCION PORCENTUA
(CON ESPECIAL REFERENCIA AL MODELO COSTARRICENSE)

La originalidad y el predicamento que caracterizan a esta soluci6n, consistente en la

disposici6n constitucional de un mfnimo destinado a los tribunales independientes, ameritan
un comentario aparte.

Si bien Costa Rica fue el primer pafs en aplicar la soluci6n del porcentaje fijo para el
Poder Judicial, esta tecnica reconoce claTOsantecedentes en materia educativa (274), que se
hal1an consagrados en diversas constituciones americanas.
La primera. fue la reforma constilucional cubana de 10.4.35, que agrego un panigrafo al art. 34,
por el cual se dispuso que:
"La Universidad de La lIahana gozani de autonomia adrninistrativa y acadernica y, para su
sostenirniento se consignani en los presupuestos anuales de la Nacion la cantidad necesaria. que no
sera menor de dos por ciento del impone de los presupuestos de gastos del Estado, con excepcion del
servicio de la deuda publica" (275).
Existen constituciones que adoptaron igual criterio para otro tipo de organismos que se quisieron
garantizar presupuestalmente; partidos politicos, tribunales electorales, municipios, etc.
En realidad la idea bien puede vincularse con la practica britanica de los fondos consolidados, es
decir: partidas que no se sometian pcriodicamente a revision, entre Las cuales se hallliba precisamente
la '!ista civil' la cual comprendia los gastos judiciales. La diferencia es que aI constitucionalizarse,la
partida adquiere la rigidez respectiva, que no tenian los fondos consolidados: en ello radica su novedad
e interes, pero tambien una fuente de cntica.

144.2. Orfgen y evoluci6n

La actual constituci6n de Costa Rica, sancionada el ano 1949, sent6las bases para la
convivencia democnltica entre las principales fuerzas polfticas que el ano anterior se habfan
enfrentado en una guerra civil. Esta constituci6n tuvo numerosas enmiendas desde entonces.
Con la enmienda del art. 177 (imegrante del Tftulo Xlll -La Hacienda PUblica),
sancionada con fecha 17.5.57 (AGUNDEZ et al.,1983:328) se consagr61a original soluci6n
presupuestal para el Poder Judicial; esta f6rmula primitiva (276) fue atenuada por otra reforma
constitucional (Ley No. 2738 de 12.5.61), con la cual el art. 177 qued6 redactado, hasta el
presente, de la siguiente manera:

caso de las leyes presupuestales; similar criterio consagra la constitucion de Dinamarca (AGUIRRE DE LA
HOZ,1980:66).
274. Cienamente,la tecnica del minimo porcentual constitucional se elaboro inicialmente en materia educacio-
nal, con recomendaciones explicitas de la Socicdad de las Jl\aciones (j25%!) y posteriormente de UNESCO (4% de
la renta nacional). Fue una bandera del magisterio intemacional (articulo de Lorenzo LUZURlAGA de 1931; I Y II
Congreso de la Intemacional del Magisterio Americano en Buenos Aires y Montevideo, respectivamente, etc.). Como
puede verse,la magistratura va siguiendo los pasos, de un camino ya transitado par el magisterio; en un futuro seria
de interes indagar la profundas relaciones te6ricas y pnicticas que pueden existir entre ambas funciones sociales, que
-par Olra pane- el constituyente uruguayo vincula presupuestalmente en la soluciOn del an. 220.
275. Esta soluciOn fue recogida luego en la constituci6n de 1940, que en general adoptolas enunciaciones mas
avanzadas del constitucionalismo social europeo y americano. Se lIego a consagrar en esta constituci6n -a petici6n
de las agrupaciones magisteriales- una clliusula par la cual el sueldo minimo de los maestros no seria inferior a "una
millonesima del presupuesto" (pRIETO FIGUEROA,1977:127), 10 cual ~bviamente- nunca se cumplio
(idem: 153).
276. Lamentablemente no hemos podido conocer esta formula primitiva.
 "Art. 177.- La preparaci6n del proyecto ordinaria corresponde al Poder Ejecutivo por
medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe sera de nombramiento del
Presidente de 1aRepublica para un perfodo de seis aflos. Este Departamento tendrli autoridad
para reducir 0 suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados
por los Ministerios de Gobiemo, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal
Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidira definitivamente el Presidente de la
Republica. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar
efectividad al sufragio, no podran ser objetados por el Departamento a que se refiere este
articulo.

En el proyecto se asignara al Poder Judicial una sum a no menor del seis por ciento
de los ingresos ordinarios calculados para el ano economico. Sin embargo, cuando esta
suma resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales
presupuestas por ese Poder,el Departamento mencionado incluinl la diferencia como
exceso, con un plan de inversion adicional, para que la Asamblea Lesgislativa determine
10 que corresponda.

( ...)"
En la misma enmienda, se agreg6, ademas, una disposici6n transitoria:
"Art. 177 - Transitorio- El porcentaje a que se refiere el artfculo 177 para el
Presupuesto del Poder Judicial se fijara en una suma no menos del tres y cuarto por ciento para
el ano 1958, en una suma no menor del uno por cuenlO mas para cada uno de los aflos
posteriores, hasta alcanzar el mfnimo del seis por ciento indicado" (277).
Como puede apreciarse, esta enmienda relaliviz6 el porcentaje original del 6 %, el cual
queda sujeto a diversas decisiones procedimentales.

Con el unico prop6sito de Hamar la atenci6n sobre algunos aspectos de la soluci6n

costarricense, destacamos sus caracterfslicas mas salientes.
A) EI porcenzaje
En cuanto aI porcemaje, puede apreciarse que en si mismo es elevado, si consideramos que la
media mundial oscila en el 1.5 %. y que en el pais que mas gasta en el aparato judicial, la media oscila
en el 5% (APARICIO, 1986).
Salvo Colombia (cuya reforma qucd6 en suspenso) todos los paises adoptaron porcentajes
menores.
De todas maneras, de la ENCUESTA surge claramente que el porcentaje del 6% nunca se alcanzQ
efectivamente, rondando la media en un 3.5%.

B) Base de calculo del porcenlaje minimo

Como surge de las disposiciones transcritas, se toman como base de caIculo "Ios ingresos
ordinarios calculados para el aiio econ6mico".
Este aspecto es uno de los mas delicados a consioerar, parque par esta via se puede estar
restringiendo la significaci6n porcenlUal sobre los ingresos del sector publico. AI referirse alos ingresos

277. EI texto completo de esta reforma puede verse en Revista del Colegio de Abogados, T. XVIII, (1961) 2,
Costa Rica. En la transcripei6n deltexto constitucional que se incluye en la Rev. Urug. Der. ConsL y Pol. ,(I 985) No.5,
ps.203 y ss. no se incluye esta parte de la disposici6n transitoria. Tampoco se incluye la reforma de 1975 (Ley No.
5704, de 5.6.75) que modifica el art. 9 para incorporar la referencia al Tribunal Supremo de Elecciones (AGUNDEZ
et al.,1983:330). En la "Nota aproximativa" que acampaiia esta transcripci6n (p.224) tampoco se menciona esta
reforma.
ordinarios adopta la tradicional clasificaci6n econ6mica de los ingresos estatales (VALDES cas-
TA,1970:107), en base a la cual se excluyen ---obviamente-Ios ingresos extraordinarios, que son
-segun opini6n general-Ios provenientes del credito publico, y de la emisi6n monetaria. Ello surge
claramente -ademas- del inciso final del art. 177 que expresa:
"EI Poder Ejecutivo preparara, para el ano econ6mico respectivo,los proyectos de presupuestos
extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del credito publico 0 de cualquier
otra fuente extraordinaria".
La importancia de esta cuesti6n qued6 de manifiesto al discutirse el proyecto de ley argentino
consagrando la soluci6n del porcentaje.
La propuesta del gobierno establecia que el porcentaje se calcularia sobre los "ingresos ordina-
rios",lo cual implicaba que el porcentaje se aplicaba exclusivamente sobre los ingresos genuinos, de
10que resultaba una cantidad de recursos inferiores a los hasta entonces concedidos, porque los gastos
del sector publico se financiaban entonces en altisimo porcentaje mediante ingresos extraordinarios,
como los monetarios (emisi6n). Finalmente, el proyecto aprobado (Ley 23.853 de 18.10.90) luego de
disponer que "EI presupuesto del Poder Judicial ejela Nad6n sera atendido con cargo arentas generales
y con recursos especificos propios del citado poder" estableci6 que "Los recursos de rentas generales
se conformanin con el equivalente del tres y medio por dento (3.5 %) de los recursos tributarios y no
tributarios de la Administraci6n central ... " (an.2), con 10cual se salva aquella objeci6n.
Como se indica mas adelante, la mayoria de los paises que siguieron este model0 tomaron la
misma base de caJculo, pero Peru tom6 el criterio de los gastos corrientes. Como surge de la
transcripci6n antes realizada. la f6rmula cubana del '35 para la Universidad tambien tomaba en
consideraci6n 'Ios presupuestos de gastos' aludiendo a los ordinarios, pues en seguida excluye a los
'del servicio de la deuda publica'.
EI proyecto de la Corte boliviana de marzo '83 (v. supra 124.3.E) es mas impreciso pues s610alude
al "PresupuestoGeneral de la Naci6n' sin otras especificaciones,lo cual en todo caso seria conveniente
para evitar luego disquisiciones tecnicas.
EI otro aspectoque cabe destacares que los ingresos ordinarios que se toman como base de caIculo
son los estimados ("calculados" dice el texto constitucional) y no -pOT ejemplo-Ios efectivos del
ejercicio anterior. Como surge de la ENCUESTA, ello se ha prestado para retacear tambien la
significaci6n del porcentual.

C) Flexjbjljdad
Otro rasgo a tomar en cuenta es el procedimiento para la liquidaci6n de la alicuota presupuestal.
Como ya hemos visto, no se trata de una operaci6n automatica, sino que esta sujeta a un proceso de
decisiones, te6ricamente destinadas a 10grar una coordinaci6n con los planes generales del gobiemo,
y con las necesidades reales del Poder Judic..;al.
De acuerdo con la normativa vigente, el parlamento podria llegar a aprobar un porcentaje inferior
al 6% si el Departamento del Presupuesto ha observado el anteproyecto del Poder judicial, y en el
conflicto el Presidente de la Republica acompana la postura reduccionista (ver disposici6n transcrita).
Sobre el excendente hasta llegar al 6%, decidird la Asamblea Legislativa de acuerdo a un plan de
inversiones.
Te6ricamente, la Asamblea podria lIegar a aprobar un porcentaje mayor, porque la constituci6n
s610 dice" ... una suma no men or del seis pOTciento ... "; pero para ello deberia contarse con la
conformidad del Departamento del Presupuesto y del Presidente de la Republica, que son quienes
control an la iniciativa presupuestal.
De ahi que la doctrina argentina que hemos citado anteriormente tenga buen cuidado de reclamar
garantias respecto de una disminuci6n sin el consentimiento del Poder Judicial, y de un aumento si
fuera necesario.

D)Cargas que soporla

Se trata de una soluci6n integral, en la medida que con los fondos dispuestos conforme el
porcentaje constitucional, se solventan todos los gastos del Poder Judicial, tanto las remuneraciones
personales, como los gastos de funcionamiento e inversiones.

E) Admjnjslracj6n del presupueslo judicial

Otro aspecto significativo que normalmente se omite en la descripci6n del modelo costerricense
es el referido a la administraci6n de los recursos. La ENCUESTA destaca que una vez sancionado el
presupuesto "su ejecuci6n es asunto del Poder Ejecutivo" pues "Ia Corte Suprema esta obligada a
sujetarsealas disposiciones de los organismos del Ministerio de Hacienda. Para la compra de cualquier
 material 0 equipo debe hacerse la solici tud al Ministerio para que apruebe 0 impruebe los gastos. Los
pagos, tal y como corresponde dentro del Gobiemo de Costa Rica, los hace Tesorena Nacional, que es
el unico organismo que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado".

Desde nuestra circunstancia resultaria osado pretender juzgar una experiencia distante
geografica, cullural y polfticamcme hablando, (278): nuestra inlencion se limita a presentar
algunos elememos (observaciones nueSlras, opiniones ajenas), y a proponer un lemario para
la comparaci6n y reflexi6n crfLica. Dcbemos agradecer al Poder Judicial de Costa Rica el
exhauslivo y extrcmadamenle honeslo informe en respuesta a nuestra ENCUESTA, el cual
nos permili6 conocer detalles que gencralmente no se encuentran en las referencias doctrina-
rias.
Lo anles anotado, no significa que rechacemos el poslulado doctrinario 0 polilico en
lomo a la soluci6n del procentaje: ello no es cuesti6n de esta invesligacion. Solo queremos
lIamar la alencion acerca del riesgo de vincular ciertos poslulados a experiencias hist6ricas
concretas sin un cabal conocimienlo crflico de sus resultados.
Este descuido metodologico arroja resultados ciertamente paradojales: rnientras los propios
costarricenses seiialan las insuficiencias del modelo, una aplastante mayona de la opinion doctrinaria
y corporativa 10 postula como paradigma de autogobiemo judicial.
Una ultima precision metodologicaames deentraral balance: todo10 aqui apuntadoyreflexionado
-resulta obvio pero conviene destacarlo- va dicho con absoluta prescindencia de las demas
circunstancias que hacen a un Poder Judicial verdaderamente independiente, y una magistratura
imparcial. Nadie ha de pretender valorar estas condiciones en base a un regimen presupuestal: con ser
muy importante, juega diaJecticamente con las demas condiciones organicas del sistema, como
designacion de los magistrados, cui tura politica de la sociedad, integracion de la sociedad, consistencia
etica, etc. (279).
I) Como asp'~ctos positivos, cabe destacar en primer lugar el resultado objetivo que arrojan las
cifras del presupuesto judicial (ver ENCUESTA): son sin duda los porcentajes mas altos de america
latina, y en buena parte de europa.
Los testimonios personales que hemos recogido ratifican que el aparato judicial cuenta con una
excelente infraestructura edilicia, y la remuneracion de los magistrados y funcionarios no reviste el
caracter critico del resto de america.
II) Los principaJes aspcctos negativos, aparccen seiialados en la ENCUESTA (280):

278. Para algunos como L. MARTli\'-RETORTILLO existe un fen6meno de "espejismo Costa Rica", respecto
de su sistema presupuestal judicial, sobre el cual "con una cierta frecuencia se nos viene recordando, no se si con
conocimiento cabal de causa" (AA VV ,1985: 123).
279. Ademas de la validez te6rica del aserto, se impone su colaci6n cuando nos encontramos con informes
empiricos sobre la realidad costarricense que 10 confirman. Asi, URCUYO (1990) seiiala que «El mecanismo para el
nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia ha creado desbalances importantes pues ha dado
un sesgo partidario extremado a la designaci6n de estos funcionarios designados por simple mayoria de la Asamblea
Legislativa, creandose un mecanismo de sujeci6n casi directa entre los administradores de justicia y la politica
electoral» (URCUYO, 1990: 175). Ello 10 lleva a recomendar: «En 10referente al Poder Judicial, es necesarioapartarlo
de la politica electoral. Una manera de hacerlo es que los nombramientos de magistrados se hagan por los dos tercios
de votos de la Asamblea Legislativa y no por mayoria simple. Igualmente, estos nombramientos deben haoerse.
escogiendo entre personas con carrera judicial» (URCUYO: I 95).
Como puede apreciarse: mientras entre nosotros se anhela su soluci6n presupuestaJ. eUos c1aman por nuestra
soluci6n politica.locual demuestra que los resultados se basan en una adecuada soluci6n de ambas cuestiones. Todavia
nos animariamos a postular cierta preeminencia de factor politico: mientras Costa Rica con 34 anos de independencia
financiera sin independencia politica debe aun preocuparse por la independencia politica. en nuestro pais 40 aiios de
abandono presupuestal no han agotado el capital de independencia politica del Poder Judicial aaJmulado en muchas
decadas. Pero, siendo ello asi, es evidente que este tambi6n ha de agotarse, como ha sido seiialado reiteradas veoes.
280. En el libro dedicado especificamente altema, del costarricense Rafael Angel ROJAS RODRlGUEZ, "La
 a) ingerencia del Poder Ejecutivo en la formulacion del proyeclO, de 10 que ha resultado que jamas
se haya alcanzado el porcentaje dispuesto por la constitucion.
b) la ejecucion del presupuesto queda a cargo del Poder Ejecutivo 10 cual "merma la autonomia
economica del Poder Judicial" segun expresa la ENCUEST A, que agrega una oportunareflexion:
"La independencia economica no se traduce solo en la mera norma constitucional al asignarsele
un porcentaje fijo, sino que se debe completar con la ejecucion autonoma e independiente del
presupuesto" (p.9).

III) Desde el punto de vista tecnico, caben ciertamente reservas, desde varios puntos de vista:
a) en primer lugar, no parece ser materia constitucional el determinar a priori un porcentaje de los
ingresos estatales destinados a cierta funcion; la jerarquia y rigidez del texto constitucional
aconseja reservarlo para aqucllas disposiciones basicas y perdurables del sistema politico. Si para
atender tal circunstancia se introdujesen proccdimientos l1exibilizadores del precepto, se vuelve
a delegar la decision en unos proccdimientos que ---en definitiva- son los decisivos, como
muestra c1ararnente la expericncia costarricensc.
Nos parece que la eficacia de los principios constitucionales se asegura mediante procesos
decisionales que den participaeion a aquellas fuerzas sociales y politicas que garanicen un
resultadoacorde con las expectativas constituyentes; la experiencia constitucionallatinoamerica-
na, prodiga en la declaraeion de principios, pero reticente en asegurar los procesos que permitan
su realizacion, ha arrojado resultados desoladores en este sentido.
b) en segundo lugar, desde el punto de vista de la politica financiera, la adopcion de soluciones
relativamente fijas se opone a la finalidad de los instrumenlOs financieros, principal mente el
presupuesto, los cuales constituyen mecanismos de ajuste economico por excelencia a nivel de
variables macroeconomicas; trasladar esta funcion de 10s organos politicos de decision presupues-
tal (entre los cuales bien puede incl uirse al Poder Judicial) al constituyente configura unadistorsi6n
en el funcionamienlO (281).

Desde su consagraci6n constitucional, la soluci6n costarricense no s610 ha tenido un

gran predicamento en la doctrina y las corporaciones vinculadas al foro, sino que viene siendo
adoptada progresivamente en america latina.
Entre los paises que han adoptado soluciones semejantes a la costarricense podemos seiialar los
siguientes:
a) Peru: la Constitucion de 1979. art. 238 (282), dispone un minimo del 2% del presupuestode gastos
corrientes (283);
b) Colombia: segun refonna constitucional de 1979, el art. 62. dispuso un 100/0 (284);

c) Honduras: la constiluci6n de 19X2, art. 306, dispone como minimo un 3% del presupuesto de
ingresos;

independencia financiera del poder judicial", San Jos6, 1974, se senala tambien que el precepto constitucional no ha
alcanzado una eficacia plenamente satisfacloria. Hemos procurado conseguir este trabajo que aparece citado por FIX
ZAMUDIO (1981: 125), sin exito hasta ahora.
281. La reciente experiencia de nuestro pais con la reforma constitucional que incorporo la cillusuia de
salvaguarda de las jubilaciones, es prueba mas que elocuenle del alcance y lirnites de este tipo de soluciones.
282. Antecedentes de la discusi6n de esta disposici6n,pueden verse en Revista del Foro, Lima, Colegio de
Abogados de Lima, LXVI (1979) 2-3-4, p. 72.
283. La respuesta de la Corte Suprema de Justicia a la ENCUESTA da cuenta que "desde la vigencia de la actual
constituci6n (1980) y hasta el presenle ano se viene incumpliendo las disposiciones constitucionales", concluyendo
en que el estado "no es satisf actorio en rawn de que no se asigna los recursos necesarios y garantizados por la
Constituci6n politica"; se informa asimismo que durante la vigencia de la nueva constituci6n el porcentaje efectivo
ha ido de un 0,34% (1980) a un 1.01 % (1990).
284. Paradojalmente, esta disposici6n ha quedado en suspenso al ser declarada inconstitucional por defectos de
procedimiento por la propia Suprema Corte de Justicia, por sentencia del 3.11.81 (FIX ZAMUDIO,1986:19;
SAGOES,1986:854).
 d) Panama: la constituci6n de 1983, en su art. 211, dispone como minimo un 2% de los ingresos
ordinarios;
e) Guatemala: la constilUci6n de 1985, en su art. 213, dispone como minimo un 2% de los ingresos
ordinarios.
Como ya hemos reseiiado, en 1983 la Corte boliviana remiti6 al parlamento un proyecto de ley
consgrando la soluci6n porcemual (6%), pem carecemos de confrrmaci6n de su sanci6n.
En Argentina Ley 23.853 de 18.10.90 eSlableci6 en el inc.lo del art.2 que "EI presupuesto del
Poder Judicial de la Naci6n sera atendido con cargo a rentas generales y con recursos especfficospropios
del citado poder" y agreg6 que "Los recursos de renlas generales se conformanin con el equivalente
del tres y medio por ciento (3.5 %) de 10s recursos tributarios y no tributarios de la Administraci6n
central ... " (inc.2°).

Sin duda resulta de mucho intercs la comparacion de la solucion costarricense con la

uruguaya.
Nuestra solucion es radical en cuanlo al acceso a la decision parlamentaria (sin control
ejecutivo) yen cuanto ala ejecucion del presupuesto (directamente por el Poder Judicial), en
todo 10 cual difiere de la costarricense.
Por su parte, esta contiene garantias sumamente eficaces para la etapa de decision
parlamentaria: la ausencia de veto ejecutivo, la disposicion del veto calificado judicial, el
porcentual minimo. En el caso de nuestro pais, no existe veto calificado judicial, y la decisi6n
parlamentaria s610 tiene un Ifmite maximo, no minimo; se agrega por la via de los hechos el
veto calificado ejecutivo, que termina de aherrojar las posibilidades de una decisi6n equilibra-
da del parlamento.
Desde el punto de vista de la poliLica financiera, la solucion costarricense preve una
instancia de coordinacion con la planificacion general del gobiemo. Si bien la regulaci6n
espedfica presenta los inconvenientes que se apuntan en la ENCUEST A, ello no invalida la
conveniencia de principio: las particularidades de la funci6n judicial no la deberian excluir de
algun tipo de planificaci6n 0 decision racional de largo plazo que armonice sus programas con
las tendencias nacionales. Ciertamente, esa panicularidad aconseja un tratamiento diverso del
de los ministerios del Poder Ejecutivo -cosa que no ocurre en Costa Rica- evitando que la
oficina de planificacion tenga poderes de control direcLO,0 instaurando un organismo diverso,
mas representativo de los intereses suprapanidarios y multisectoriales.
En cuanlO a la tecnica en si (establecimiento de un porcentaje) no resultaria totalmente
extrafia a nuestra constitucion:
a) se preve para los entes autonomos comerciales 0 industriales que la ley fije los
porcentajes que cada enle podra deslinar a sueldos y gastos de direcci6n y
administraci6n;
b) el art. 297 ord. 13 preve que la Ley Presupuestal fije la cuota parte del porcentual
que sobre el monto total de los recursos del Presupuesto Nacional se destinani a
obras publicas departamentales.
Por otra parte, podria implementarse dicho porcentaje destinado a los 6rganos jurisdic-
cionales (OSCRJ) constiluyendo el fonda consolidado previsto en el art. 216, en el cual se
expresen porcentuales, en lugar de canlidades monetarias (285).

285. Inleresa recordar que BARBE PEREZ (J 970:31) propugnaba la soluci6n del porcentaje constitucional para
1aensenanza.
 Seecion 5
Fuentes de reeursos y ejeeucion presupuestal

Resultara ilustrativo tener presente las cuestiones que plantean las fuentes de los
recursos financieros de las organizaciones jurisdiccionales y su administraci6n, porque tam-
bien esLOSpuntos han side incluidos en los reclamos aULOnomistas, a la luz de los problemas
padecidos en la practica.
Nuestro proposito se limita a presentar un panorama general de la cuesti6n, pues un
estudio en detalle hubiera llevado muy lejos esta investigacion.

Como mostramos al plantear el marco teorico de este problema, el drama de las

organizaciones con independencia funcional radica en su dependencia haciendal: ni generan
recursos economicos como las empresas comerciales 0 industriales del estado, ni esmn dotadas
de potestad tributaria como las autonomlas territoriales.
Su fuente de financiamiento normal radica pues en eltesoro nacional (rentas generales).
Pero ello no ha side obice para que se plan teen formulas de afectaci6n de recursos
tributarios a un fondo descentralizado, e incluso la atribucion de ciertas potestades tributarias,
todo 10 cual abre un vasto campo para la polemica y la elaboraci6n de soluciones adecuadas.
Ciertamente, par este camino se pueden recorrer distancias diversas: asignar la mera
recaudacion de tributos 0 precios, fijacion de sus tasas 0 tarifas, y aun crearlos de forma
autonoma, como sucede con nuestros municipios.
En el derecho constitucional latinoamericano existen varias constituciones que han
previsto la adjudicacion por ley de rentas propias alas administraciones judiciales (vease
ENCUESTA y las referencias en DANA,1966:65).
Es el caso, en particular, del 'modelo bahiano' que comentamos mas adelante.

Buena parte del resultado financiero del servicio va a depender -naturalmente-- de

la ejecuci6n del presupuesto que se haya aprobado. De nada servira la mas ampia autonomfa
para decidir, sin las posibilidades efectivas de ejecutar 10 decidido. Al respecto son demostra-
Livas algunas respuestas a la ENCUESTA.
En este senti do, cabe distinguir dos model os:

A) Ejecuci6n del presupuesto descentralizada

Se da cuando los propios tribunales (OSCRJ) son ordenadores de los gasLOsautorizados,

como sucede en el modele norteamericano y todos los que siguien su modelo, entre los cuales
se halla nuestro pais (286).

286. Vease la enumeraci6n de los ordenadores primarios de gastos en al art. 27 del Texto Ordenado de la Ley
de Contabilidad y Administraci6n Financiera aprobada eI26.2.9J.
 En la practica de nuestro pais, la Contaduria General de la Nacion ha pretendido cierto
control sobre los gastos de los OSCRJ (287). En sentido contrario, se ha propuesto de 'lege
ferenda' la atribucion de facultades de gastar a los propios jueces, dentro de ciertas sumas
(288).

Es el adoptado naturalmentc por los ordenamientos europeos, que connan la adminis-

tracion de los tribunales a dcpendencias del Poder Ejecutivo (normalmente un ministerio de
justicia).
En america se da la misma circunstancia respecto de los pafses que siguen el modelo
europeo (Argentina hasta 1990, Chile, Venezuela hasta 1976 (289), Mexico hasta 1980, etc.)
pero tarnbien en otros que adoptan soluciones autonomistas, como es el caso de Costa Rica
(v. ENCUESTA).
La experiencia ha demostrado que la autonomia no se efectiviza sin mecanismos que
permitan a los organismos el gestionar directamente sus recursos, pues de 10 contrario, los
poderes ejecutivos siempre tienen el ultimo recurso para controlarlos: la gestion de tesorerfa
general.

Nos detendremos especialmente en 10 que denominamos 'modelo bahiano', por varios

motivos. En primer lugar, porque nos ha parecido que funciona satisfactoriamente; en segundo
lugar porque nos parece que no se conoce, y en tercer lugar, porque de el se podrfan tomar
muchas ideas, reaIizables, que estan al alcance de un pais como el nuestro (290), cuarto, porque
es una experiencia geogrMicamente proxima, y quinto, porque tuvimos la oportunidad de
conocerla personalmente (291).

287. Ante la imposibilidad de cntrar cn cstc aspccto. remitimos a los clementos docwnentales pertinentes.
En febrero de 1989 se plante6 una aguda controvcrsla cntre la Suprema Corte de lusticia y la Contaduria Gral. de
la Naci6n. 10 que motiv6 que aquella dcnunciase cl hccho al Tribunal de Cuentas (ver transcripci6n parcial en La
Republica del 19.2.89). Este Tribunal rcspald6la tesitura de la Corte, y denunci6 al Ministro de Economia y Finanzas
ante el Poder Legislativo (ver transcripci6n parcial en La Republica del 13.3.89).
Para una exposici6n y defensa de la tesis de la Contaduria. puede verse ellibro de uno de sus asesores: Dr. Mario
BARRETO GUGELMEIER. Contaduria General de la Naci6n: Oficina "llave" de la administraci6n financiera del
Estado, Montevideo. Amalio Femandez, 1989.
288. Propuesta del Magistrado Pedro KEUROGLIAN, en trabajo inedito, reiterada en tesis general en Mesa
Redonda sobre SUPERINTENDENCIA A DMll\'l STR ATIV A DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, en Rev.
FDCCSS, XXXI (1990) 3-4, p.224.
289. El experto en derecho presupuestal y asesor de la Contraloria Fiscal de Venel1lela, Luis BRfITO, criticaba
eI sistema centralizado vigente hasta la reforma presupuestal e 1976, pues por este no se compaginaba con Ia
independencia y autonomia que constituci6n reconoce a ciertos poderes y entidades (BRfITO:227).
290. La comparaci6n con nuestro paIs puede resultaren muchos sentidos procedente: la lusticia de Bahia contaba
-en 1989- con unos 350 jueces y eSlaba previsto un rapido incremenlO para Ilegar a 400, distribuidos en unas 197
comarcas. Los funcionarios del Poder Judicial eran cerca de 5.500 y el IPRAJ tenia unos 1500. La superficie del
Estado es de 561.000 km2, con una poblaci6n (1980) de 9:500.000; la capital cuenta con 1:500 habitantes.
291. Ello se debi6 a una circunstancia fortuita, pues, en verdad, la experiencia bahiana no la hemos visto
comentada en ning6n trabajo 0 congreso sobre el lema. Debo tal posibilidad a la iniciativa del amigo y editor
portoalegrense Sergio Antonio FABRIS, quien sabiendo que me hallaba trabajando sobre este tema, hizo 105 arreglos
necesari05 para que el Presidente del Tribunal de Bahia, De's. Gerson PEREIRA DOS SANTOS (1988-1990) nos
 Por Ley estadual No.4.384 deI6.l2.84 (ver en Anexo) se cre6 el Instituto Pedro Ribeiro
de Administraci6n Judicial (lPRAJ), "bajo la forma de autarquia vinculada al Tribunal de
Justicia del Estado" (art 1) con la "finalidad de planear, coordinar, dirigir, ejecutar y controlar
las actividades de apoyo administrativo en materia financiera, de personal, (de suprimento),
de desarrollo de recursos humanos y organizacionales, asistencia y previsi6n social, que fueran
puestas en vigencia" (art. 2).
La sancion de esta Ley. fructi fico por la voluntad politica coincidente del Gobernador del Estado
-Joao Durval Carneiro (Periodo 19H3-19H7)- el Tribunal Federal -presidido por el Des. Jorge
Fernandez Figueira- y el ParI amen to. La autarquia financiera era una vieja aspiraci6n de la magistra-
tura bahiana, que hallo comprension y voluntad politica en el mencionado gobernador, para vencer
algunas resistencias a nivel politico. Quizas con el tiempo resulte que este ha sido el mejor homenaje
a la memoria del bahiano RUI BARBOSA. que entre otras cosas fue un gran luchador par el
afianzamiento y jerarquizacion de la J usticia brasileiia.
El siguiente gobernador-Waldir Pires-se comprometio a colaborar con el Pader Judicial como
su antecesor, apoyando el regimen de autarquia alcanzado.

Como surge de la normativa que se acompana -y unas detalladas reglamentaciones

que ha dictado la propia administraci6n judicial- se ha procurado conciliar dos de las
principales cuestiones que suscita la presupuestaci6n de los servicios jurisdiccionales: la
autonomia y la eficacia.
A) AUlonomia orgdnica
Se intituyo comopersonajuridica de derecho publico, contando, porende. con patrimoniopropio;
la particularidad de su ubicacion insti lUcional radica en que es una descentralizacion del Pader Judicial,
manteniendose bajo el contralor de eSle.
Inlernamenle se organiza en un Consejo de Administracion de caniclerdeliberativo con cometidos
de planificacion,reglamentacion. control, elC. y una Superintendencia con cometidos ejecutivos.

B) A Ulonomia presupueslal parcial

EI Consejo de Administracion elabora el anteproyeclO de presupuestodel IPRAJ, el cual se somete
ala aprobacion final del Presidenle del Tribunal Supremo. Este presupuesto comprende no solamente
Iso gastos de funcionamiento e inversiones del aparalo judicial, sino tambien la fijacion de las
remuneraciones de los funcionarios.
En cambio. las remuneraciones de los magislrados son aprobadas por ellegsilati vo estadual.

C) AUlonomiaflnanciera
La ley Ie ha asignado cl producido de ciertos recursos generados en su propia acti vidad (292), esto
es, se trata de ingresos tributarlos afeclados al patrimonio del IPRAJ. Estos tributos, sin perjuicio de
que en el presupuesto se Ie puedan olorgar partidas superiores.

recibiera y nos introdujese en 105 detalles de esta experiencia. Quiero de esta manera dejar sentado mi profunda
agradecirniento a ambos, asi como alas gerenles y funcionarios que nos asistieron durante toda una jomada -julio
de 1989-, explicandonos numerosos detalles del funcionamiento del IPRAJ.
292. Tasas judiciales, renta de su capilal 0 palrimonio, resultados fmancieros, donaciones, etc. EI Fonda de
Equipamiento Judicial tiene afeetados recursos propios, a asu vez, como ciertas tasas y multas .
 Por los testimonios recogidos y 10que personal mente apreciamos de manera fugaz,los
resultados son tangibles y -mas aun- promisorios.
Por las manifestaciones de las autoridades del Poder Judicial bahiano, que recogieramos en la
audiencia que nos hicieran el honor de conferir el Presidente del Tribunal Supremo Dr. Gerson
PEREIRA DOS SANTOS, el Superintendente del IPRAJ Adm Gerson Luis MARINHO PEREIRA,
y el Jefe del Gabinete Dn. Jessonias SIMOES,la experiencia era plenamente satisfactoria, y se hablaba
de ella con singular entusiasmo. Nos llam61a alenci6n sus expresiones en el sentido que para su modelo
no se manejaron modelos extranjeros.
Personal mente pudimos apreciar una gran profusi6n de iniciativas, especialmente en las areas de
formaci6n de jueces,organi7..aci6n y mClodos, e informatica juridica aplicada a los juzgados, especial-
mente para un programa de juzgados de pcquefias causas (293).
Se aprecia la busqueda de soluciones ingeniosas y econ6micas, dentro de los siempre limitados
recursos (294).

Tenemos la impresi6n que nuestro pafs podrfa mirar con provecho hacia esta experien-
cia, que se caracteriza por un gran despliegue de imaginaci6n pero tarnbien de realizaciones,
porque se ha pueslO el enfasis en desarrollar metodos de administraci6n,formaci6n e informa-
ticos especfficamente pensados para las particulares carcaterfsticas de un poder judicial.
EI 10 organico, nos parece del caso sefialar que la soluci6n bahiana cuenta con
antecedentes en nuestro derecho: la Asesorfa Tecnica de Arrendamientos, creada por ley
13.659 (1968), que instituy6 un servicio descentralizado del Poder Judicial, con una estructura
muy parecida a la del IPRAJ (295).

Luego de esta recorrida por las distintas tendencias y model os del derecho comparado
-que como se pudo apreciar- configuran combinaciones que resisten la categorizaci6n
simplificada, podemos sefialar algunas conclusiones.

1. La soluci6n dcl art. 220 aparece como precursora en materia de autonomia

presupuestal, en el sentido de habcrlcs asignado a los organismos de control jurfdico la facultad
de proyectar sus presupuestos y un acccso directo a la decisi6n parlamentaria, sin control del
ejecutivo, que todavfa hoy se reclama en la mayorfa de los pafses.

293. Amplia informacion sobre las acLividades y programas del IPRAJ puede hallarse en la revista BAHIA
FORENSE, publieaci6n --exeelenle- del Poder Judicial de Bahia, que esul disponible en la biblioteca de nuestra
Facultad.
294. Nos parecio interesante la solucion encontrada para la faha de locales frente a un programa acelerado de
expansion de los juzgados de Salvador: se establecieron tres tumos por local,logrando un excelente aprovechamiento
de estos, 10 cual ~r otra pane- ha tenido buena recepcion en el publico.
295. La comparacion del IPRAJ con este anlecedente nacional nos resuho natural porque cuando eramos
estudiantes realizamos un trabajo extemo sobre "La Asesoria Tecnica de Arrendamientos" para el curso cuadrimestral
de Derecho Procesal del Prof. VESCOVI (junio de 1973). En eillegabamos a la conclusion de que se trataba de una
original solucion consistente en la insLitucion de un ente descentralizado del Poder Judicial.
 2. Algunas constituciones americanas -a diferencia de la nuestra- establecen
garantias para los tribunales ante la instancia parlamentaria, fundamentalmente bajo la forma
de un porcentaje minimo. Ello no ha dado siempre los resultados esperados, si no se solucionan
otros mecanismos de control que mantienen los ejecutivos.
3. Nuestro ordenamiento es de los pocos que consagran una ejecuci6n aut6noma del
presupuesto, si bien no consagra fuentes propias de financiamiento (salvo casos muy limitados)
como se preve en muchos paises y se ha realizado, por ej. en el Estado de Bahia (Brasil). Esta
facultad resulta una de las mas eficaces garantias para realizar una programaci6n propia de
objetivos y tareas.
 Capitulo XI
LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
EN LA PERSPECTIV A SOCIOLOGICA

Cuando iniciamos la investigacion teniamos la esperanza de presentar algunos elemen-

tos que permitieran ubicar la dimension empirica de las funciones jurisdiccionales en nuestra
sociedad.
Al momenta de entregar este primer informe, ese proyecto permanece inconcluso
porque no hemos podido ordenar,interpretar y graficar debidamente la informacion que
pudimos recoger hasta ahora.
Por otra parte, una sociologia del servicio de justicia -principal actividad jurisdiccio-
nal- es un proyecto pendiente para el pais en general. Se han estudiado aspectos parciales de
esta funci6n, pero nunca se ha hecho un estudio macro social que nos muestre la dimensi6n y
significacion social de esta funcion.
Nos Parcce que ello debcria complcmentar el cstudio normativo del sistemajurisdic-
cional.
En ultima instancia, la contrastacion empirica nos permitini saber si el sistema norma-
tivo se compadece en algun grado significativo con su funcionamiento efectivo, y -sobre
todo-- si los productos del mismo son los previsibles desde la perspectiva normativa.
En especial, para un estudio del sistema juridico presupuestal de las administraciones
jurisdiccionales resultaria de mucho interes el mostrar sus resultados empiricos y las causas
de que eUo sea asi.
Como no nos resulta posible encarar tal estudio ni 10 hay disponible, habiamos pensado
en sugerir algunas lineas de interpretacion, basandonos en algunas cifras que pudimos reunir.
AUn este modesto prop6sito ha quedado inconcJuso, pero no obstante, creemos util consignar
los elementos que reunimos al efecto.
152. SIGNIFICACION FINANCIERA DEL GASTO
EN LAS FUNCIONES JURISDICCIONALES

Una primera aproximaci6n empfrica, la mas gruesa, podrfa ser el mostrar cuanto gasta
el pafs en el servicio de justicia, 10 cual nos estaria dando un primer indicio de la significaci6n
de esta funci6n para el sistema en su conjunto.
La evoluci6n hist6rica de esta variable, articulada con otras como las circunstancias
polfticas y el desarrollo econ6mico y social, puede arrojar interesantes lfneas de interpretacion.
Reunimos datos que permitiran elaborar series que abarquen un siglo de nuestra
historia, pero para que su exposici6n sea significativa requieren un proceso de reformulaci6n
en valores constantes, tarea que no hemos podido concluir.
En su lugar incluimos en Anexo las cifras correspondientes aI gasto en actividades
jurisdiccionales del pafs para el perfodo 1961-1989 confeccionadas a nuestro pedido par el
CINVE (296).
El cuadro (1) muestra la evoluci6n porcentual sobre los gastos del Presupuesto Nacio-
nal, ef(cluidos los gastos de la seguridad social y las intendencias municipa1es (incisos 20 al
24) (297).
El cuadro (II) la significaci6n porcentual del gasto jurisdiccional sobre el PBI.
Por ultimo, el cuadro (III) nos muestra la evoluci6n durante el mismo perfodo del gasto
jurisdiccional en valores constantes.

153. SIGNIFICACION DE LAS FUNCIONES JURISDICCIONALES

PARA EL SISTEMA POLITICO

Considerando que las decisiones presupuestales son adoptadas mediante procesos

polfticos, nos pareci6 que cualquier tentativa de interpretaci6n acerca del comportamiento
presupuestal del sistema polftico uruguayo debfa tomar en cuenta la percepci6n que de las
funciones jurisdiccionales tiene este.
Este estudio no esta hecho en nuestro pais, y por consiguiente carecemos de un marco
te6rico y de estudios empfricos que nos ilustren al respecto.
Como aporte metodol6gico, proponemos algunos indicadores que permitirfan una
aproximaci6n al tema.

153.1. Significaci6n social de IDS magislrados

Todos los analistas de los sistemas judiciales ingles y norteamericano, sefialan el

enorme prestigio social de que gozan los jueces, 10 cual explica el papel que juegan en el
funcionamiento del sistema jurfdico en su conjunto.
Ni en europa ni menos en america latina se observa en general este fen6meno.
Un indicador obvio de ello puede cncontrarse en la remuneracion de los magistrados, comparada
con otras autoridades eSlatales.

296. Debo agradecer a esta insliluci6n y en especial al Cr. Hugo DA VRlEUX su buena disposici6n y
desinleresada colaboraci6n con esta investigaci6n de nueslra Facullad. medianle la elaboracion de los cuadros
referidos. .
297. Ello explica que los porcenluales scan mayores que los habilualmente manejados. No obstante impona para
moslrar la evoluci6n porcenlual denlro de ese marco.
 Otro indicador muy i]ustralivo para nuestro medio. puede resultar del nomenclator munici-
pal (298).

Seria necesario estudiar con detenimiento la relevancia que las funciones jurisdiccio-
nales han representado para nuestras fuerzas polfticas. Para ello existe un rico material
periodistico, program as partidarios, pronunciamientos varios.
Hemos podido observar que el iilleres por el lema de la adrninistracion de justicia desde el
periodismo de opinion partidaria varia no en razon de principios ideologicos sino fundamentalmente
de la circusntancias. La elevacion del presupuesto judicial se rec1ama en ocasion de 105 debates
presupuestales fundamentalmenle por los seclores que no estan en el gobierno. Pero aello cabe agregar
que curiosamente el interes desaparece en lodos los seclores cuando se llega a instancias de verdadera
decision instilucional, como son las elccciones, que muchas veces coincidieron con reformas consti-
tucionales.
En cuanto alos pronunciamicntos partidarios, un repaso muy sumario muestra que--en general-
las propuestas acerca de la adminislracion de justicia ocupan un papel muy secundario, pero ha estado
presente con propuestas muy gencricas.
En ]as elecciones de 1971 en el Partido Colorado predorninaban las propuestas tendientes a
concederre.cursos propios al Poder Judicial (299). En el rnismo periodo, el plan del sector mayoritario
del Partido Nacional (' N ueSlTOCompromiso con Ud. ') no formula propuestas especificas respecto del
Poder Judicial. Las 'Bases Progrrruilicas del Frenle Amplio preveian con canicterprioritario laefectiva
independencia orglinica, funcional y presupueslal del Poder Judicial.
Las elecciones de 1984 eSluvieron enmarcadas en los acuerdos de ]a Concertacion Nacional
Prograrruitica, entre los cuales figuraba el "incremenlO sustancial del monto del Presupuesto del Poder
Judicial y del TCA", pcro ninguna propueSta de tipo instilucional. Las propuestas electorales de ese
ano nopresentaron novedades: el Frenle Amplio mantuvo sus propuestas, el Partido Nacional proponia
mejoras presupuestales y el Partido Colorado centraha su propuesta en el restablecirniento del regimen
constitucional.
La crisis del ana '86 ambielllCl algunas propuestas de reforma constitucional. En este sentido
hubieron propueslas del ['rente Amplio (300) y dellider de Renovacion y Victoria del Partido Nacional
(301) enlTe OlTOS.
En las plalaforma.~ electoralcs de 1989 el Partido Colorado apuesta a reformar la gestion
administrativa del Poder Judicial, como forma de oplimizar la uti]izaci6n de los recursos financieros
(302). El Programa unicodel Partido Nacional soloaludea una mejora presupuestal, comprometiendose
a aprobarle en el presupueslo "lodos 10s recurs os que requiera".

298. Segun 10 recorda recienlemente el Magislrado GARCIA OTERO (rev. Sentencia. ano II. 3-4, p. 7) el
Magistrado A. MACEDO habia hecho la observacion que en nuestras avenidas. calles y plazas «encontrarei.s nombres
dignos de memoria junlo al de pcrsonajes desconocidos, pero nunca estani alii el nombre de un juez. E1 homenaje a
sus grandes magistrados no es coslumbre en nueslro pais».
Observese que en el Estado de Bahia, el Gobiemo homenajea a los magislrados fallecidos poniendo su nombre en
calles 0 instituloS (ver BAHIA rORENSE (1987) 28, p.298. 10 cual parece indicar que las soluciones institucionales
no son ajenas a la consideraci6n social de quienes las suslentan.
299. Vease el Plan de Gobiemo de la Union Nacional Rceleccionista y el Programa de Gobiemo de Vasconcellos.
300. EI 21.8.87 la Mesa Politica aprobO las bases para la reforma constilucional que fueron ratificadas por eI
P]enario Naciona] eI22.8.87. En 10tocanle allema que nos ha ocupado. se proponia "sustituciOn de la mayoria de 3/5
para levantar elveto (art. 138) por mayoria absoluta de presentes, excepto si se trata de leyes para cuya sanci6n se
requiere una mayoria especial" (IV b) y "fortalecimiento del Poder Judicial estab]eciendo su autonomia presupucsta-
ria ...•. (V I).
301. Respondiendo sabre reform a constitucional. el Dr. G. AGUIRRE RAMIREZ propugn6 por la "consagra-
ciOn de la autonomia presupuestal del Poder Judicial", el"fortalecimiento de la autonomia financiera y funcional de
los dislintos 6rganos de control de legalidad" y la "supresion de ]a facultad del Poder Ejecutivo de inter poner vetos
parcia]es alas leyes ...••• en EI Pais del 12.10.86, p. 12.
302. En este senlido presenta una fundada propuesta el material programatico de la Corriente Batllista Inde-
pendiente.
 1. El tema de nuestra investigacion ha sido el regimen presupuestal de los organismos
superiores e independientes encargados de controlar la regularidad en la aplicacion del orden
juridico, destacandose entre ellos el Poder Judicial. El tratamiento de este problema estuvo
precedido por un enmarcamiento teorico que nos mostrola imponancia crucial que tiene esta
cuestion para el afianzamiento y desarrollo de un estado de derecho efectivo, meta proclamada
par todos los sectores de nuestra sociedad, como modo de convivencia social y palftica.
2. La descripcion de la solucion positiva de nuestro ordenamiento constitucional
(basicamente contenida en el art. 220) nos permitio apreciar que esta establece un regimen
presupuestal destinado a respetar la independencia funcional de los organismos de control de
la regularidad juridica, forman do con todos ellos un conjunto organico homogeneo. Sin
perjuicio de eIlo, la finalidad del procedimiento se ha visto desvirtuada par una aplicacion que
-a nuestro juicio-- se aparta del sistema constitucional, por un ejercicio expansivo de las
atribuciones del Poder Ejecutivo, fundamentalmente en ocasion de formular observaciones a
los proyectos de presupuesto de los OSCRJ, y en la aplicacion de vetos a los proyectos
sancionados por el parlamenlo.
3. En una perspectiva eritiea hemos confrontado la solucion del art. 220 con los
principios generales del ordenamiento POSilivo, las doctrinas especializadas, los postulados
corporativos y el derecho comparado. Ello nos mostrado que no existen soluciones dogmaticas
para garantizar una adecuada independencia economica de este tipa de funciones: mientras en
las sociedades con solida cultura juridica, fundada~ en una base etica comun, es suficiente la
fuerza de la opinion publica, en aquellas que no presentan dichas caracteristicas ---como las
latinoamericanas- se requieren correctivos normativos, de los cuales presentan una amplia
gama la doctrina y el derecho comparado. En esta perspectiva la solucion del art. 220 exhibe
dos caracteristicas destacables:
a) la originalidad historica, en cuanto establece un procedimiento tendiente a equi-
librar el rol de todos los poderes, y ---especialmente- en cuanto incluye en un
mismo regimen a todos los organismos de control, seiialando la unidad funcional
que liga a los cuatro OSCRJ; tenemos la impresion que el constituyente del '34
se adelanto intuitivamente a desarrollo de la doctrina de la jurisdiccionalizaci6n
del poder, marcandole a esta la necesidad de considerar el fen6meno en su
conjunto.
 b) su concepcion avanzada, que la pone a la altura de las exigencias actuales de la
doctrina de los derechos humanos y del contralor financiero, 10 cual no desearta
su eventual complementacion con medidas de garantfa en la fase de decision
parlamentaria y gestion directa de recursos, a la vista de las desviaciones que han
surgido en la aplicacion pnktica del sistema.
4, Finalmente hemos puesto de manifiesto una carencia de esta investigacion y en
general de nuestro medio, en cuanto refiere a la ausencia de estudios empfricos sobre la
significacion social de la administraci6n de justicia, requisito indispensable para encarar uno
nuevo relacionamiento funcional entre esta y la sociedad.
5. En muchos aspectos, este trabajo tiene el sentido de un in forme preliminar, que
mucho podrfa enriquecerse con el aporte de los distintos institutos y especialistas vinculados
a los temas en el tratados. Desde ya comprometemos nuestro esfuerzo para revisar y desarrollar
aquellas cuestiones que pudieran requerirlo.
 ANEXO V(*)
Estadisticas relativas ala significaci6n del gasto en funciones jurisdiccionales para el periodo 1961-1989

Inciso 1961 1962 1963 1964 1965 1966

% % % % % %
15 Ministerio de Justicia
16 Poder Judicial 28 36 51 65 115 149
17 Tribunal de Cuentas 3 5 5 7 13 18
18 Corte Electoral 9 14 16 19 41 56
19 Tribunal de 10Cont. Adm. 1 1 2 2 4 5
Sub-Total 40 3,2 55 3,4 72 3,7 91 3,4 169 3,3 223 2,8
Total (excepto Inc. 20 1.218 100 1591 100 1.914 100 2.619 100 5.066 100 7.811 100
al 24)

Inclso 1967 1968 1969 1970 1971 1972

% % % % % %
15 Ministerio de Justicia
16 Poder Judicial 264 409 750 978 1347 1.687
>
17 Tribunal de Cuentas 33 51 82 117 158 197
18 Corte Electoral 93 193 332 395 525 601 ~
19 Tribunal de 10Cont. Adm. 9 14 27 32 45 67
Sub-Total 390 2,3 653 3,2 1.164 4,0 1.522 2,3 2.074 2,4 2.553 2,3
Total (excepto Inc. 20 16.945 100 20.153 100 28.693 100 65.126 100 83.071 100 107.582 100
a124)

Inclso 1973 1974 1975 1976 1977 1978

% % % % % %
15 Ministerio de Justicia 24.370 75.285
16 Poder Judicial 5.686 11.683 17.288 27.650 23.913
17 Tribunal de Cuentas 728 1612 2.392 3.430 4.791 6.992
18 Corte Electoral 2.971 4.292 6.084 9.847 14.180 21.328
19 Tribunal de 10Cont. Adm. 209 395 566 856 697
Sub-Total 9.594 3,1 17.982 2,7 26.330 2,7 41.783 2,6 67.951 2,9 103.605 2,9
Total (excepto Inc. 20 308.538 100 654.650 100 957.333 100 1.589.127 100 2.334.529 100 3.525.038 100
al241
-
(*) A 108 efeetos de esta publicaci6n se han suprimido los anexos I a IV y VI pues hubieran awnentado considerablemente 18 extension de la misma
•...
N
\j..l
 Inciso 197L- 1980 1981 1982 1983 1984 ....
tv
~
% % % % % %
15 Ministerio de Justicia 129.756 226.185 315.871 . 364.994 464.273 725.340
16 Poder Judicial
17 Tribunal de Cuentas 10.988 16.962 24.401 26.650 32.719 45.942
18 Corte Electoral 34.215 141.833 75.809 84.388 104.203 137.160
19 Tribunal de 10 Cont. Adm.
Sub-Total 174.959 2,8 384.980 3,8 416.081 2,8 476.032 2,8 601.195 2,8 908.442 2,9
~
Total (excepto Inc. 20 6.244.436 100 10.113.955 100 14.694.004 100 16.946.426 100 21.324.233 100 30.315.034 100
a124)
~
Z

Inciso 1985 1986 1987 1988 1989 ~

% % % % % fii
15 Ministerio de Justicia 593.266 29.478
16 Poder Judicial 812.685 2.299.135 3.786.256 7.886.142 14.555.226 ~
17 Tribunal de Cuentas 96.144 275.482 542.776 998.354 1.788.486 ~
18 Corte Electoral 299.028 626.181 1.275.206 2.121.920 3.679.012 ti
19 Tribunal de 10 Cont. Adm. 20.740 74.780 116.598 231.867 420.799 p1
Sub-Total 1.821.863 3,1 3.305.086 2,9 5.720.836 2,8 11.238.283 3,3 20.443.523 3,3
Total (excepto Inc. 20 57.992.045 100 113.114.173 100 202.226.795 100 332.767.118 100 606.612.720 100 ~
a124)
~
I) Las cifras correspondientes a TOTAL no comprende gastos de seguridad social ni intendencias municipales. ~
ti
2) Los aiios que Cahan del Tribunal de 10 Contencioso Administrativo no se pudieron desagregar porque estan inc1uidos en los gastos de otros incisos (Min. de Ec. y Fin. y tI1
Min. de Justicia). ~
3) Fuente: Balances de Ejecuci6n Presupuestal. CGN - MEF.
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ampliatorias hastael ano 1951, fechamos este ano la obra
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 BOBBIO, Norberto. 124. 163
BOLANOS CESPEDES. Fernando, 73
ABADIE SANrOS, 58, 60
BORDABERRY, Juan Maria, 162
ACEVEDO. Eduardo. 173
BOVE ARTEAGA. 119
AGUIRRE DE LA HOZ, Javier, 193, 195
BOZZINl, 133
AGUIRRE RAMIREZ, Gonzalo, 45, 116, 209
AGUNDEZ FERNANDEZ, Antonio. 172, 188, BRAUSEBERRETA, 118,117
196 BRITO. Mariano. 75
ALBERDI, Vicente. 127 BRITTO GARCIA. Luis, 69, 80, 139.202
ALBURQUERQUE, Francisco M. Xavier, 175 BRODY, Reed. 153
ALCHOURRON, Carlos, 18, 70, 124, 134 BRUNO, Jose Luis. 74
ALESSANDRI RODRIGUEZ, Arturo, 175 BUCK, A.E., 166.194
ALEXY, Robert, 20,27 BULYGIN, Eugenio, 18,70, 124,134
ALLENDE, Salvador, 158, 176 BURKHEAD, Jesse, 30,69, 166
ALVAREZGENDIN, 159 BUSCASSO, 80,117, 118
ALZAGA, Oscar, 138 BUSCEMA. Salvatore. 107,109,166
AMARILLO. Maria del Huerto, 174,179,188
AMATUCCI, Andrea, 169
APARICIO, Carlos, 187,197
ARANDA LAVARELLO, Eduardo H., 30, 63,
156,179,181,194 CAETANO, Mario, 57
ARAUJO. Jose German, 116 CAIANIELLO, V., 35
ARBOLEYA DUFOUR, Luis Pedro, 117, 118 CAJARVILLE PELUFFO, Juan P., 44
ARTIGAS, Jose Gervasio, 163 CANESSA MONTERO. Julio C., 45, 75, 97,
ATCHABAHIAN, Adolfo, 55 109 - 110, 118, 115
CALVO, Carlos M., 169
CALVO, Jose M., 169
CAPLAN, Benedicto, 80
CAPPELLETTI, Mauro, 159
BARBAGELATA, Anibal Luis, 54,63,81,85. CARBAJAL VICTORICA. 76
164 CARNELUTTI, Francesco, 26
BARBE PEREZ, Hector, 74,200 CARRE DE MALBERG, R(aymond), 79, 114
BAROFFIO, Eugenio, 50 CASSINELU MuNoz, Horacio, 26, 50, 52,
BARRETO GUGELMEIER, Mario, 202 65,70,75 -76, 79 - 80,84,86,88,93, 104,
BARRIOS DE ANGEUS, Dante, 33, 69 107,109,125,129.133,147
BARTHELEMY, 87 CASTAN TOBENAS. Jose, 158, 177
BELTRAN. Washington. 112.119.125,173 CATENACCIO, 179
BERCHESI, Nilo, 45,47. 72, 95, 102, 106 CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz, 44
BERGALU. Roberto, 156 - 157, 161 CIASULLO, 110
BEZERRA. Julio Carlos de Miranda, 175 CICERON, 163
BIDART CAMPOS, G. 174 CONDE PUMPIDO, 180
BISCARETTIDIRUFFIA, Paolo. 79,114,161 COLM, Gerhard, 31.166 -167
COLMO, 182 ESTEVA GALLICCHIO, Eduardo, 27, 64, 88,
CORDERO GUERRA, 175 105
CORREA FREITAS, Ruben, 117 ESTOUP, Pierre, 160
CORTINAS-PElAEZ, Leon, 44,64,71, 164 ETCHANDY, Walter A, 54,76,117
COSIO, Pedro, 57 E¥ZAGUIRRE ECHEVERRIA, 1M, 176
COUTURE, Eduardo J, 25 - 26, 30, 79, 155,
181
CRUZ SANTOS, Abel, 127

FERNANDEZ VlAGAS, Placido, 180

FERREIRO, Felipe, 60
FERRER SERRA, 50
DALLARI, 153 FIX ZAMUDIO, Hector, 157,199
DALLE. Hubert, 159 FONTECILLA, Rafael, 175
DANA MONTANO, Salvador M, 156 FOUCAULT, Michel, 24
DANTE ALIGHIERI, 26 FRUGONE SCHIAVONE, Hector, 71
DAVID, Rene, 186 FRUGONI, Emilio, 57
DAVRIEUX, Hugo, 45,208 FUEYO LANERI, Fernando, 26
DE GREGORIO, Julio C, 174
DE LA GARZA, Sergio Francisco, 139,188
DE SIERRA, Geronimo (comp.), 45,115
DE WULF, Luc, 168
GAMARRA, 132
DEL CARRIL, Enrique, 187
GAMARRA, Francisco, 173
DELLE PlANE, Aristides, 53,63,164 GARCIA COSTA, Guillermo, 115
DELPIAZZO, Carlos E, 30,44,47,54, GARCIA OTERO, Jorge, 209
75 -76
GARTH, Bryant, 159
DESCHENES, Jules, 177
GAVIER, R, 174
DI MALTA, 72,109,166
GELARD, Patrice, 34
DIAZ, Ramon, 45
GELSI BIDART, Adolio, 24, 27 - 28, 33, 179,
DIAZ PAULOS, Fausto, 49 188
DROM!, Jose Roberto, 156,164 - 165 GERLOFF, Wilhelm, 31-32,166,167
DUEZ, 87 GHIGLIANI, 137
DURVALCARNffiRO, W3 GIANNINI, Massimo Severo, 161 - 163
DUVERGER, Maurice, 48, 80, 159, 166 GLUCKMAN, Max, 25
GONZALEZ GARCIA, Eusebio, 37
GROLERO FIGUEROA, Mario, 104
GROS ESPIELL, Hector, 27,34,53,54,121
GUANI, Alberto, 109
ECHEGOYEN, Martin, 49,119,137
ECKHOFF, Torstein, 28,160
ECO, Umberto, 38
ELLAURI, Jose, 163
ESCALADA, 58 HABA, Pedro Enrique, 18, 20
ESPALTER, Aquiles, 48,119 HABERMAS, JOrgen, 27, 29
HAEOO, Eduardo V., 137 LUHMANN, Niklas, 20, 27 - 28
HALL, John 0., 49, 102 LUZURIAGA, Lorenzo, 195
HAMILTON, 29
HART, HLA, 25,26
HAYEK, Federico Yon, 26
HERNANDEZ GIL, 33
HIRIART GARCIA, Maria Luz, 157-158,176 MACEOO, Alvaro F, 166,173,192, 209
HUME, David, 29 MACEOO, Luciano, 173 - 174
MADISON, 162
MAGGI, Carlos, 49, 108
MAHON, Pascal, 37
MAIER, 114
MAIR, Lucy, 25
MANNHEIM, 29
MARCHAIS, Georges, 38
MARCO TULlO, 127,138
MARINHO PEREIRA, Gerson, 204
JACOB, Raul, 57 MARSHALL, Geoffrey, 162
JARACH, Dino, 31 MARTIN RETORTILLO BAQUER, Lorenzo,
JAY, 29 159, 198
JEZE, 48 MARTINEZ, JC, 72, 109, 166
JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino, 29, 44, MARTINEZ LAMAS, 57
48,49,54,63,66, 70, 76, 82, 84 - 85,87,92, MARTINS, Daniel Hugo, 71
94, 104, 105, 107, 109 - 112, 115 - 117, 119,
121 - 122,124 -125,129,134 -135,164 MARTNER, Gonzalo, 168 -169
MASSIER, Guillermo, 55
MENDEZ, Aparicio, 54, 93, 102, 106
MENOONCA LIMA, Alcides de, 26
MENENDEZ PIDAL, 158
KAPLAN, Marcos, 182 MEYNAUD, Jean, 44
KAUFFMANN, Federico, 25 MIBELU, 57
KELSEN, Hans, 20, 25, 27, 114, 163 MIRANDA, 60
KEUROOLIAN, Pedro, 179, 202 MOISSET, L, 174
KORZENIAK, Jose, 27,48,52,54, 121, 122 MONTERO AROCA, Juan, 154,159,165,189
KRIELE, Martin, 20,27,34,127 MONTESQUIEU, 27,34, 161 -162
MORATO, 57
MORELLO, Augusto Mario, 174
MORENILLA RODRIGUEZ, Jose Maria, 187
MOVILLA, 159
LAUFENBURGER, Henry, 80 MuNoz AMATO, 80
LAVAGNA, 163 MuNoz DE HAM, Maria Esther, 76, 105
LESAGE, Michel, 34
LOPEZ Y LOPEZ, Angel M, 159
LONGHI, Augusto, 115
LORCA NAVARRETE, Antonio Ma, 35
LORENZO, Hugo, 117,153
NOVOA MONREAL, Eduardo, 176
NOZICK, Robert, 26, 36, 38
RAME, Roberto, 156, 175
RAMIREZ, Juan Andres, 70,81,106,119,118,
127
REAL, Alberto Ramon, 27,29,44,58,66,75-
77,82,102,109,110,112,121,125,130,131,
ORTUZAR ESCOBAR, Enrique, 158 147, 162 - 163
OSSORIO Y GALLAROO, Angel, 158 RETCHKIMAN, 30-31
OSTERFELD, 26 REUTER, P, 37
OSZLAK, Oscar, 28, 44 REZEK, 175
RIAL, 72
RICALOONI, 117
RIVOL!, Jean, 38
RODRIGUEZ BEREIJO, Alvaro, 48
ROGARI, 48
PACHECO SERE, Alvaro, 86 - 87, 117, 130,
ROJAS RODRIGUEZ, Rafael, 158,198
132
ROPERS, Jean Louis, 159, 160
PALOMINO ZIPITRIA, 49,54,58
ROSPIDE, 137
PASCAL, BIas, 29
ROSS, Alf, 25
PASTORI, Aurelio, 54
RUI BARBOZA, 203
PEIRANO FACIO, Juan Carlos, 48,82, 104,
RUIBAL DillELLO, Milton, 74
105,108,110,111,130
RUIZJARABO Y BAQUERO, Francisco, 187
PEREIRA OOS SANTOS, Gerson, 202, 204
PEREZ PEREZ, Alberto, 115,127
PEREZ SERRANO, 138
PIGOU, Arthur C, 166
PIN!, Jose, 47 SAGOES, Nestor Pedro, 156 - 157, 165, 175,
PINEYRO CHAIN, Luis E., 174 194, 199
PIRES, Waldir, 203 SAINZ DE BUJANDA, Fernando, 30,34,48,
PIZZORUSSO, Alessandro, 159, 180, 186 166
POLLERI, 60 SAINZ DE ROBLES, Federico C, 35, 165

PORTOCARRERO, 176 SAJA, Francesco, 35

SALGAOO, J, 102
PRAT, Julio Agustin, 71, 162
SANGUINEm, Julio Maria, 86-87,117,131,
PREST, 166
132
PRIETO FIGUEROA, Luis B., 195
SAYAGUES LASO, Enrique, 75,102,125,134
PRIETO CASTRO, 158, 191 - 192
SCHIAFFINO ESPALTER, Alberto, 115
SCHURMAN PACHECO, Rodolfo, 178
SECCO ILLA, 59 - 60, 62
SEGUI GONZALEZ, Luis, 49, 108
SENATORE, Luis, 115
QUEVEOO •.Fnn~de, 29 SEMINO, Miguel Angel, 164
QUDANO",Oulos. 5-1'.82,105,112,117,121- SERRA, Maria Mercedes, 175, 181
122 .' . SERRATO, Jose, 57
SIERRASANCHEZ.Domingo, 34. 37
SILVAFERNANDEZ.Pedro. 176
SIMMEL.Jorge. 29 URCUYO.Constantino. 198
SIMOES,Jessonias, 204 URIOSTE.Fernando. 174.179.188
SIMON,Dieter. 23, 165. 180
SINGHVI.L M, 11,35.146. 152 - 153. 177,
188-190
SMITH.Adam. 166- 167
SOLARI.Aldo, 30 VAGO. Romulo. 173
SOLE,Luis Alberto. 118- 119. 123, 130 VALDESCOSTA. Ramon. 31,48.51,75.85,
104,105,117.119,130.121-123.166-167,
SPEIER.Hans. 29 173.197
STEWARTVARGAS, 137 VANOSSLJorge ReinaldoA. 29
STORY.Joseph, 29 VERNENGO.RobertoJ., 102
STOURM,Rene. 30, 48. 80 VESCOVI.Enrique. 28.36.38,154-156.188
SUPERVIELLE, 57 -189.192.204
VIEHWEG.Theodor. 18
VIRGA.Pietro, 133
YONHAGEN,Victor. 25

TALICE, Carlo, 48,110.127, 133, 166

TARIGO.Enrique. 64
WEBER.Max, 24,27.34. 161
TERAN LOMAS. 174 WITKER,Jorge, 188
TERRA, Gabriel. 48.57 - 62, 94.128.137
TERRA, Gabriel (h). 58
TORRES HERMIDA,Jose. 76,102.106
TROTABAS.Louis, 159
TUNC, Andre, 159
SE TERMINO DE IMPRIMIR
EN SETIEMBRE DE 1992 EN
IMPRENTA VINAAK, LAPAZ 1829
COMISION DEL PAPEL
EDICION AMPARADA AL ART.79
LEY W 13.349
DEP. LEGAL W 257.206
MONTEVIDEO URUGUA Y