Stikstofcrisis in Nederland

Waarom heeft Nederland een stikstofprobleem? - Jan Willem Erisman, Universiteit van Nederland 2019

Herkomst stikstofdepositie in Nederland in 2018

■ Landbouw (46,0%)

■ Buitenland (32,3%)

■ Huishoudens (6,1%)

■ Wegverkeer (6,1%)

■ Internationale scheepvaart (2,9%)

■ Overig verkeer (2,2%)

■ Ammoniak uit zee (2,2%)

■ Industrie (1,0%)

■ Overig (bouw, afval, energie, etc.) (1,2%)

De stikstofcrisis in Nederland is een ecologische en juridische crisis die sinds 2019 zo wordt genoemd na een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ten grondslag aan de crisis ligt de stikstofproblematiek. In Nederland wordt de bodem belast door een zeer hoge toediening van reactieve stikstofverbindingen, met name ammoniak (NH₃) dat vrijkomt uit dierlijke mest. Daarnaast worden stikstofoxiden (NO_x) uitgestoten door verbrandingsmotoren, zoals in motorvoertuigen en in de industrie. Menselijke activiteiten waarbij stikstofverbindingen in grote hoeveelheden vrijkomen, leiden tot ongewenste effecten op de kwaliteit van bodem, water, lucht en natuur.

De stikstofcrisis had toen deze begon al een lange voorgeschiedenis, zowel juridisch als ecologisch. In 1991 werden al de eerste Europese normen vastgesteld. Europese landen zijn verplicht om te voldoen aan de Habitat-richtlijn, die stelt dat in de Natura 2000-gebieden gestreefd moet worden naar een ‘gunstige staat van instandhouding’.

Op 29 mei 2019 verklaarde de Raad van State het Programma Aanpak Stikstof (PAS) van de overheid ongeldig. Hierdoor mocht het PAS niet meer gebruikt worden voor het verlenen van stikstofvergunningen in de buurt van Natura 2000-gebieden. Door deze uitspraak kwamen onmiddellijk allerlei projecten (vooral in de woningbouw) stil te liggen en moest de regering dringend naar oplossingen zoeken. Hoewel de stikstofproblematiek al sinds vele jaren bestond, kwamen door de uitspraak van de Raad van State naar schatting meteen 18.000 bouwprojecten stil te liggen. De situatie werd sindsdien niet opgelost en er werd in 2022 al gesproken over een "voortslepende stikstofcrisis".

Diverse acties werden door de politiek in Den Haag in gang gezet. Zo bracht een commissie onder leiding van Johan Remkes in 2020 een rapport uit om de landelijke uitstoot van NH₃ en NO_x met 50% te verminderen ten opzichte van 2019. Begin 2024 werd onder het kabinet Rutte-IV een Nationaal Programma Landelijk Gebied ingesteld, waarin provincies een taak kregen om gebiedsplannen op te stellen, inclusief een stikstoffonds van 24,3 miljard euro. Het Kabinet-Schoof zette vanaf medio 2024 een andere koers in.

Bronnen van stikstofverbindingen

Zie ook Landbouw in Nederland

Stikstofgas (N₂) maakt ongeveer 78% van de atmosfeer uit en is onschadelijk voor mens en milieu. De stikstofcrisis draait dan ook niet om stikstofgas maar om reactieve verbindingen van stikstof zoals ammoniak (NH₃) en nitraten en om verschillende stikstofoxiden, aangeduid met NO_x, die wel schadelijk zijn voor mens en het milieu.

De grootste bronnen van stikstofneerslag voor Nederland waren in 2018 respectievelijk de landbouw (46%, NH₃-uitstoot)) en het buitenland (32% (NO_x- en NH₃-uitstoot)). Andere bronnen zijn wegverkeer (6% (NO_x-uitstoot)), huishoudens (6%) en openbaar vervoer, scheepvaart en luchtvaart voor zo'n 1,6% (NO_x-uitstoot), waarbij de luchtvaart 0,1% bijdroeg. Hierbij hoort wel bedacht te worden dat de neerslag uit het buitenland (32%) Nederland niet zomaar overkomt: de export van stikstofverbindingen vanuit Nederland is circa vier keer groter dan de import van stikstofverbindingen naar Nederland. Uitgedrukt in uitstoot binnen Nederland zijn de percentages van de diverse bronnen aanmerkelijk hoger.

Landbouw

De stikstof die in de veeteeltsector binnenkomt in onder andere krachtvoer, restproducten zoals bierbostel en aardappelschillen en aangekocht ruwvoer bedraagt 712 miljoen kg. Het grootste deel daarvan, 393 miljoen kg, wordt vastgelegd in producten, zoals melk, vlees en eieren. De rest (45%) komt terecht als ammoniak in de uitademing van herkauwers (zoals schapen en runderen) en vooral in de mest. Wat daarvan niet door planten opgenomen wordt (net als de zojuist genoemde ammoniakbron en de ammoniak die vervluchtigt uit niet verse en niet aangezuurde mest) komt in het oppervlakte- en grondwater en de lucht. Vooral het gedeelte dat als ammoniak naar de lucht wordt uitgestoten veroorzaakt de problemen in nabij gelegen natuurgebieden.

Volgens berekeningen van het RIVM stootte de gehele landbouwsector in 2017 106 miljoen kg stikstofverbindingen uit naar de lucht, waarvan 94 miljoen kg van de veeteelt en 12 miljoen kg door vooral energieverbruik, zoals in de kassen. De grootste bron in de veehouderij is de wijze van behandeling van dierlijke mest in de vorm van drijfmest. De sectoren binnen de landbouw met de hoogste stikstofemissie waren in 2020 de melkveehouderij (53,8 miljoen kg N per jaar), de akkerbouw (15,4) en de varkenshouderij (11,4). De uitscheiding van stikstof in dierlijke mest bedroeg 465 miljoen kilogram in 2022 volgens het RIVM. Dat is 1,2 procent minder dan een jaar eerder en 4,9 procent onder het nieuwe stikstofplafond dat de Europese Commissie heeft vastgesteld voor de Nederlandse veestapel. Ook over 2023 verwacht het CBS niet dat het plafond van stikstof en fosfaat wordt overschreden.

Transport

Bij verbrandingsprocessen in automotoren, maar ook in de industrie, ontstaan stikstofoxiden NO en NO₂, samen aangeduid met NO_x. NO oxideert in de buitenlucht door de aanwezigheid van zuurstof en soms ozon en wordt dan stikstofdioxide (NO₂). NO₂ is een bruin gas met een onaangename geur, dat irritatie van de luchtwegen en van de ogen, neus en keel kan veroorzaken. Bij landbouw wordt stikstof uitgestoten in de vorm van ammoniak (NH₃), een kleurloos gas met een sterke geur. Ammoniak ontstaat voornamelijk uit mest die op het land wordt uitgereden.

Bij de berekeningen voor de luchtvaart worden alleen de vliegbewegingen van en naar Nederlandse luchthavens meegenomen, tot een hoogte van 3000 voet (914 meter). De stikstofdepositie die vanaf hogere luchtlagen op de bodem terechtkomt heeft het karakter van een globale achtergronddepositie, die voor het gehele grondgebied van Nederland vrijwel gelijk is. Deze depositie is niet alleen afkomstig van in Nederland opstijgende en landende vliegtuigen, maar van vele internationale vluchten. Worden hogere vliegbewegingen meegenomen dan stijgt de bijdrage van de luchtvaart tot ca. 0.7-1,1%. In hetzelfde jaar stootte het verkeer 48 miljoen kg uit, de industrie 17 miljoen kg en de luchtvaart 1,2 miljoen kg (voor zover er in Nederland gestart wordt en onder 3000 voet wordt gevlogen boven Nederland).

Bronreductie

Gerekend tot 2017 is sinds 1991 de stikstofuitstoot in Nederland meer dan gehalveerd, met de sterkste reductie zichtbaar in de landbouwsector. Er zijn echter grote regionale verschillen en voor de meeste ecosystemen is de neerslag van stikstof in 2017 veel hoger dan de kritische niveaus voor een goede natuurkwaliteit. De genoemde daling van de stikstofuitstoot is bereikt door de invoering van katalysatoren voor auto's, maatregelen in de industrie, en door in de landbouw de gier uit stallen ter bemesting in de bodem te injecteren in plaats van uit te rijden. Bij varkensboerderijen werden luchtwassers geïnstalleerd om de ammoniak weg te filteren. Ook werd er minder kunstmest gebruikt. Door de afschaffing van het melkquotum in 2014 steeg de ammoniakuitstoot echter weer, doordat er meer koeien werden gehouden. Ook de maximumsnelheid op Nederlandse rijkswegen, die in stappen sinds 2012 op verschillende wegvakken verhoogd werd tot 130 km/h, had een toename van de stikstofuitstoot tot gevolg, alsmede het in gebruik nemen van biomassacentrales. Ook nam de NO_x-productie toe doordat verbrandingsmotoren efficiënter worden door een hogere compressieverhouding. Hierdoor stijgt echter de temperatuur, waardoor er meer stikstof en zuurstof worden omgezet in NO_x. Al met al is er sinds 2010 geen sprake meer van een afname.

Nederland ten opzichte van rest Europa

Kaart uit 2011 van het gebruik van stikstof onder de vorm van kunstmest

Kaart uit 2011 van de productie van stikstof onder de vorm van dierlijke mest

Geschat stikstofoverschot (het verschil tussen anorganische en organische bemesting, atmosferische depositie, fixatie en opname door gewassen) in Europa (2005).

Volgens TNO produceert Nederland binnen de Europese Unie verreweg de grootste hoeveelheid stikstof per hectare. Nederland exporteert bovendien vier keer meer stikstof naar de buurlanden, vergeleken met wat er uit het buitenland binnenkomt. 61 procent van de geproduceerde stikstof is afkomstig van de landbouw, waarbij de intensieve veehouderij een van de belangrijkste bronnen is.

Verschillende Europese landen hanteren andere normen voor wanneer een stikstofvergunning nodig is. In Duitsland is een stikstofvergunning bijvoorbeeld pas nodig als door een nieuwe activiteit meer dan 7 mol stikstof (=98 g) per hectare per jaar neerslaat in een natuurgebied, in vergelijking met 0,005 mol in Nederland. De reden hiervoor is dat Duitsland grotere natuurgebieden heeft, met minder stikstof-producerende activiteiten daaromheen. In Nederland wordt de kritische waarde in veel natuurgebieden overschreden.

Rekenmodellen en metingen

Om de stikstofuitstoot te bepalen wordt gebruikgemaakt van rekenmodellen die door het RIVM worden gecombineerd met de resultaten van stikstofmetingen in Nederland.

De concentratie ammoniak in de lucht wordt in 2022 maandelijks op 283 meetpunten in meer dan 80 natuurgebieden gemeten door het RIVM. Op tientallen andere locaties wordt de concentratie stikstofoxiden in de lucht bepaald met metingen.

Om de uitstoot en de depositie van reactieve stikstofverbindingen te kunnen bepalen wordt er gebruikgemaakt van rekenmodellen. Bij de berekeningen worden ammoniak en NO_x omgerekend naar stikstof. Daarvoor wordt de hoeveelheid NH₃ vermenigvuldigd met 14/17 en NO₂ met 14/46.

Voor de bepaling van de stikstofuitstoot werd oorspronkelijk gebruikgemaakt van het rekenmodel AERIUS. Na de wijziging van de Wet natuurbescherming op 31 augustus 2019 werd het rekenmodel AERIUS door de overheid niet langer verplicht voorgeschreven. Kort daarop dat jaar volgde een bestuurlijke afspraak om AERIUS opnieuw voor te schrijven, omdat het het best beschikbare model zou zijn. RIVM heeft AERIUS gebaseerd op Operationele Prioritaire Stoffen model. Met AERIUS (versie 2019) kan de stikstofuitstoot en de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden worden berekend. Het rekenmodel wordt jaarlijks geactualiseerd.

Effecten van stikstofverbindingen

Stikstofverbindingen zijn belangrijk voor de groei van vele planten. Ze worden normaal gesproken op natuurlijke wijze door middel van bodembacteriën, onder andere de stikstofwortelknolletjes, in de wortels van elzen en van vlinderbloemigen gemaakt. Daarnaast ontstaan ook stikstofverbindingen (NO_x) door de hoge temperatuur bij bliksemontladingen.

Bij een stikstofgebrek groeien veel soorten planten minder goed en krijgen ze vaak gele bladeren. Kunstmest bevat dan ook stikstofverbindingen op basis van nitraat of ammoniak zoals NH₄NO₃ (ammoniumnitraat), NH₄H₂PO₄ (ammoniumdiwaterstoffosfaat) of (NH₄)₂HPO₄ (ammoniumwaterstoffosfaat).

NO₂ in de atmosfeer boven Nederland en het Ruhrgebied, 7 november 2017

Wanneer kunstmest excessief wordt ingezet, raken de bodem en het grondwater verrijkt met stikstof, waardoor de trofiegraad van een milieu stijgt (eutrofiëring) zodat planten die het goed doen op een voedselarme bodem het afleggen tegen planten die het goed doen op een voedselrijke bodem, zoals brandnetels, vergrassende grassoorten en braamstruiken. Dit leidt vervolgens tot aantasting van de biodiversiteit.

Ook in waterlichamen veroorzaakt een teveel aan stikstof allerlei ecologische problemen, zoals hypertrofie, waardoor vaak overmatige algenbloei ontstaat, wat kan leiden tot hypoxisch water en botulisme.

Effecten op natuurgebieden

In sommige natuurgebieden is de bodem van nature zeer arm aan stikstofverbindingen. In deze gebieden, zoals heidevelden en duinen, groeien plantensoorten en -gemeenschappen die specifiek aan die lage stikstofconcentraties zijn aangepast. Als het stikstofgehalte in de bodem stijgt, verdringen de snel groeiende planten de langzaam groeiende planten. Diersoorten die van de langzaam groeiende planten leven, zoals bepaalde insecten of rupsen, nemen daardoor in aantal af. Dit kan weer gevolgen hebben voor de vogels en andere insecteneters. In het algemeen zal de biodiversiteit afnemen. Ook raken verscheidene dieren(populaties) op de hogere zandgronden verzwakt door de met de verhoogde stikstofdepositie gepaard gaande verzuring; er blijft zo weinig kalk over dat bijvoorbeeld botten en eierschalen van vogels sneller breken.

Hoewel er natuurgebieden op rijke grond bestaan (zoals Amelisweerd en de Oostvaardersplassen), liggen de meeste grotere natuurgebieden in Nederland op arme grond en zijn daarmee heel gevoelig voor stikstofverbindingen. Natuurgebieden met bos of heide op stikstofarme zandgronden zijn gevoeliger dan moerassen en graslanden op klei- en veengronden. Varkenshouderijen hebben hierdoor extra impact als ze in de omgeving van natuurgebieden met arme grond liggen. Dit geldt bijvoorbeeld voor een gebied als de Grote Peel, waar niet alleen een grote achtergronddepositie van stikstofverbindingen optreedt, maar waar ook veel grootschalige varkenshouderijen in de directe omgeving liggen. De stikstof die deze bedrijven uitstoten komt meteen terecht in zeer gevoelige gebieden.

Verzuring van de bodem

Wanneer stikstofoxiden of ammoniak in de bodem terechtkomen, treedt bodemverzuring op. De stikstofoxiden verbinden zich met water zodat salpeterzuur (HNO₃) ontstaat. Ammoniak, via ammonium, wordt in de bodem door micro-organismen ook omgezet in salpeterzuur (HNO₃). Een van de gevolgen van dit zuur is dat het aanwezige calcium (Ca), kalium (K) en magnesium (Mg) oplost en uitspoelt. Dit kalkgebrek heeft weer verdere gevolgen, zoals bijvoorbeeld: eiken sterven af, eierschalen van koolmezen zijn te dun en mezenjongen breken hun pootjes al in het nest, doordat in het voedsel dat ze eten, zoals insecten, te weinig kalk aanwezig is. Daarnaast wordt door het zuur de pH lager, met allerlei gevolgen voor het ecosysteem en kan het grondwater op den duur vervuild raken.

Normering

In 1991 verscheen de Europese Nitraatrichtlijn. In 2001 werden in de Europese Unie nationale emissieplafonds ingesteld. Beide maatregelen waren bedoeld om de stikstofproblematiek aan te pakken. Volgens Europese normen mag er gemiddeld over een jaar niet meer dan 40 µg/m³ NO₂ in de buitenlucht aanwezig zijn, met het oog op de gezondheid van mensen.

Er gelden op grond van de Nitraatrichtlijn maximale waarden voor de bemesting van landbouwgrond. In 2019 bedroeg het maximum 170 kg stikstof per hectare. Op dat maximum zijn diverse uitzonderingen gemaakt, waarvan de agrariër na aanvraag gebruik mag maken:

• Stikstofdifferentiatie: Voor de teelt van bepaalde gewassen op kleigrond, zoals suikerbieten en fritesaardappelen mag tot 30 kg per hectare extra gebruikt worden.
• Equivalente maatregelen: Voor de teelt van gewassen op zandgrond of löss zoals suikerbieten, mais en sla bij hoge opbrengst tot maximaal 45 kg per hectare extra.
• Stikstofherstelbemesting: Na hevige regenval mag 25% extra stikstof gebruikt in de vorm van kunstmest.
• Derogatie: In 2018 en 2019 kon onder voorwaarden 230 of 250 kg stikstof gebruikt worden op landbouwgrond. Deze derogatie gold alleen voor Nederland en is toegezegd door de Europese Commissie. Dit is tijdelijk en werd mogelijk niet verlengd na 2019 als Nederland zich niet aan de afspraak hield om de stikstofuitstoot te verminderen.

In natuurgebieden moet de stikstofdepositie teruggebracht worden naar de zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW). Deze KDW varieert per type natuur. De gemiddelde stikstofdepositie per hectare per jaar bedraagt in Nederland ca. 1500 mol N per ha per jaar, hetgeen overeenkomt met circa 21 kg N per ha per jaar. De KDW's bedragen 5–25 kg N/ha/jr in gevoelige gebieden. De laagste waarden, 5–10 kg N/ha/jr., gelden voor vennen en duingebieden. In 2022 bleek uit onderzoek van de Duitse Umweltbundesamt dat deze waarden aan de hoge kant zijn.

Door het RIVM is rond 2019 berekend dat in 118 van de 161 Nederlandse Natura 2000-gebieden de KDW wordt overschreden.

Ontstaan van de stikstofcrisis

Voorgeschiedenis

De achtergrond van de stikstofcrisis is enerzijds de toenemende stikstofbelasting van het milieu door toename van verkeer en intensivering van de landbouw en anderzijds het onvermogen van de Nederlandse overheid om passende maatregelen te nemen om deze belasting terug te dringen. Naar schatting zijn er in de nabijheid van de kwetsbaarste Natura 2000-gebieden rond de 4.000 melkveehouders (van in totaal bijna 17.000) die direct invloed hebben door hun stikstofuitstoot.

Een onderdeel van de problemen is het mestoverschot, waar ambtenaren van het toenmalige ministerie van Landbouw vanaf 1965 al voor waarschuwden, vanwege de schaalvergroting in de landbouw. Onder druk van de landbouwsector worden maatregelen die de Nederlandse kabinetten willen treffen telkenmale verzwakt. Deels wordt dit veroorzaakt doordat de vergunningen voor uitbreidingen van veehouderijen worden verleend door de gemeenten, waar de lokale wethouders van landbouw positief staan tegenover de plannen van de boeren, vaak ook degenen die op hun partij stemmen. Daarnaast komt de verwerking van mest niet goed van de grond, omdat illegaal dumpen van mest veel goedkoper is. Mestverwerking wordt al tientallen jaren als panacee voor het mestoverschot aangeprezen, maar komt in de praktijk niet van de grond. Er is meerdere keren geconstateerd dat er op grote schaal sprake is van fraude, waarbij boeren, mestvervoerders, en bureaus die de mestboekhouding voor boeren uitvoeren, sjoemelen met de administratie.

Vanaf de jaren ’90 daalde de totale emissie en depositie van stikstofverbindingen, maar de daling vlakte vervolgens af. In 2004 rapporteerde het RIVM dat voor een duurzame instandhouding van gevoelige ecosystemen verdergaande emissiereducties noodzakelijk waren dan hetgeen op dat moment al bereikt waren.

Pas toen milieugroepen juridische procedures aanspanden om de overheid te dwingen zich aan het door haarzelf geformuleerde beleid te houden, ontstond wat bekend is geworden als de stikstofcrisis. Een van de groepen die dergelijke procedures aanspande, was de Werkgroep Behoud de Peel. Deze groep voerde sinds 1981 duizenden juridische procedures om extra neerslag van ammoniak te voorkomen in de Peel, een historisch hoogveengebied waarvan vanaf het eind van de twintigste eeuw alleen De Groote Peel overbleef dat vervolgens een nationaal park is geworden. Ze wonnen vele rechtszaken. Dit leidde echter slechts kort tot publiciteit voor de stikstofproblematiek. Andere milieugroepen spanden ook processen aan tegen milieuvergunningen. De procedures werden vaak gewonnen door de milieuorganisaties, omdat de milieunormen werden overschreden. De vigerende wetgeving op grond van de Habitatrichtlijn, met name artikel 6, verplicht tot het treffen van maatregelen om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te behouden en te herstellen of om achteruitgang daarvan te voorkomen. Ook vereist dat artikel dat voor elk plan of project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling gemaakt wordt.

In het advies van juni 2020 blikte het adviescollege onder leiding van Johan Remkes terug op het beleid. Er werden vier kernelementen benoemd die een oplossing voor de stikstofproblematiek hadden belemmerd:

1. geen echte keuzes voor de lange termijn
2. geen integrale benadering van stikstofproblematiek
3. gebruik van complexe systematiek in de vorm van het PAS
4. onvoldoende borging van het natuurbelang

Programma Aanpak Stikstof

De Nederlandse overheid ontwierp als oplossing voor het verliezen van de diverse procedures het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De start van het PAS was een amendement uit 2009 op de Crisis- en Herstelwet. Het PAS trad na een lange voorbereidingstijd op 1 juli 2015 in werking.

De PAS-wetgeving was gericht op de omgeving van de Natura 2000-gebieden. 118 van deze ruim 160 gebieden waren aangemerkt als "stikstofgevoelig”. Daaronder bevonden zich onder andere heidegebieden. Als in de buurt van de Natura 2000-gebieden nieuwe economische activiteiten werden gepland, mocht dat op grond van de eerder geldende wetgeving alleen als de extra stikstofuitstoot zou worden gecompenseerd. Het PAS bevatte "grenswaarden" waaronder geen vergunning nodig was. Ook bevatte het PAS een "depositieruimte", ruimte voor nieuwe ontwikkelingen die mogelijk werden omdat het PAS verbetermaatregelen bevatte. Door deze op papier beschreven verbetermaatregelen kwam deze ruimte vrij om nieuwe plannen te ontwikkelen.

Via het PAS was dus − tijdelijk − extra vervuiling toegestaan, omdat Nederland later maatregelen zou treffen om de vervuiling tegen te gaan. Het PAS maakte daarmee een vrijstelling mogelijk van de vergunningplicht, waardoor allerlei projecten zonder uitgebreid natuuronderzoek en motivatie mogelijk werden. De milieuorganisaties stonden daar machteloos tegenover.

Stikstofrechtszaak

Wim van Opbergen, voorman van Werkgroep Behoud de Peel, besloot samen met Johan Vollenbroek van Mobilisation for the Environment en Vereniging Leefmilieu een proces tegen het PAS zelf te starten, met diverse rechtszittingen tot gevolg. In 2019 liepen er 450 rechtszaken. De Raad van State wist in eerste instantie niet hoe met de regelgeving uit het PAS om te gaan en vroeg advies aan het Europese Hof van Justitie. Dat oordeelde in november 2018 dat het PAS als systeem wel mogelijk is, maar dat de vermindering van de stikstofneerslag op natuurgebieden en het bijbehorend natuurherstel wel goed gewaarborgd dienden te zijn.

Bij een volgende rechtszaak oordeelde de Raad van State dat deze waarborg niet aanwezig was. Een half jaar later gaf de Raad van State bij een andere uitspraak de milieuorganisaties gelijk. Het uitgangspunt van de uitspraken was dat het PAS niet de basis kon zijn voor het verlenen van toestemming aan activiteiten die extra neerslag van stikstof veroorzaken. Daarmee was het vooruitlopen op een vermindering van de stikstofneerslag in de toekomst op grond van het PAS niet toegestaan. De Europese wetgeving op dit gebied eiste dat er vooraf zekerheid bestaat dat de geplande maatregelen gunstige effecten hebben. Dit ging ook gelden voor beweiden en bemesten, dit moest voortaan als onderdeel van de vergunningsaanvraag voor uitbreiding van een veehouderij meegenomen worden.

Gevolgen uitspraak Raad van State over PAS

Volgens minister Carola Schouten van Landbouw noopte de uitspraak van de Raad van State "tot een fundamentele herbezinning op hoe we met de schaarse stikstofruimte in ons land om willen gaan, hoe we de bestaande stikstofdepositie effectief kunnen terugdringen en hoe we in dit verband natuur wegen ten opzichte van andere maatschappelijke en economische functies".

De problemen met toepassing van het PAS bij vergunningverlening leidde ertoe dat 18.000 projecten geen doorgang meer konden vinden, en dat er per project gekeken diende te worden hoe de uitstoot van stikstofverbindingen verminderd kon worden. Al deze projecten hadden een foutief verleende vergunning. Reeds eerder verleende vergunningen die op grond van de doorlopen procedures onherroepelijk waren geworden, bleven bestaan.

Door de uitspraak werden de vergunningen van 2958 boerenbedrijven illegaal, zo bleek uit een onderzoek in 2022. Dit waren de zogeheten PAS-melders: boeren (vooral houders van kippen, varkens en kalveren) die er oorspronkelijk van uitgingen dat een "PAS-melding" zou volstaan om meer ammoniak te mogen uitstoten. Niet alleen boerenbedrijven waren PAS-melders. Er waren ook 218 andere bedrijven onder de PAS-melders. Deze bedrijven veroorzaken samen een uitstoot van 5,8 miljoen kilo ammoniak uit mest. Na de PAS-melding ging de uitstoot met ammoniak met 24% omhoog.

Verdere rechtszaken over handhaving

Toen de vergunningen van bedrijven illegaal bleken te zijn werden er bij de provincies verschillende handhavingsverzoeken in gediend tegen de zogeheten PAS-melders, bedrijven die meer stikstof gingen uitstoten met een beroep op de PAS. Zo diende milieuorganisatie Mobilisation for the Environment (MOB) bij de provincie Overijssel vijftig handhavingsverzoeken in. De provincies verzetten zich tegen de handhavingsverzoeken, omdat zij vonden dat de illegale situatie buiten de schuld van de PAS-melder was ontstaan. In 2022 werden er meerdere rechtszaken door de provincies verloren die waren gericht op handhaving.

Economische gevolgen van de crisis

Stillegging bouwprojecten en banenverlies

Op het moment van de uitspraken van de Raad van State over het PAS waren er nog circa 180 zaken bij de Afdeling Bestuursrechtspraak in behandeling. Deze zaken gingen voor het grootste deel over veehouderijen, maar het betrof ook zaken met bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen, woningbouwplannen of nieuwe wegen. In totaal zouden 18.000 projecten niet door kunnen gaan, waarvan 127 projecten van de Rijksoverheid. Er zouden 40% minder woningen kunnen worden gebouwd dan de geplande 75.000 woningen per jaar. Door de crisis zouden mogelijk 27.000 banen komen te vervallen: bij bouwbedrijven, ingenieursbureaus, onderaannemers en binnenvaartschippers en wegtransportbedrijven die bouwmaterialen aanleveren. De crisis werd verergerd door het toepassen van strikte normen voor PFAS, met als gevolg dat grond met een hogere concentratie van 0,1 microgram per kilo droge grond niet meer mocht worden verplaatst en/of afgegraven. Bouwprojecten werden hierdoor stilgelegd of konden helemaal niet starten.

Betrokken projecten

Projecten die door de crisis niet door konden gaan, varieerden van de uitbreiding van Lelystad Airport tot de aanleg van voetbalvelden in Bergen en het ophogen van de dijken bij Marken. De vraag was of de Grand Prix van Zandvoort door kon gaan. Ook Schiphol heeft geen natuurvergunning, hetgeen mogelijk tot vermindering van het aantal vluchten moet leiden. De geplande energiecentrales op basis van biomassa zullen ook stikstofoxiden produceren en zullen heroverwogen worden. De verbranding van biomassa stond al ter discussie om klimaatredenen.

Verergering woningtekort en stijging huizenprijzen

Zie ook Woningnood in Nederland § 21e eeuw voor meer informatie.

Reeds voor de stikstofcrisis ontstond was er al sprake van een woningtekort in Nederland. Tegen februari 2020 waren er 315.000 woningen te weinig. Dat aantal nam door de stikstofcrisis nog verder toe, wat leidde tot stijgende huizenprijzen (economen van de Rabobank voorspelden een stijging van 5,5% in 2020 en 2,5% in 2021), zodat een gemiddeld koophuis eind 2021 25.000 euro duurder zou zijn dan in 2019. Uit een rapport van juli 2021 bleek de prijs van een gemiddeld koophuis in 2020 zelfs te zijn opgelopen tot 7,8%. Enerzijds kwam dit door de stikstofcrisis, anderzijds door de coronacrisis. Tegen de verwachtingen van experts in bleek echter ook het woningtekort eind 2020 teruggebracht te zijn tot 279.000 woningen, door het bouwen van 70.000 nieuwe huizen en het ombouwen van andere gebouwen (zoals voormalige winkelpanden) tot woningen.

Kritiek en protesten

Diverse organisaties protesteerden tegen de Rijksoverheid, omdat zij de aanpak van de stikstofcrisis onvoldoende of onwenselijk vonden, met het oog op hun bedrijfsvoering. Tegen de door de overheid voorgestelde drastische maatregelen om de uitstoot in de agrarische sector te verminderen bestaat grote weerstand in de Nederlandse samenleving. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat een groot deel van de Nederlandse bevolking de boeren steunt in hun protest tegen de plannen. ChristenUnie voorman Gert-Jan Segers waarschuwde in juni 2022 voor de enorme polarisatie tussen stad en land die dit teweeg brengt en repte van een 'beschaafde burgeroorlog'. In maart 2023 verscheen het boek De stikstoffuik van wetenschapsjournalist Arnout Jaspers, waarin Jaspers stelt dat Nederland de stikstofcrisis zelf heeft gecreëerd. Het boek was populair bij critici van de stikstofmaatregelen, maar kreeg anderzijds ook kritiek, omdat het volgens recensenten van onder meer NRC, Trouw en Follow the Money slechts een deel van het verhaal vertelt.

Boerenprotesten

Tractor met spandoek

Zie Boerenprotesten tegen stikstofbeleid voor het hoofdartikel over dit onderwerp.

In oktober 2019 demonstreerden Nederlandse boeren onder andere tegen de voorgenomen plannen om de stikstofuitstoot binnen de landbouwsector te verminderen door onder meer de halvering van de veestapel. De protesten begonnen op 1 oktober op het Malieveld in Den Haag en veroorzaakten veel verkeersoverlast. Onder druk van lokale demonstraties bij provinciehuizen trokken de provincies Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland de nieuwe stikstofregels twee weken later weer in. Ondanks heftige protesten lieten de provincies Groningen en Noord-Brabant de regels in stand.

In de jaren daarna volgden nog geregeld protesten door boeren in heel Nederland. In juni 2022 blokkeerden demonstrerende boeren met hun tractoren verschillende snelwegen, na het bekend worden van de nieuwe stikstofdoelstellingen per regio.

Bouwprotest

Op 30 oktober 2019 hielden Nederlandse bouw- en infraondernemers, baggeraars en hoveniers een protestactie. De bouw vroeg hiermee aandacht voor hun problemen omtrent de stikstofcrisis en het daaropvolgende beleid, en de aangescherpte PFAS-norm. De protestactie werd georganiseerd door Grond in Verzet.

Politiek

Vanuit verschillende politieke partijen werd verzet gepleegd tegen onder andere de Stikstofwet die door het parlement is aangenomen begin 2021. Met name de BoerBurgerBeweging was het niet eens met de maatregelen. Zij hadden als standpunt bij de verkiezingen voor Provinciale Staten in 2023 dat de stikstofmaatregelen van tafel zouden moeten gaan en worden vervangen door alternatieven. Bovendien wilde de partij niet dat er nieuwe maatregelen zouden komen tegen stikstofuitstoot. De BBB partij werd in de meeste provincies de grootste en kreeg als nieuwkomer 16 van de 75 zetels in de Eerste Kamer. In 2024 werd de BBB onderdeel van het Kabinet-Schoof. In dat kabinet waren zowel de minister als de staatssecretaris afkomstig uit deze partij, namelijk Femke Wiersma en Jean Rummenie.

Oplossingen

Juridische oplossingen

ADC-toets

De juridische oorzaak van de stikstofcrisis is de habitattoets. Deze juridische toets beschermt Europese natuurwaarden, de ecologische instandhoudingsdoelstellingen, van Natura 2000-gebieden. Een oplossing voor het juridische aspect van de stikstofcrisis is het uitvoeren van een zogeheten ADC-toets als laatste stap van de habitattoets. Projecten die een groot maatschappelijk belang hebben kunnen doorgaan als die toets positief uitvalt. ADC is een afkorting van Alternatieven, Dwingende redenen van groot openbaar belang en Compensatie. Uit deze toets volgt dat een vergunning alleen verleend kan worden als het project aan deze drie voorwaarden voldoet:

1. Er zijn geen alternatieven voor het project.
2. Er is een dwingende reden van openbaar belang.
3. Er worden voldoende compenserende maatregelen getroffen.

In de internationale rechtsliteratuur werd er inmiddels al op gewezen dat de Natura 2000-habitattoets het koppelen van andere doelen dan natuurdoelen (bijvoorbeeld klimaatdoelen) en een integrale benadering met behulp van ecosysteemdiensten niet goed mogelijk maakte.

Salderen

In oktober 2019 overlegde de coalitie over een oplossing in de vorm van "intern en externe saldering". Tijdens de bouw van woningen zou tijdelijk meer stikstofverbindingen kunnen worden uitgestoten als dat gecompenseerd kon worden. Intern salderen is mogelijk in een situatie waarbij het project zelf niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van een eerdere toestemming. Bij extern salderen wordt een bestaande toestemming voor stikstofemissie op een andere locatie dan het project gedeeltelijk of geheel ingetrokken voor het aangevraagde project. Daarbij wordt gedacht aan het verminderen van de stikstofuitstoot van nabijgelegen veeteeltbedrijven. Niet gebruikte ruimte in de vergunning voor de veehouder zou daarmee gaan vervallen. De provincie Utrecht besloot daarbij om bij extern salderen de onbenutte ruimte uit de vergunningen te halen en tevens de stikstofvergunning met een extra percentage af te romen ter hoogte van 30%. Daarmee wilde de provincie een daling van de uitstoot bewerkstelligen. De provincies zijn over het algemeen de verlener van de vergunningen en hebben deze mogelijkheid vastgelegd in hun beleidsregels.

Oplossing in vermindering emissie

Minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) stelde in juli 2019 na de uitspraak van de Raad van State het adviescollege Stikstofproblematiek in, onder voorzitterschap van Johan Remkes om een oplossing te vinden. Op 25 september 2019 presenteerde het college een eerste advies, met als titel Niet alles kan. De belangrijkste onderdelen van het eerste advies waren:

• het opkopen van veebedrijven die veel ammoniak uitstoten in de omgeving van kwetsbare natuur;
• het verlagen van de maximumsnelheid eveneens in de omgeving van natuurgebieden;
• het herstellen van bestaande schade aan kwetsbare natuurgebieden moet worden versneld;
• op langere termijn moeten ook het openbaar vervoer, vrachtvervoer, luchtvaart en scheepvaart hun uitstoot beperken.

Volgens Remkes was de aanpak op grond van het PAS „in strijd met de wet” en waren noodmaatregelen nodig. Bovendien constateerde hij dat in Nederland „niet alles kan”. In oktober 2019 gaf de coalitie aan dat het uitkopen van veebedrijven op basis van vrijwilligheid zou moeten gebeuren. Op grond van dit advies werd de maximumsnelheid op de snelwegen rond de Veluwe in 2019 verlaagd van 130 km/h naar 120 km/h.

Luchtvaart

Het tweede advies zou moeten gaan over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek. Vooruitlopend op het eindadvies bracht het adviescollege op 15 januari 2020 vervroegd advies uit over de luchtvaartsector. De reden hiervan was dat in de publieke opinie sterk uiteenlopende beelden bestaan over de bijdrage van de luchtvaartsector aan de stikstofproblematiek. Hoewel de luchtvaart veel CO₂ produceerde, evenals veel geluidhinder en veel fijnstof, was de bijdrage van de luchtvaart aan de stikstofdepositie gering. Voor het Natura 2000-gebied Naardermeer, dat in de directe omgeving van Schiphol ligt, werd ingeschat dat de stikstofdepositie in het jaar 2018 in totaal 1555 mol N/ha/jaar was. 5,4 mol daarvan (0,35%) was afkomstig van Schiphol en vluchten tot 3000 voet. De kritische depositiewaarde voor het Naardermeer bedraagt 714 mol N/ha/jaar.

Hoewel de absolute emissie van stikstof door de luchtvaart gering was ten opzichte van die van andere bronnen, groeide de stikstofemissie door de luchtvaart, omdat het aantal vliegbewegingen groeit. Hierdoor was het relatieve aandeel van de luchtvaartsector sinds 1990 verviervoudigd. Bij veel andere sectoren was de emissie sinds 1990 juist gedaald.

In dat tweede advies stelde Johan Remkes dat de luchtvaartsector de uitstoot van stikstof moet beperken om verder te kunnen groeien. Als mogelijkheden noemt het rapport onder andere elektrisch taxiën, de vloot vernieuwen met efficiëntere en lichtere vliegtuigen, het uitvoeren van glijvluchten en het weren van vervuilende vliegtuigen. De militaire luchtvaart was in het advies niet meegenomen.

Oplossing in minder natuurgebieden

Volgens Rudy Rabbinge, die lid was van de commissie van Remkes, zou er ook gekeken moeten worden of er niet minder natuurgebieden kunnen zijn. Volgens hem was een aantal van de stikstofgevoelige natuurgebieden erg klein. Het kabinet en minister Carola Schouten zagen eerder geen optie in het verminderen van Natura 2000-gebieden. Later wilde het kabinet toch nadenken over deze ‘juridisch ongelooflijk ingewikkeld[e]’ optie. Oud-Landbouwminister Cees Veerman stelde dat de landbouw behoefte had aan een andere versie van het Deltaplan. Hij stelde dat als Nederland een leidend agrarisch land wil blijven, er gedacht zou kunnen worden aan herverkavelen: concentratie van productiegerichte landbouw in bepaalde regio's, terwijl in andere regio's de nadruk bijvoorbeeld op meer landschap of natuur zou kunnen liggen.

Noodmaatregelen van het Nederlandse kabinet

Op 12 november 2019 maakte premier Rutte de volgende noodmaatregelen bekend die het kabinet zou nemen om in elk geval de stilstand van de bouwsector bij de bouw van woningen en bij infrastructuurprojecten op te heffen:

• Verlaging van de maximumsnelheid op rijkswegen tot 100 kilometer per uur overdag, van 6:00 tot 19:00.
• Een noodwet voor grote projecten op het gebied van kustbescherming, water- en wegenveiligheid, waarbij tegelijkertijd maatregelen worden genomen die de natuur verbeteren. Daarvoor wordt een bedrag van 250 miljoen euro gereserveerd.
• Aanpassing van het veevoer, zodat er minder ammoniak vrijkomt uit urine en mest. Een van de oplossingen is vermindering van de hoeveelheid proteïne in het voer.
• Sanering van de varkenshouderij, door het aantrekkelijk te maken voor boeren om te stoppen met hun bedrijf. Daarvoor was eerder al 180 miljoen euro uitgetrokken vanwege de Urgenda-uitspraak over het klimaat.
• Onderzoek naar de mogelijkheid om van een aantal Natura 2000-gebieden de beschermde status te ontnemen, dan wel minder beschermde dier- en plantensoorten in een gebied aan te wijzen. Hierover gaat het kabinet in gesprek met de Europese Commissie.

Uit berekeningen van het RIVM bleek dat deze maatregelen op korte termijn zouden leiden tot een daling van de stikstofdepositie. De bovenstaande maatregelen werden op het moment van publicatie nog onvoldoende geacht, het voornemen was om in december 2019 meer maatregelen aan te kondigen. Het uitgangspunt bij deze en volgende maatregelen was dat 30% van de verminderde stikstofneerslag ten goede komt aan de natuur, 70 procent aan nieuwe ontwikkelingen.

Maatregelen van het kabinet in juni 2020

Op 24 april 2020 maakte minister Schouten van Landbouw het plan bekend voor definitieve maatregelen. Het Nederlands kabinet stelde 5 miljard euro beschikbaar voor de maatregelen. 300 miljoen euro per jaar zou worden besteed aan natuurherstel en -versterking, 200 miljoen per jaar aan bronmaatregelen om de uitstoot van bedrijven te verminderen. Daarmee zou bereikt worden dat de stikstofneerslag in 2030 in de helft van de Natura 2000-gebieden onder de kritische waarde zou komen te liggen. Deze maatregelen zouden ruimte bieden voor bouw van woningen en aanleg van wegen.

Volgens het adviescollege Stikstofproblematiek schoot deze aanpak tekort. De ambitie was volgens het college te laag, omdat de uitstoot verminderd wordt met 26%, terwijl dat 50% zou moeten zijn. Ook vond het college dat de voorgestelde aanpak overeenkomsten vertoonde met het PAS, het oudere systeem dat vernietigd was. De landbouw moest om de reductie te bereiken inkrimpen, waarbij de vrijwillige uitkoop van veehouderijen, zoals voorgesteld door minister Schouten, onvoldoende zou zijn. In detail adviseerde het college het volgende:

• Voor de landbouw worden de volgende acties aanbevolen:
  • Er moet een mineralenbalans ingevoerd worden, Afrekenbare StoffenBalans, teneinde de inputs en outputs in balans te brengen voor zoveel mogelijk stoffen, dus niet alleen voor stikstof
  • Het mestbeleid moet worden gemoderniseerd en verankerd in nieuwe mestwetgeving
  • Maatwerk in ruimtelijke inrichting
  • In- en uitplaatsing van boerenbedrijven rond natuurgebieden
  • Een goed monitoringssysteem
• Voor het wegvervoer zijn geen generieke aanvullende maatregelen nodig, omdat al een emissiereductie van 52% wordt gerealiseerd, op basis van o.a. Europese wetgeving voor de voertuigen zelf en omdat de snelheid op snelwegen in Nederland al is verlaagd tot 100 km/h.
• Voor de binnenvaart katalysatoren invoeren als retrofit.
• Maatregelen voor de zeevaart zijn nodig gezien het relatief grote belang in de sector verkeer. Omdat de internationale regelgeving via de International Maritime Organization leidend is, kan dit niet vanuit Nederland. Nederland moet in de internationale gremia pleiten voor een stikstofaanpak.
• De industrie moet de NO_x-emissies tot 2030 aanvullend aan het bestaand beleid reduceren. Een invulling per deelsector moet nog gemaakt worden.
• Stimulerende maatregelen voor biomassa-installaties moeten worden gestopt, met name voor de kleinere installaties.
• Voor de bouwsector moet juridisch vastgelegd worden dat de emissies van bouwprojecten in (maximaal) 10 jaar tijd worden teruggebracht met 80%. Bij aanbesteding van projecten moet een zo laag mogelijke emissie een doorslaggevende rol gaan spelen.

De stikstofwet werd, vormgegeven als wijziging van de Wet natuurbescherming en van de Omgevingswet op 17 december 2020 aangenomen door de Tweede Kamer en op 9 maart 2021 door de Eerste Kamer. De wet had als doel dat de stikstofuitstoot en -neerslag in 2030 zo laag zijn dat dan de helft van de Natura 2000-natuurgebieden onder de kritische depositiewaarde komt. In 2035 zou dat moeten gelden voor 74% van de gebieden.

Effect: mogelijk stijging uitstoot

Een platform voor onderzoeksjournalistiek Investico onderzocht samen met EenVandaag en De Onderzoeksredactie Brabant de maatregelen van minister Schouten en rekende de effecten daarvan door. Begin juni 2021 werden de resultaten gepubliceerd. De conclusie was dat de maatregelen mogelijk tot (veel) meer stikstofuitstoot zullen leiden, niet tot minder. De oorzaak ligt in de vergunningsruimte van bestaande bedrijven.

De commissie Remkes had geconstateerd dat vergunningen voor bedrijven niet uitgaan van de daadwerkelijke uitstoot maar van mogelijke uitstoot ooit; in voorkomende gevallen kan de vergunningsruimte een factor acht hoger liggen dan de werkelijke uitstoot. De totale vergunningsruimte voor alle veehouderijen samen ligt een derde boven de werkelijke uitstoot en voor de industrie zestig procent boven de werkelijke uitstoot. De commissie Remkes had dan ook als prioriteit gesteld om het verhandelen van deze tot dan toe ongebruikte vergunningsruimte te beperken. De provincies gaven hieraan gehoor en stelden hier regels voor op.

Boeren reageerden fel op deze mogelijke inperking en kwamen in actie met trekkers; toen gedeputeerde Johannes Kramer op 11 oktober 2019 in Friesland geconfronteerd werd met honderden boze boeren op trekkers gaf hij toe en trok de regels in. Kramer werd hierin later gesteund door minister Schouten, die landelijk regelde dat de ongebruikte vergunningsruimte verhandeld mocht blijven worden. Wel werd een korting van 30% ingesteld bij het verhandelen van vergunningsruimte, wat zal leiden tot vermindering van vergunningsruimte. Op termijn kan dat betekenen dat de vergunningsruimte in de buurt gaat komen van de huidige uitstoot, maar het kan gemakkelijk betekenen dat de uitstoot van het huidige niveau zal stijgen richting totale vergunningsruimte.

Plannen vanuit de polder, mei 2021

In mei 2021 presenteerden Bouwend Nederland, LTO Nederland, Natuurmonumenten, Natuur & Milieu, VNO-NCW en MKB Nederland een gezamenlijk plan dat zou leiden tot een reductie van 40% in 2030, mits het Rijk minimaal 1,7 miljard per jaar investeert. In juli 2021 stelde het CDA, van oudsher een 'boerenpartij', in een nieuwe landbouwvisie voor het eerst voor om de veestapel in te krimpen om zo tegen 2030 de stikstofuitstoot te halveren (ambitieuzer dan demissionair kabinet-Rutte III, dat tegen 2030 een stikstofreductie van 26% had afgesproken). Daarbij werd niet gerept van een inkrimpingspercentage en ook benadrukt dat er geen boeren mochten worden gedwongen om te stoppen, maar dat er wel meer geld moest worden besteed aan het uitkopen van boeren die dat wilden en aan het stimuleren van de overblijvende boeren om natuurvriendelijker te opereren.

Bouwvrijstelling, juli 2021

Op 1 juli 2021 ging de wet Stikstofreductie en Natuurverbetering in. In deze wet werd de bouwvrijstelling opgenomen, een vrijstelling voor eenmalige activiteiten in de bouw. Bij het verlenen van een vergunning hoefde vanaf dat moment alleen de stikstofdepositie in de gebruiksfase van het project mee te worden genomen. Hierdoor werd het eenvoudiger om vergunningen te verlenen voor bouwprojecten en ook voor projecten gericht op de infrastructuur. Door tekort aan stikstofexperts ging het vlottrekken van de aanleg van infrastructuurprojecten minder voortvarend dan verwacht, en moest minister Harbers van infrastructuur zelf prioriteiten stellen. In november 2022 stelde de Raad van State bij een uitspraak over het Porthos-project voor CO₂ opslag dat de bouwvrijstelling niet voldeed aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Vanaf dat moment moest per project weer onderzoek gedaan worden naar de gevolgen van de uitstoot van stikstof door de aanleg van het project.

Doelstelling emissiereductie per gebied, juni 2022

Kaart met de richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, juni 2022

Een nieuwe minister van Natuur en Stikstof in het op 10 januari 2022 aangetreden kabinet-Rutte IV, Christianne van der Wal (VVD) presenteerde in juni 2022 de doelstellingen per regio, waarbij in detail was uitgewerkt met hoeveel procent de stikstofuitstoot omlaag zou moeten. De doelstellingen in het zogeheten "Nationaal Plan Landelijk Gebied" waren met name gericht op de veehouderij. De grootste reducties werden nodig geacht in de Gelderse Vallei, de Veluwe, het Groene Hart, de Peel en op zandgronden in Oost- en Zuid-Nederland. Zo moest de uitstoot van ammoniak in de Gelderse Vallei met 80% dalen. In bufferzones van 1 kilometer rondom Natura2000 gebieden zou de stikstofuitstoot met 70% gereduceerd moeten worden. In gebieden met kleigrond waren kleinere reducties nodig, maar ook daar ging het om rond de 12%. Op basis van deze doelstellingen kregen de provincies een jaar om te bedenken welke maatregelen ze wilden nemen.

Na de publicatie van de doelstellingen kwamen er direct protesten vanuit de boeren. Ook bij het woonhuis van minister Van der Wal werd geprotesteerd. Uit onderzoek in juni 2022 bleek dat 45% van de Nederlandse bevolking achter de boeren stond in hun protest tegen de plannen; 25% was neutraal en 26% was het oneens met de boeren.

Piekbelasters binnen een jaar uitkopen, oktober 2022

Na de vele protesten van boeren naar aanleiding van de in juni 2022 gepubliceerde kaart met reductiedoelstellingen per gebied werd Johan Remkes in juli 2022 opnieuw ingeschakeld. Terwijl de boeren als protestuiting op vele plaatsen in Nederland de Nederlandse vlag op zijn kop hingen, ontstond er in augustus een groot conflict tussen regeringspartijen D66 en CDA, waarbij Wopke Hoekstra tot grote woede van Sigrid Kaag aangaf de doelstelling van 2030 te willen loslaten. Als gevolg van de kritiek binnen de ministerraad op zijn Kamerbrief over perspectief voor boeren trad minister van Landbouw Henk Staghouwer op 6 september af. Hij werd opgevolgd door Piet Adema.

Op 5 oktober verscheen het rapport van Remkes met de titel Wat wel kan. In dat rapport bleef het jaar 2030 gehandhaafd als streefjaar voor het oplossen van de stikstofproblematiek. De opdracht van Remkes, die oorspronkelijk tot doel had de dialoog weer tot stand te brengen, veranderde in alle hectiek. Remkes werd gevraagd een integrale denklijn te beschrijven, met ook aandacht voor klimaat, dierenwelzijn, water, bodem en gezondheid. Het rapport bevatte in totaal 25 aanbevelingen.

Remkes hield in het rapport vast aan de stelling dat het noodzakelijk was om op zeer korte termijn veel minder stikstof uit te stoten. Dit was niet alleen in het belang van het natuurherstel, maar ook omdat Nederland anders op slot zou gaan, omdat het dan juridisch nauwelijks mogelijk is vergunningen te krijgen voor woningbouw, boerderijen en wegen. Remkes adviseerde om binnen een jaar 500 tot 600 piekbelasters (zowel boeren als industrie) uit te kopen. Piekbelasters zijn volgens een artikel in NRC ontstaan door de schaalvergroting in de landbouw. Het aantal boerenbedrijven nam af van 1950 tot 2020 van 410.000 naar 52.000. Het aantal hectares en dieren per boer nam daarbij sterk toe.

Daarnaast dacht Remkes dat de kritische depositiewaarde uit de wet geschrapt kon worden, en dat het kaartje van minister Van der Wal van tafel kon. Boeren zouden moeten kunnen sturen op hun emissie, in plaats van op deposities in de natuurgebieden. Remkes stelde voor een nationaal innovatieprogramma in te voeren. Ook was hij van mening dat er in 2025 en 2028 opnieuw gekeken moest worden naar het tijdpad voor de doelstellingen voor stikstof.

Volgens een Kamerbrief van 14 oktober 2022 van ministers Adema en Van der Wal gingen zij integraal aan de slag met de lijnen en aanbevelingen uit het rapport van Remkes. De eerdere kaart ging van tafel, en de provincies waren nu aan zet om regionale kaarten te maken. De periode van een jaar om de piekbelasters uit te kopen werd door het kabinet ambitieus geacht. Volgens een artikel in NRC Handelsblad betekende deze brief dat er voorlopig géén vergunningen van boeren zouden worden ingetrokken en dat er géén deadline zou komen van een jaar voor het terugdringen van de grootste vervuilers. Volgens een medewerker van het Planbureau voor de Leefomgeving waren veel van de piekbelasters grote rendabele bedrijven met een goed toekomstperspectief, die niet geïnteresseerd waren in vrijwillige uitkoop. Ook dwang en onteigening was geen snelle optie. Het veroorzaakte weerstand en kon leiden tot slepende juridische procedures. Volgens het RIVM kon een vergunning van boeren echter wel binnen 1,5 tot 5 jaar worden ingetrokken.

Op 12 juni 2023 werd de nieuwe piekbelastersregeling bekend gemaakt. In maart 2024 leek de uitkoopregeling te mislukken; hoewel Remkes adviseerde voor een verplichte uitkoop, maar de regeling die werd ingericht werkte op basis van vrijwilligheid. De meeste piekbelasters wilden zich niet laten uitkopen.

Opkopen van boerderijen voor projecten (2022 en later)

Zowel Schiphol als Rijkswaterstaat kochten boerderijen op om de stikstofruimte in handen te krijgen. Schiphol wilde hiermee een natuurvergunning mogelijk maken. Rijkswaterstaat wilde met de stikstofruimte snelwegen aanleggen of verbreden, met name voor de verbreding A27 en A12 bij Utrecht. Bij de aankoop van rechten door Schiphol probeerde de provincie Utrecht dit tegen te houden, omdat de provincie die rechten zelf nodig had om natuur te herstellen. Onder dreiging van een rechtszaak gaf de provincie het verzet op. Provincies wilden echter zelf niet betalen voor het opkopen van rechten, dus daarom verkochten boeren hun rechten liever aan de hoogste bieder. Omdat er rechten werden gekocht van boerderijen die al eerder gestopt waren met veeteelt, kon de uitstoot van stikstof hierdoor toenemen in plaats van afnemen.

Transitiefonds, Landelijk Gebied en Natuur (stikstoffonds, 2023)

Om het Nationaal Plan Landelijk Gebied uit te kunnen voeren werd een voorstel gedaan voor een Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur, ook wel stikstoffonds genoemd. Dit plan, om 24,3 miljard euro beschikbaar te stellen werd in mei 2023 door de Tweede Kamer aangenomen, maar werd door de Eerste Kamer controversieel verklaard na de val van het Kabinet Rutte-IV. In de laatste weken van dit kabinet verscheen een rapport van het RIVM waaruit bleek dat dit stikstofbeleid wel zou bijdragen aan een betere natuur, maar dat fors meer reductie nodig zou zijn voor een gezond niveau. In het hoofdlijnenakkoord van het Kabinet-Schoof werd het fonds niettemin geschrapt. Wel wilde het kabinet € 5 miljard uittrekken voor het vrijwillig stoppen met een boerenbedrijf, voor innovatie en vanwege problemen met mest. Onder andere de provincie Noord-Brabant uitte ontevredenheid met het schrappen van het stikstoffonds.

Het kabinet wilde proberen om voor Nederland een uitzonderingspositie binnen de Europese Unie te verkrijgen. Intussen startte de Europese Commissie in juli 2024 een inbreukprocedure omdat Nederland niet voldoet aan de Vogelrichtlijn; met name de weidevogels zoals de grutto zouden onvoldoende bescherming genieten. Dit gebrek aan bescherming heeft geen direct verband met de stikstofcrisis, maar hangt wel samen met de intensivering van de landbouw. Ook voldoet Nederland niet aan de Kaderrichtlijn Water. Ook daarop wil de Europese Commissie antwoord.

Onderzoek ondergrens depositie (2024)

Het verlenen van nieuwe vergunningen zou makkelijker kunnen gaan als er een ondergrens is waarbij de neergeslagen hoeveelheid stikstof in een natuurgebied zo klein zou zijn dat niet meer duidelijk is van welke boerderij of van welke fabriek die afkomstig zou zijn.

De ondergrens die gehanteerd werd onder het Programma Aanpak Stikstof werd in 2019 door de Raad van State ongeldig verklaard. Door de technische beperkingen van het Operationele Prioritaire Stoffen model is de ondergrens voor het berekenen 0,005 mol. Deze waarde wordt gehanteerd sinds de uitspraak van de Raad van State.

TNO en de Universiteit van Amsterdam onderzochten of een hogere ondergrens vastgesteld kon worden voor de depositie bij het verlenen van een nieuwe vergunning. Het op 27 augustus 2024 gepubliceerde onderzoek constateerde enkel dat een ondergrens bestaat, maar de onderzoekers konden geen specifieke waarde bepalen. Volgens hoogleraar Raoul Beunen is een dergelijke aanpassing onhoudbaar omdat de Nederlandse natuur al zwaar overbelast is door de stikstofdepositie. Op basis van het ontbreken van resultaten blijft de ondergrens op 0,005 mol per hectare per jaar. Dat komt overeen met minder dan 1 gram stikstof per jaar op een hectare natuur.

Zie ook

• Stikstofmetingen in Nederland
• Nationaal emissieplafond
• Nitraatrichtlijn
• Stikstofproblematiek

Referenties